孟加拉湾地区小国对外战略选择的根源探析：斯里兰卡和缅甸的案例研究

戴永红 谢 静

【内容提要】孟加拉湾地区“小要国”对外战略选择的根源受到“内生性”因素的制约和“结构性”外部因素的挑战以及小国处理毗邻大国的关系、域内外大国力量的变化与调整等因素的共同影响。通过对孟加拉湾地区“小要国”斯里兰卡与缅甸两国的对外战略模式选择的分析认为，缅甸的对外战略有根深蒂固的“中立”外交逻辑，在独立后不同时期，均保持中立的外交特色；斯里兰卡的对外战略具有对冲倾向，在不结盟与平衡中变化，还受到国内政治形势制约，并根据孟加拉湾地区大国力量的变化进行调整，且具有一定的战略不确定性和灵活性。

一、孟加拉湾地区的小国战略

孟加拉湾是该区域不同国家之间的天然桥梁。其腹地包括广阔的恒河平原和跨喜马拉雅山脉的亚洲内陆以及缅甸北部地区。该区域人员、货物及贸易往来频繁，包括印度教、佛教、伊斯兰教等在内的不同宗教在该地区广泛传播。(1)Observer Research Foundation,C.Raja Mohan,“The Bay of Bengal in the Emerging Indo-Pacific,”ORF Issue Brief,No.416,October,2020,pp.11-15.孟加拉湾地区深受大国关注，是中国“一带一路”倡议的重要区域、美国“印太战略”的关键地区以及印度的印度洋战略的核心地带。

以往的研究梳理了小国对外安全战略的不同类型，包括联盟、均势、对冲等策略。联盟是国际政治的核心问题之一，也是小国维护自身安全与利益的手段之一，加入联盟可以促进贸易，获取政治支持等利益，但也存在一定战略风险。例如，斯蒂芬·沃尔特(Stephen Walter)认为国家联盟的行为取决于决策者对威胁的感知，国家选择平衡战略来对抗认知的威胁，而弱小国家通过追随联盟战略来确保自身安全。(2)[美]斯蒂芬·沃尔特:《联盟的起源》，周丕启译，北京大学出版社，2007年，第87页。平衡对外安全战略，亦称均势战略，是国际关系现实主义的传统理论之一，表现为大国之间的一种稳定的态势，被界定为保持稳定的体系以及维持体系的方式。与大国均势不同，小国均势战略表现为“等距离”外交，采取不结盟政策，运用灵活外交手段，防止任何一个大国获得更多的优势，使大国间权力分布平衡。其基本目标是避免卷入国际冲突，保持政治独立。有效的中立地位需要得到邻国和大国的认可和尊重，能够保卫自己或威慑侵略，选择该对外安全战略的可能性与国际体系的性质和小国的战略价值相关。(3)韦民:《小国与国际关系》，北京大学出版社，2016年，第56页。对冲也常用来解释小国的外交行为。该战略近年来在国际关系理论层面尚存在一定争议。对冲是一种不明确的政策，指中小国家可保持与任何国家联盟的可能性，是在大国争斗中的机会主义和试探性行为。(4)Evelyn Goh,“The US-China Relationship and Asia-Pacific Security:Negotiating Change,”Asian Security,Vol.22,No.3,2005,p.237.郭清水(Kuik)在研究东盟国家对冲行为后，总结了小国对冲战略的五个因素，包括间接对冲，小国通过建立军事伙伴关系，减少安全威胁；拒绝被支配，小国在地区建立均势结构以减少政治风险；经济实用主义，与不同国家建立经贸关系以实现经济利益最大化；约束性接触，小国与大国建立合作机制，以实现外交利益最大化以及有限“搭便车”行为，小国与大国建立伙伴关系实现政治利益最大化。与均势不同的是，在局势面临不确定性的时候，小国会采取对冲行为来获取最大利益。(5)Cheng-Chwee Kuik,“How Do Weaker States Hedge Unpacking ASEAN Behavior Towards China,”Journal of Contemporary China,2016,pp.1-3.

