“一带一路”背景下国有企业境外资产审计现状及路径优化

丁 珂

（兰州财经大学会计学院，甘肃 兰州 730101）

一、引言

2013年，习主席提出“一带一路”倡议，在谋求自身发展的同时，为其他国家发展也贡献了顺应历史潮流的中国智慧。至今，“一带一路”建设取得令人瞩目的的成绩，从基础建设到改善民生，从贸易往来到文化交流，“一带一路”惠及世界，赢得信赖，如今，四梁八住已经确立，精细耕作正在开启。截至2019年7月底中国政府已经与136个国家和30个国际组织签署195份政府间合作协议，商签范围由亚欧地区延伸至非洲、拉美、南太、西欧等相关国家。

2013年至2018年，中国与“一带一路”沿线国家（地区）进出口总额达64691.9亿美元、新签对外承包工程合同额超过5000亿美元、对外直接投资超过800亿美元，由政府牵头的众多中央企业、私营企业加入到对外投资的队伍中，这也意味着中国的海外资产规模正在逐步扩大，同时对监管力度和方式也提出了新的要求。强化境外国有资产审计可以为国有企业更好地与“一带一路”经济带上的国家互通互联打下坚实的基础，同时，加强境外国有资产审计能真正实现对国有资产的审计的全覆盖，维护国有资产的安全，为更好地推进“一带一路”倡议添砖加瓦。

二、国有企业境外资产审计现状

1.国有企业境外资产审计制度背景

国务院国资委于2011年开始陆续出台了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》《中央企业境外国有产权管理暂行办法》《中央企业境外投资监督管理办法》等多个文件构建境外资产监管体系，目的是进一步加强和规范中央企业境外投资行为，维护国有资产安全，实现境外国有资产保值增值。监事会是国资委加强境外国有资产监督的重要方面，对中央企业境外国有资产的监督检查以监事会相关办事处为主，采取集中重点检查和境外国有资产检查相结合的形式，通过公开招标方式选派会计师事务所协助检查工作。

2018年9月，国务院办公厅将国有重点大型企业监事会职责划入审计署。国资委于2020年9月印发《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，切实推进境外审计全覆盖、常态化，培养具有良好的外语能力、熟悉国际宏观环境和国际法律的复合型审计人才等。可以预见，随着上述实施意见的推进，对境外资产的审计监督检查将全覆盖、常态化趋势发展，会计师事务所等中介机构的业务服务范围将进一步拓展。

2.国有企业境外资产审计面临的挑战

近年来，国有企业境外投资日渐频繁，国有企业境外资产规模和涉及范围也随之增长，境外国有资产审计对审计署和审计从业人员而言都是极具挑战性的新领域。

国际化进程稳步推进的同时，“走出去”的中国企业也在国际社会大放异彩，为中国经济增长提供着源源不断的新动力。在2015年的中国北京举办的APEC会议上，“一带一路”经济发展构想得到了各国的积极响应。这一倡议给中国企业“走出去”提供了非常宝贵的机会。同时为了配合中国企业“走出去”战略的开展，还制定了一系列基础设施建设方案，交通、通信等设施的完备也为中国“走出去”战略提供了保障。但值得关注的是，我国国有企业国际化经营和境外投资开展年限短，发展经验有限，且面临着诸如经营风险、法律风险、政治风险、经济风险、社会风险等一系列不确定风险。此外，由于我国国有企业境外投资起步较晚、国有资产境外审计受地缘政治、宗教信仰、文化沟通等多元因素的影响，导致国有资产境外审计领域可以借鉴的经验较少，技术领域存在空缺和技术壁垒，如此种种问题亟待解决。

三、国有企业境外资产审计面临的困难

结合国有资产制度背景和发展现状，可以将国有资产境外审计发展受限原因大致分为以下几点。

1.国有企业资产境外审计经验缺乏

我国国有企业境外投资发展势头迅猛，但发展年限并不久远，与之相配套的国家审计和内部审计仍在探索发展阶段，所以可供借鉴的成熟的审计模式和经验较为欠缺。此外，“一带一路”倡议惠及全球，涉及国家众多，境外投资国家政治形态、经济水平、宗教信仰、法律法规等各不相同，这也使得境外国有资产审计个案与个案之间的差异性较大，可供参考的意义有限，这同时也对我国关于境外资产审计的相关法律法规和相关审计从业人员提出了一系列挑战。

此外，国有资产境外审计的评价标准有待优化，在审计实践过程中，因国内外政策背景、发展模式、法律法规等众多因素差异性较大，故不能将国内审计参考指标所对应的标准与境外国有资产审计需要参考的标准简单等同。例如，“一带一路”沿线国家中，许多国家受地缘政治、市场反应灵敏度、消费者意愿等因素的影响，许多行业发展周期可能比国内略长，此种情形下，若仍以国内常用的标准进行参考并进行分析决策，那显然是不符合科学发展规律和本国发展状况的。所以，在审计实践过程中，如何优化指标评价体系，完善评价标准仍是当前境外国有资产审计需要不断改进提升的领域。