部分学者对缅甸与斯里兰卡各自对外战略进行了分析。貌昂妙(Maung Aung Myoe)认为，由于担心外国对缅甸的影响和干涉，缅甸政府一直保持与不同的国家建立友好关系，总是巧妙地在“中立”的基础上维持其外交政策。(6)Maung Aung Myoe,In the Name of Pauk-Phaw Myanmar’s China Policy since 1948,Institute of Southeast Asian Studies Singapore,”2011,p.184.伯尚(Po P.Shang)认为缅甸的战略文化为拒绝外部干涉与独立自主的外交策略。而政权领导人享有的合法性水平不同，战略文化对缅甸政府的外交决策影响有所不同。(7)Po P.Shang，“Myanmar’s Foreign Policy:Shifting Legitimacy,Shifting Strategic Culture,”Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.41,No.1,October,22,2021，p15.尼玛雅·马利卡赫瓦(Nimaya Mallikahewa)研究斯里兰卡在印度洋的海权竞争时，认为斯里兰卡的外交利益受多方影响，但最重要的是美国及其盟国与中国之间的竞争。最简单而理想的行为是平衡多边力量以满足国家利益。(8)Nimaya Mallikahew,“Sri Lanka’s Challenges amidst a Global Power Struggle in the Indian Ocean,”Australian Institute of International Affairs,https://www.internationalaffairs.org.au/resource/sri-lankas-challenges-amidst-a-global-power-struggle-in-the-indian-ocean/,July 25,2020，访问时间：2021年4月26日。吉瓦卡·萨曼·库马拉(Jeewaka Saman Kumara)分析了斯里兰卡的地缘位置，认为斯里兰卡四面环海，有重要的海权影响力；大国在斯利益包括航运、商业和生产，而斯里兰卡自身是易受外部国家影响典型的小国。(9)Jeewaka Saman Kumara,“The Sea Power of Small States:A Case Study of Sri Lanka,”European Scientific Journal,Vol.17,No.2,2021,p.152.

另一研究视角则从宏观角度总结了孟加拉湾地区大国竞争与安全治理的格局。于尔根·哈克(Jürgen Haacke)认为，互联互通的大国投资项目、大国间的竞争将对亚洲小国产生影响，并且大国竞争的加剧使得区域小国从中受益。(10)Johannes Plagemann,“Small States and Competing Connectivity Strategies:What Explains Bangladesh’s Small States and Competing Connectivity Strategies,”The Pacific Review,May 6,2021,p2.莫哈·末阿米努·卡里姆(Mohd Aminul Karim)认为孟加拉国、尼泊尔和斯里兰卡必须保持良好的策略以获取经济和军事支持。印度在斯里兰卡的影响力可能会被边缘化，而中国对斯里兰卡经济和战略领域的投资取得了巨大的成就。(11)Mohd Aminul Karim,“21st Century Maritime Power-Politics in the Indian Ocean Region with Special Reference to the Bay of Bengal,”Pacific Focus,Vol.42,No.1,2017，p.79戴永红认为，在南亚 “一核两体”的战略格局中，南亚大陆的传统“霸主”印度会对中国介入孟加拉湾产生一系列互动或者对冲，即“中印两国的直接互动(对冲)”以及“以中印为核心的域内外国家互动(对冲)。”(12)戴永红、王俭平:《环孟加拉湾地区研究：地缘政治、区域合作与安全治理》，国际文化出版公司，2021，第17页。刘思伟在分析孟加拉湾地区安全治理时，认为网络化治理模式的兴起正在改变孟加拉湾地区的安全治理与地区权力结构。(13)刘思伟、戴永红:《孟加拉湾地区安全治理：模式变迁、驱动因素及现实困境》，《太平洋学报》2019年第3期，第55-56页。李红梅认为，孟加拉湾地区的地缘政治与地缘经济竞争呈现日趋激烈之势，美国、日本等国在一些地区的行为有不同的模式，但都有制衡中国的战略目的。(14)李红梅:《孟加拉湾地区的大国参与模式与地缘战略动态》，《印度洋经济体研究》2020年第5期，第56-57页。

通过文献梳理与回顾发现，已有研究关注小国对外战略理论和孟加拉湾地区大国关系的互动及其对该地区安全局势的影响。而在微观层面对孟加拉湾地区“小要国”对外安全战略的特点及其战略模式选择的根源研究有所忽略。

本文从区域与国别互动角度，注重探析孟加拉湾地区“小要国”斯里兰卡和缅甸对外战略选择的动因、行为根源等，有助于学界研究怎样降低“一带一路”倡议的战略风险及加强与孟加拉湾地区“小要国”的战略沟通。

二、孟加拉湾“小要国”：斯里兰卡与缅甸

选择斯里兰卡与缅甸作为案例，不代表该地区所有小国的对外战略选择，然而两国具有“小要国”特点，对理解孟加拉湾地区小国对外战略以及该地区权力结构的变化有一定意义。本文将区域“小要国”定义为，处在区域重要的地缘战略与经济位置而成为大国战略的“关键结点”，如地理上处于文明的交互地带或有高度的连通性；具有独特的民族宗教文化属性；国内政局与族群问题一度成为区域热点；对外战略敏感程度高，易受域内外大国的影响。孟加拉湾地区涵盖南亚5国和东南亚5国，斯里兰卡和缅甸作为该地区南亚与东南亚“小要国”的代表，具有以下属性。

第一，斯里兰卡和缅甸在孟加拉湾地区有着重要地缘战略位置。斯里兰卡与缅甸两国地处战略要地，拥有国际经济体系所具备的战略经济资源。缅甸位于中印两大国的交汇处，是连接南亚和东南亚的门户。缅甸沿孟加拉湾和安达曼海有两千多公里的海岸线，靠近马六甲海峡的西入口，与印度洋直接相连。缅甸是中国西南邻国，是中国实施“两洋”战略的印度洋大通道。斯里兰卡拥有众多天然港口，连接印度洋上多条主要航道，且与该区域内若干战略重地相距不远，有欧亚“海上十字路口”之称。

第二，佛教信仰是斯里兰卡和缅甸独特的民族文化，并影响着他们的战略文化。两国主体民族的宗教信仰为南传上座部佛教。主体民族信仰与国家、民族建构有着密切的联系，影响其思维方式和战略文化。

第三，缅甸与斯里兰卡国内政局多变，其国内局势往往成为该地区热点问题。包括难民危机、族群冲突、恐怖主义、重大自然灾害等非传统安全问题，易形成外溢效应，影响区域安全。

第四，斯里兰卡和缅甸在该区域安全格局中受到大国的关注与影响。印度的孟加拉湾次区域战略，覆盖了斯里兰卡和缅甸。如缅甸是印度“东向行动”政策的优先国家。斯里兰卡是孟加拉湾多部门经济技术合作倡议与“环印度洋联盟”的重点国家。斯里兰卡与缅甸是“一带一路”倡议的重要国家。2021年缅甸政局变化，“缅甸问题”成为美国在该区域重点关注的议题。2022年的美国—东盟特别峰会，缅甸局势是峰会期间讨论的议题之一。美国和其他西方盟国对参与“政变”的缅甸个人和企业实施制裁，拜登政府也在考虑对缅甸的能源部门实施制裁。(15)Robbie Gramer,“U.S.Eyes New Energy Sanctions on Myanmar After Execution of Activists,”Foreign Policy,August 2,2022.美国是斯里兰卡的有力影响者。2015年以来，美国与斯里兰卡关系的发展成为美国在孟加拉湾推行“印太战略”的最新亮点。伴随着美斯关系的升温，两国启动安全对话，双边军事安全合作的步伐加快。军舰港口访问、军事演习、军事能力援助和人员培训等方面合作增多。(16)李益波:《美国提升与斯里兰卡关系：动因与制约》，《国际问题研究》2019年第3期，第26-27页。

三、斯里兰卡与缅甸对外战略选择的历史实践

(一)斯里兰卡的外交战略

斯里兰卡的外交战略是在不结盟外交与对冲战略之间的摇摆，呈现高度的灵活性，并利用域内外联盟的模糊选择来确保自身的安全。本文以斯里兰卡处理中印两国关系的实践为例，阐述斯里兰卡对外安全战略选择的变化与调整。

斯里兰卡独立后，选择不结盟的中立外交政策，以维护独立和国家主权。1974年斯里兰卡总理班达拉奈克夫人在巴基斯坦国会称：“斯里兰卡不卷入军事联盟或大国集团，因卷入会导致各国被划分到敌对阵营，而这些阵营把相互关系建立在政治或军事竞争的基础上。”这种联盟“会引起紧张，随之产生对抗，而最终发生全球规模的冲突，全世界将会由此而被耗尽。斯里兰卡希望有一个和平，同时社会和经济能得到发展的世界。”(17)何道龙：《当代斯里兰卡》，四川人民出版社，2000年，第50页。

20世纪80年代，斯里兰卡与印度在泰米尔人问题上出现分歧，印度卷入斯里兰卡的内战。斯里兰卡寻求区域以外的国家的支持，以打败泰米尔武装分子，并防止印度的干涉。

在库马拉通加政府执政期间，斯里兰卡外交政策发生了明显转变，重视与印度的关系以及通过南亚区域合作联盟促进区域合作。1987年，印度与斯里兰卡签订结束斯里兰卡民族冲突的“和平协议”，协议规定取消斯里兰卡北方省和东方省的紧急状态，两省举行选举。如果斯里兰卡政府要求印度政府为执行协议提供军事援助，印度政府将予以合作。协议的签署表明了斯里兰卡对印度地区霸权和在南亚地区影响力的认可。印度的维和部队进入斯里兰卡，形势变得更加复杂。1988年，普雷马达萨当选斯总统后，要求印度军队撤出斯里兰卡。1992年普雷马达萨访问印度，双方签订了和平友好合作条约。(18)何道龙：《当代斯里兰卡》，四川人民出版社，2000年，第79页。双边关系在印度撤军之后得到了恢复与发展。