2.国有企业资产境外审计相关法律法规有待完善

我国国有企业“走出去”仍处于探索阶段，现阶段我国关于开展境外国有资产审计虽有审计法等系列法律法规的保障，但整体来看，我国与境外国有资产审计相配套的相关法律法规仍不够健全，缺乏详细的制度规章。此外，我国法律法规对于境外国有资产的监督管理多处于对外投资的前置阶段，即更侧重于项目实施或对外投资之前的核准、审批、监督，一定程度上对国有境外资产的投资后续阶段有所疏忽。同时，境外国有资产监管部门较多，例如审计署、商务部、国家外汇管理局和国资委等，但在实践过程中，由于监管方式、监管对象、被监管单位性质等方面存在差异，使得重复监管、监管不当等现象时有发生。国有资产境外审计除了受限与本国法律不完善的制约外，还面临着被审计单位所在国家（地区）的法律法规制约。在境外国有资产审计过程中，被审计单位与审计人员都需要在遵守本国法律法规的情况下遵循被审计单位所在国家（地区）的法律法规，一定程度上增加了审计人员的审计难度和审计范围。

3.国有企业境外资产审计复合型人才缺口较大

随着全球经济贸易往来日益频繁，经济活动日渐复杂，社会各界对审计的需求和关注度日益提升，特别是国家审计和内部审计的地位逐年提升，审计从业人员队伍日渐庞大，但境外国有资产审计有别与传统的社会审计，其工作环境和业务复杂程度均在传统审计之上。境外国有资产审计包含对境外国有资产的完整安全、经营效益和资产管理制度和内部控制制度等进行鉴证、评价及监督工作。境外国有资产审计还面临着地区安全、国际政治稳定等问题，诸如恐怖主义活动、巴以冲突等，这也对我国涉外审计人员提出了多元化复合性的要求。例如：具备跨文化交流能力、阅读其他小语种编制的财务报表的能力、在调查取证时熟悉他国法律法规和文化传统的能力等。然而，当前我国境外审计复合型人才缺口较大，配套的审计人才培养体系不够完善，这也是我国境外国有资产审计发展受限的制约因素之一。

4.基础设施建设过程中对资源环境审计的重视程度有待提升

“一带一路”倡议的稳步推进，也加快了我国企业境外投资的步伐和范围，其中不乏房建、制造、能源、交通、水利、石化等多个专业领域。在对外投资的基础建设过程中，不免对生态环境影响较大。然而生态问题、气候变化是当今人类面临的重大全球性挑战，我国为了积极应对这一挑战也提出了碳达峰、碳中和目标，从2020年9月22日在联合国一般性辩论发言，到12月12日纪念《巴黎协定》签署五周年在气候雄心峰会发表重要讲话，习近平主席两次宣布中国积极应对气候变化，描绘了中国未来走绿色低碳发展的蓝图，也在国际上展现了大国担当。这也更加坚定了我国企业要坚持绿色低碳发展道路的决心，国有企业在基础建设过程中更应肩负绿色可持续发展的企业责任，所以，对国有企业境外投资开展资源环境审计的必要性不可忽视。

四、国有企业境外资产审计优化路径

1.总结优秀经验、创新审计路径

相较于传统的社会审计，我国境外国有资产审计发展时间较短、可供参考的审计模式少之又少，面对其他国家复杂的政治经济环境和人文宗教信仰，这也更需要一线审计人员灵活应对，在优秀的审计案例中汲取经验，在审计案例的差异性中捕捉到可供参考的一致性，并有效地应用到不同的审计实践中。例如：对基础设施的监盘、与被审计单位工作人员的沟通技巧、对内部控制制度的审计等。

境内资产审计在实践过程中存在诸多苦困难和阻碍，境外资产审计因审计范围、审计对象、审计环境等诸多因素影响，更是面临着很多不确定性和操作上的风险。因此，对境外资产投资环境、投资风险等因素进行科学合理的识别评价，从而有效规避一定的审计风险显得尤为重要。例如，不断完善境外机构信息库，一方面，通过充分利用国内资源，如各部门、国资委及国企内审部门等的信息资源，不断完善境外机构基础信息资料，结合审计情况，积累审计发现和基础数据，逐渐形成较为完整的信息库；另一方面，基于前期获得的基础信息和数据，继续开展境外国有资产审计，对之前获得的数据和信息进行进一步测试核准，以此来不断调整并优化数据库，保证数据处于及时更新的状态，以便审计人员和利益相关者进行查询访问。此外，随着数据量的增加，应对数据库进行更加科学精准的分类，使得数据库数据信息更加真实有效。不断完善境外机构信息数据库可以为审计人员提供极大程度的便利，节约其调查了解被审计单位的时间成本，大幅提升审计效率。