在印度调整其外交战略后，斯里兰卡与印度的关系出现缓和。印度的外交政策在1996-1997年从南亚地区的“英迪拉主义”调整为“古杰拉尔主义”。印度向南亚区域邻国保证，他们的内部事务将不再受到干扰；与印度进行区域经济合作，印度单方面让步。20世纪90年代中后期，印度的经济快速增长，能够为斯里兰卡提供有利的贸易条件。1993年6月，斯里兰卡总理维杰通访问印度，希望改善与印度的关系，强调加强发展双边经济关系。1998年，斯里兰卡与印度签订了自由贸易协定。印度对1000种斯里兰卡商品免除关税，并对另外500种斯里兰卡商品免除一半的关税。斯里兰卡对600种印度商品分三个阶段实行减免关税：第一阶段减免一半，第二阶段减免百分之七十，第三阶段全部减免。(19)黄正多：《古吉拉尔主义对印度外交的影响》，《南亚研究季刊》2005年第4期，第57-58页。

面对国际制裁，斯里兰卡选择平衡的对外安全战略，积极发展与中国的关系，与中国开始进行全方位地接触，并将斯中两国关系提升为战略合作伙伴关系。中国与斯里兰卡双边贸易额从2005年的6.6亿美元激增至2009年的11.3亿美元。2009年，中国成为斯里兰卡的最大援助来源国。拉贾帕克萨积极引入中方资金进行基础设施项目建设。2007年中国和斯里兰卡签订了《汉班托塔工程协议》，协议涉及港口建设、电力工程、船只维修、国际机场开发等基础设施建设。(20)[印]雷嘉·莫汉：《中印海洋大战略》，朱宪超译，中国民主法制出版社，2014年，第130页2013年11月，中国公司与斯里兰卡签订了价值2.72亿美元的铁路建设合同。(21)“China and Sri Lanka:Between a Dream and a Nightmare,”The Diplomat,November 18,2016,https://thediplomat.com/2016/11/china-and-sri-lanka-between-a-dream-and-a-nightmare/，访问时间：2021年6月6日。2014年9月，习近平主席访问斯里兰卡期间，斯里兰卡表示对海上丝绸之路倡议的支持。截至2017年底，斯里兰卡与中国的基础设施项目合作达150亿美元。(22)Shakthi De Silva,“Sri Lanka:Caught in an Indo-China“Great Game?”“A Blueprint for Sri Lanka’s Foreign Policy,”The Diplomat,February 23,2019,https://thediplomat.com/2019/02/sri-lanka-caught-in-an-indo-china-great-game/，访问时间：2021年6月12日。2019年5月23日，斯里兰卡发展战略与国际贸易部长萨马拉维克拉马表示，斯方愿同中方共建“一带一路”，并通过参与“一带一路”建设改善当地百姓生活质量。斯里兰卡国际商业理事会主席维克勒马纳亚克说：“斯中联合运营的科伦坡国际集装箱码头带动科伦坡港成为全球业务增速最快的港口之一；在斯里兰卡南部，两国正在以汉班托塔港建设为抓手，整体带动斯南部发展。”(23)《专访：“一带一路”项目为斯里兰卡经济发展注入新活力——访斯里兰卡国际商业理事会主席维克勒马纳亚克》，人民网，http://www.xinhuanet.com/world/2019-05/13/c_1124487180.htm，访问时间：2021年6月12日。斯里兰卡不认可西方国家炒作的债务问题，拉贾帕克萨说到：“中国在斯里兰卡战后重建和发展工作中，向斯里兰卡提供了帮助，对华债务仅占外债总额的12%，而来自中国的资金被用于发展基础设施。(24)Rajeswari Pillai Rajagopalan,“Beyond Rajapaksaja Visit,Are India and Sri Lanka Really on the Same Page?”The Diplomat,https://thediplomat.com/2020/02/beyond-rajapaksas-visit-are-india-and-sri-lanka-really-on-the-same-page/，访问时间：2021年6月28日。

同时，斯里兰卡与印度的关系波折中继续发展。2007年斯里兰卡对泰米尔伊拉姆猛虎解放组织(下文简称“猛虎组织”)进行军事打击时，印度对斯里兰卡施加压力，使斯里兰卡与泰米尔叛军恢复谈判。印度向斯里兰卡提供了援助，包括情报交流与海上补给航线等。斯里兰卡感谢印度的支持，称印度在斯里兰卡进行反恐战争。(25)[印]雷嘉·莫汉：《中印海洋大战略》，朱宪超译，中国民主法制出版社，2014年，第156页。2012年，拉贾帕克萨政府与印度建立了双边防御对话，并签署了印度造船厂为斯里兰卡海军建造海上巡逻舰的合同。2013年签署的《印度—斯里兰卡—马尔代夫海事协议》是一项三方安全协议，本质是海事安全合作的路线图，包括通过受国际海事组织保护的系统增强海域意识；培训和搜救，油污应对能力建设计划；联合行动包含三边海上演习，保护通信电缆免受非法海上活动影响以及反海盗行动。2016年，斯里兰卡与印度的发展项目达26亿美元，双方还进行了海军演习。2017年4月，印度同意翻新在斯里兰卡亭可马里港口的99个油箱。(26)Rajni Nayanthara Gamage,“Balancing and Bandwagoning:Explaining Shifts in Sri Lankan Foreign Policy,”Journal of the Indian Ocean Region,Vol.13,No.2,2017,pp.136-137.

2014年拉贾帕克萨接受金奈泰米尔电视台采访时阐述斯里兰卡的外交政策，把印度描述为亲戚，把中国描述成朋友。对中国军舰获准在斯里兰卡港口停靠的问题，他表示，这并非别国军舰首次来到斯里兰卡。(27)“India is a Relative,China a Friend: Mahindra Rajapaksa,”The Times of India,December 2,2019,https://timesofindia.indiatimes.com/city/chennai/india-is-a-relative-china-a-friend-mahindra-rajapaksa/articleshow/45682638.cms，访问时间：2022年6月5日。2019年拉贾帕克萨宣誓就任斯里兰卡总统，在中印两国间的平衡外交成为斯里兰卡对外战略的选择。拉贾帕克萨在就职演说阐述了斯里兰卡的外交政策：“我们希望在外交关系中保持中立，避免卷入世界大国之间的任何冲突。斯里兰卡将与中国、印度和美国合作，既不偏袒，也不疏离。在国内安全形势受到挑战的时候，斯里兰卡希望加强与印度的合作，尤其是与印度的安全合作。包括情报合作、炸弹处理、网络战以及培训和设备援助。”(28)Mohammed Shihab,“Sri Lanka’s Next President Will Inherit a Diplomatic Balancing Act,”The Diplomat,November 8,2019,https://thediplomat.com/2019/11/sri-lankas-next-president-will-inherit-a-diplomatic-balancing-act/，访问时间：2021年6月18日。2019年11月，拉贾帕克萨访问印度，表示对斯印两国关系充满较高的期望。双方将在多方面保持友好互利关系，印度向斯里兰卡提供4亿美元的信贷额度，用于发展其基础设施和经济。拉贾帕克萨对印度表示感谢，重申了多边外交政策，希望与印度共同努力使印度洋成为和平的海洋。(29)“Sri Lanka-India Bilateral Ties Revitalised,Will Maintain Warm Relations with New Delhi:Gotabaya Rajapaska,”The New Indian Express,December 2,2019,https://www.newindianexpress.com/world/2019/dec/02/sri-lanka-india-bilateral-ties-revitalised-will-maintain-warm-relations-with-new-delhi-gotabaya-ra-2070338.html,访问时间：2021年6月25日。

(二)缅甸对华外交战略的变化

缅甸中立外交政策成为缅甸的战略文化，并通过宪法得以强化。缅甸2008年宪法通过了规定“独立，积极和不结盟外交政策”的条款。(30)Sint Sint Myat,“Explaining Myanmar Determinants and Directions,”Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.41,No.1,2021,pp.4.缅甸认为中立外交政策可以保证缅甸的和平与稳定，利于缅甸的发展。缅甸不同时期的领导人也宣布国家追求“中立外交”。

缅甸在其独立初期就开始构建其中立的外交战略文化。1949年，缅甸总理吴努在集会中说道：“我们追求独立的外交，不和任何大国结盟，我们与所有国家保持友好的关系。”1963年缅甸将军奈温说到：“我们对国际关系的明确定位就是追求严格的不结盟中立外交。只有保持中立政策，才能应对形势发展。”(31)Maung Aung Myoe:In the Name of Pauk-Phaw:Myanmar’s China Policy since 1948,ISEAS-Yusof Ishak Institute,2011,pp.70-72.冷战初期，缅甸寻求在东西方之间保持稳定的关系。缅甸参加了美国的援助项目，与中国保持友好关系，谴责苏联入侵匈牙利。1962年，缅甸国内政局发生变化，但仍然保持中立的外交政策。1965年越南战争时期，奈温称：“战争对新独立的国家的发展形成了障碍，这些国家的主要工作是完成人民对和平的期待以及追求政治、经济、社会、文化的发展，而不被外部干涉。”(32)Maung Aung Myoe:In the Name of Pauk-Phaw:Myanmar’s China Policy since 1948,ISEAS-Yusof Ishak Institute,2011,pp.61-62.