2.完善国有企业境外资产审计法律法规

完善境外国有资产审计法律法规是推进境外国有资产审计发展的基石，不仅可以促进涉外审计的发展，还可以更好地保障国有资产的安全完整、保值增值。完善境外审计相关法律法规一直都在路上，2017年年初国资委发布了新修订的两个央企投资监管办法，将针对央企境内和境外的投资项目分别建立负面清单，划定投资红线。其中要求设定禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管。相比较国内投资，央企境外投资的监管必然也将更加严格。关于持续完善境外国有资产审计法律法规，首先，需要修订和完善现行对外投资管理办法，使其更能适应现阶段涉外审计需求；其次，应明确细化审计主体和客体的法律责任；最后，便是严格的问责追责制度，提高违法违规操作的违规成本。

同时，境外国有企业的法律风险管理也应成为国家涉外审计监督的重点内容，从审计监督入手，充分调研了解境外国有资产审计法律法规的灰色地带，从宏观和微观层面共同着手，合力推动完善境外国有资产审计法律法规。此外，关于境外国有资产审计过程中适用哪国（地区）法律法规，应在合同签署前明确责任主体和责任范围，在制度层面细化标准，减少不必要的政治经济纠纷，促进境外国有资产审计的良性发展。

3.壮大涉外审计人才队伍、培养复合型涉外审计人才

随着“一带一路”倡议的持续推进，越来越多的沿线国家（地区）纷纷加入其中，国际贸易日益频繁，大量境外审计业务复杂程度日益凸显，社会各界对于审计监督的需求和期望日益增强，境外国有资产审计的关注度日益提升，审计人员同时也面临着技术上、专业胜任能力等方面的挑战。因此，关于不断壮大涉外审计专业人才队伍规模和培养复合型涉外审计人才等问题亟待解决。为不断壮大涉外审计专业人才队伍，各个审计部门应按需组建涉外审计专业队伍，构建一批专业素质过硬的复合型涉外审计人才队伍。

此外，还应建立常态化的境外资产审计人员后续教育培训机制，从而全面提高其专业胜任能力。在日常工作及岗位培训时，着重培养审计工作人员的跨文化交流能力，使审计从业人员更好地了解被审计单位所在国家的宗教信仰、政治环境、社交习俗等宏观环境。此外，相关部门及会计师事务所应鼓励审计人员提升其外语水平。一方面，加强口语环境构建，为培养审计人才口语沟通能力，审计部门内部可以开展多语言体系的工作平台，在日常工作中适应多语言环境。另一方面，提升跨文化沟通能力，良好的跨文化沟通能力是涉外审计人才不可或缺的专业能力，审计部门内部可以组织关于模拟涉外审计大赛、涉外审计项目实习等实践活动，在实践中加强理论学习的同时还可以提升跨文化沟通能力。为更好落实审计全覆盖和“一带一路”倡议的推进培养具备专业胜任能力、外语能力、熟悉国际法律的复合型涉外审计人才。

4.重视并开展资源环境审计

“一带一路”倡议不断深入推进的同时，众多基础设施建设也在持续开展，同时也不可避免地对环境造成较为严重的影响。在全球环境形势不容乐观的背景下，审计部门应充分认识到对境外国有资产资源环境审计的必要性和紧迫性。应在涉外审计开展的同时应加大资源环境审计力度。首先，审计人员应充分了解被审计单位所在国家的资源环保政策、制度、法律法规，逐步了解并扩大资源环境审计领域，审计过程中要与当地实际情况紧密结合，因地制宜。其次，审计实践过程中，为避免不必要的纠纷，审计机关可以和内部审计、社会审计开展业务合作，充分利用内部审计的信息优势和社会审计的技术优势，通过联合审计，实现资源环境审计多元化、降低审计成本、提高审计效率。

五、结语

“一带一路”倡议的核心内容是促进基础设施建设和互联互通，对接各国（地区）政策和发展战略，深化务实合作，促进协调联动发展，实现共同繁荣，回顾自倡议提出的九年来，为沿线国家（地区）带去福音，惠及全球，我国企业也是“一带一路”倡议的受益者，业务量和业务范围逐年增加，但境外国有资产审计也面临着如法律法规不够完善、复合型审计人才缺口大、被审计单位内控薄弱等诸多问题。因此，需要总结优秀经验、创新审计路径、完善境外国有资产审计法律法规、壮大涉外审计人才队伍、培养复合型涉外审计人才以及重视并开展资源环境审计，以加强境外国有资产审计监管，防范境外投资风险。