冷战结束后，缅甸加强了与中国的关系，开展各领域合作。1998年，为帮助缅甸应对金融危机，中国提供了1.5亿美元的优惠贷款，并向缅甸政府提供了约30亿美元的援助。根据缅甸官方外国直接投资(FDI)的数据，截至2005年11月30日，中国在缅甸的26个项目仅投资了1.942亿美元。到2009年底，这一数字已增加到29个项目，投资总额为13.47亿美元。(33)Maung Aung Myoe:In the Name of Pauk-Phaw:Myanmar’s China Policy since 1948,ISEAS-Yusof Ishak Institute,2011,p159.

1988年至2010年，缅甸因其国内政治问题遭到西方的制裁，其对外战略向中国倾斜，但由于担心对华“过度依赖”，仍然保持了与其他国家的“等距离”外交。2007年，缅甸发生由僧侣领导的示威活动，西方媒体称为“袈裟革命”。美国和英国就该问题提交给联合国安理会进行决议，由于中国和俄罗斯可能投否决票，各方达成妥协，发表了一份不具约束力的联合国安理会主席声明。经过谈判，这份文件的细节和条款将由作为联合国安理会轮值主席的美国发布，中国最终决定同意主席声明的最后文本，并于2007年10月11日正式发表。在谈判过程中，中国为缅甸政府与联合国的会晤发挥了重要作用。2009年中缅两国政府签署《关于建设中缅原油和天然气管道的政府协议》《中缅关于共同开发水电的政府间框架协议》等有关合作协议。(34)《中国缅甸签署建设原油和天然气管道协议》，中新网，https://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/03-27/1620217.shtml，访问时间：2021年7月4日。

据联合国统计，2008年纳尔吉斯飓风袭击了缅甸沿海地区，致使10万多人死亡，150万人受到严重影响。缅甸政府反应缓慢，不愿意接受国际机构和非政府组织提供的救灾行动，遭到国际社会的谴责。国际社会希望中国发挥重要作用，说服缅甸政府接受国际救援。在中国和东盟协调下，缅甸政府允许包括当地和国际非政府组织在内的国际社会开展救援行动。(35)Maung Aung Myoe,“Myanmar’s China Policy since 2011:Determinants and Directions,”Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.34,No.2,2015,pp.65.

不过，缅甸政府对中国在缅影响力感到担忧，认为缅甸将会过度依赖中国，与其“中立外交”政策相背离。2008年政府宣布“七步路线图”，2010年举行大选。2011年缅甸加快政治转型，美国奥巴马政府开始接触缅甸，缅甸对华政策也出现调整。在缅投资的中资企业受到影响。2011年9月，由中电投集团投资，中国水电集团承建的伊洛瓦底江密松水电站项目，被缅甸以尊重当地民众意见为由搁置。中国兵器工业集团下属的万宝矿产有限公司在缅甸北部投资10亿美元的莱比塘铜矿项目，在经历停工、复工、再停工，于2012年底项目建设全面中断。

昂山素季领导的民盟当政时期，缅甸中立外交表现为在重视对华关系的同时积极发展与各大国的关系。2015年，昂山素季接受《华盛顿邮报》采访时称：“缅甸政府将继续保持中立的外交政策。”在2016年的新年讲话中，昂山素季说到：“缅甸自1948年独立以来，就开始采取中立外交政策，与所有国家，包括我们的邻国、周边国家以及世界上其他的所有国家保持友好的关系。”(36)Maung Aung Myoe,“The NLD and Myanmar’s Foreign Policy:Not New,but Different,”Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.36,No.1,2017,pp.91-92.2016年4月，昂山素季在内比都会见了中国国务委员兼外交部长王毅，是缅甸新政府成立后访问该国的首位外国政要。2016年3月，缅甸总统吴廷觉出席了在俄罗斯举行的俄罗斯—东盟峰会，随后于8月访问了印度。(37)Maung Aung Myoe,“Partnership in Politics:The Tatmadaw and the NLD in Myanmar since 2016 People,Place and Politics,”edited by Justine Chamber,Geaard Mccarthy,ISEAS Yusof Ishak Institute,p.34.2017年8月罗兴亚难民危机爆发后，中缅关系出现变化。在遭到罗兴亚拯救军袭击后，缅甸军方采取了“清理行动”，造成平民伤亡，并致使700,000多名难民越境进入孟加拉国。西方国家对缅甸进行制裁，缅甸与西方关系疏离。2019年12月7日，中国国务委员兼外交部长王毅访问内比都。中缅双方集中讨论中缅经济走廊建设，中国表达了对缅甸在国际舞台上保护其合法权利和国家完整的支持。(38)“State Counsellor,Chinese Foreign Affairs Minister Mr Wang Yi Hold Bilateral Talks,”Global New Light of Myanmar,December 8,2019,https://www.globalnewlightofmyanmar.com/state-counsellor-chinese-foreign-affairs-minister-mr-wang-yi-hold-bilateral-talks/,访问时间：2021年7月5日。缅甸对华外交战略仍然采取谨慎政策，缅甸在中缅经济走廊合作中追加了更多条件，要求中国允许缅甸为多个国际金融机构，包括世界银行和亚洲开发银行的项目寻求融资。缅甸政府表示，接受一家瑞士公司的帮助，审查木姐—曼德勒铁路项目。(39)Nan Lwin,“Myanmar COVID-19 Recovery Plan Won’t Favor China’s BRI Projects,Official Says,”The Irrawaddy,June 11,2020,https://www.irrawaddy.com/business/myanmar-covid-19-recovery-plan-wont-favor-chinas-bri-projects-official-says.html,访问时间：2021年7月6日。

2021年政局变化之后，面对西方制裁，缅甸加强与俄罗斯的关系。2021年6月，缅甸国家管理委员会主席兼国防军总司令敏昂莱在俄罗斯参加第9届莫斯科国际安全会议，会见了防长谢尔盖·绍伊古、安全会议秘书尼古拉·帕特鲁舍夫。敏昂莱说，“在军事合作领域我们会继续发展；我们将寻求新的合作，进一步扩大；两国合作最初的计划就是要随着时间的推移而扩大。”(40)《缅甸国防军总司令：希望扩大与俄罗斯的军事合作》，俄罗斯卫星通讯社，https://sputniknews.cn/politics/202106281033964442/，访问时间：2021年5月5日。

四、缅甸与斯里兰卡对外安全战略模式选择的原因解析

小国对外安全战略模式指小国选择何种对外安全战略及其战略的变化与调整，包括对冲、中立、平衡等策略的选择与调整，以维护其国家生存与发展并处理其对外关系，使其更好地应对国内政局与地区格局变动的挑战。在阐述斯里兰卡和缅甸外交政策的历史实践后，本文将从斯里兰卡与缅甸处理毗邻大国的关系、国内政治局势变化等方面分析“小要国”对外安全战略模式选择变化与维持的原因，探寻孟加拉湾地区“小要国”对外战略模式选择的行为根源的共性与个性。

(一)小国“内生性”特点的制约

第一，国内政治因素的影响。在孟加拉湾地区小国对外战略选择中，体现了新古典现实主义理论的一些特点。国内政治因素影响小国对外战略的调整，小国国内政治的变动及国内民族问题的发展，从内部对地区“小要国”的对外战略选择产生影响。本文以斯里兰卡与缅甸国内族群政治问题为例，说明国内政治因素对其外交战略选择的影响。

斯里兰卡内战的发展过程影响了其对外战略的选择。斯里兰卡内战交战双方是斯里兰卡政府和猛虎组织。猛虎组织的宗旨是在斯里兰卡北部和东部建立一个独立的泰米尔伊拉姆国。在国际社会的调停下，交战双方在2001年12月停火，2002年签署一项停火协定。但到了2005年反对势力抬头，双方再度开战，而且冲突开始升级。斯里兰卡政府从2006年7月起向猛虎组织发起了一系列的重大军事进攻，将猛虎组织逐出整个东部省。猛虎组织随后宣布，将“继续为自由而奋斗，以达成独立建国的目标”。2007年斯里兰卡政府军在该国北部地区发起攻势，并在2008年1月2日正式宣布退出停火协议。

2005年之后，斯里兰卡拉贾帕克萨政府外交政策主要是结束斯里兰卡内战和战后的重建，并巩固其政权的合法性。2009年5月18日，斯里兰卡政府军在穆莱蒂武击毙猛虎组织最高领导人普拉巴卡兰后，宣布斯里兰卡内战结束。

缅甸独立后，其国家建构问题尚未解决，选择“中立外交”与其国内族群冲突尚未结束有一定关系。缅甸独立后陷入族群冲突，但不希望本国的民族问题受到外部干涉。因此，在对外安全战略上选择保持“中立”。缅甸的边境地区存在众多的少数民族武装组织。2021年缅甸军方接管缅甸政权后，再次面临内战风险。因此，缅甸出于对外部干涉的恐惧，选择了中立的外交战略，力图避免大国对其族群冲突问题的干涉。

当前，斯里兰卡与缅甸的国内政治局势的稳定程度不同。2021年以来，缅甸国内政局变动较大，冲突升级造成安全形势恶化，缅甸军队面临着少数民族武装组织的抵抗。该国出现声称代表2020年大选结果的缅甸民族团结政府以及军方为代表的国家管理委员会两个平行的政府，其对外战略将会更多受到国内政局变动的影响。斯里兰卡对外战略具有灵活性。2022年，斯里兰卡受到新冠肺炎疫情及国内经济危机的影响，国内政局出现变动。斯里兰卡对外部力量变化敏感性较高，未来在该地区大国权力变化的影响下，该国战略仍可能以对冲倾向为主，且更易受到域外大国力量的影响。这些战略差异性是影响“小要国”对外安全战略的变量因素，给参与区域治理的大国治理带来挑战，成为大国与其战略沟通需要考虑的特殊性。

第二，宗教因素作为小国特殊的意识形态，对其外交战略选择产生影响。建构主义的观点认为，国家身份是指对国家及其在国际社会中的角色的看法，以此确定国家的外交政策取向。它包括文化的核心组成部分以及与规范、价值观、传统交织在一起的一系列观念。

佛教是孟加拉湾社会传统文化中最具有代表性的宗教之一。佛教信仰嵌入民族思维，是影响缅甸与斯里兰卡对外战略选择的内生性因素。

斯里兰卡与缅甸的民族主义运动都是在佛教思想中吸取。斯里兰卡和缅甸的领导人大部分是虔诚的佛教徒，对佛教的信仰使得外交决策者倾向选择符合佛教教义的政策。

缅甸的政治人物运用佛教教义来阐释自己的政策。佛教在政治中的象征意义，代表了缅甸的民族精神和性格，也让佛教教义深入缅甸的政治。1948年缅甸拟定土地国有化相关法案时，吴努有意使法案体现佛教的财产态度，利用佛教徒实现涅槃的目标，解释财产的意义不是占有，而是为了通往涅槃的道路上满足人们的物质需求。缅甸奈温时期的外交孤立主义政策可以解释为自力更生，与上座部佛教的自我救赎思想相关。对佛教的捍卫也是对缅甸政治合法性的证明。领导人的佛教信仰，在其战略选择时，也将宗教思想融入其战略文化，构成其民族思维。尤其是佛教思想中的“中观思维”，是缅甸中立外交战略的意识形态根源。(41)宋立道：《神圣与世俗：南传佛教国家的宗教与政治》，宗教文化出版社，2000年，第158页

(二)“结构性”外部因素的挑战

第一，小国处理与毗邻大国的关系。小国如何处理与区域大国的关系，维持其生存成为小国对外战略选择的重要因素。小国生存的关键前提和维护自身安全的根本途径是与大国和平相处，加强建设安全自主所要求的军事能力，以威慑邻国可能带来的潜在威胁。成功的小国不仅在于维持和发展一定的军事实力，更在于形成一套借助大国力量，维护自身安全的对外战略。(42)韦民：《小国与国际关系》，北京大学出版社，2016年，第105页。

因此，如何与邻近大国建立稳定和和平的关系，是缅甸和斯里兰卡要共同面对的问题，并成为对外战略调整与变化的动因之一。本文的“小要国”斯里兰卡和缅甸都需要处理好与毗邻大国中国与印度关系的问题。斯里兰卡在对外战略中选择了平衡和对冲战略来维持与印度的关系，而缅甸在对华战略中选择了中立。

斯里兰卡是印度洋上的岛国，与保克海峡和印度相望。由于其地理位置和国家实力，斯里兰卡对外战略的“天然挑战”是处理与印度的地缘政治关系。印度是南亚地区的霸权国家，与斯里兰卡相距仅32公里，是最靠近斯里兰卡的邻国。印度对斯里兰卡的政治、经济、文化等都有重要影响。内战结束后，斯里兰卡主要的战略目标为发展经济。印度由于受国内政治的制约，不能为斯里兰卡提供有效的援助。斯里兰卡因为战争的指控，遭到外部孤立，拉贾帕克萨政府转向与中国发展更友好的关系，作为其获取外交支持的主要来源，并降低西方制裁斯里兰卡造成的影响。斯里兰卡认识到与周边大国印度在战略和经济相互依存，应尽可能避免与印度对抗。独立之初，斯里兰卡担忧印度入侵，与英国签署防御协定。在斯里兰卡对外关系中，泰米尔人在斯里兰卡的政治地位问题是一个重要影响因素。斯里兰卡内战从1983年开始，交战双方主要是斯里兰卡政府和猛虎组织。在泰米尔人中，一类是“斯里兰卡泰米尔人”，另一类是“印度泰米尔人”,两类泰米尔人的问题各不相同。印度的泰米尔人主要关心国籍问题，斯里兰卡的泰米尔人关注争取民族平等的权利，而印度对斯里兰卡泰米尔人的自治运动采取同情与支持的态度。1989年，印度总理辛格下令撤回印度维和部队。1987年《印度-斯里兰卡和平协定》之后，斯里兰卡再一次认识到了印度在该地区的重要影响。

缅甸的对外战略把与中国的关系视为重点，对外战略重点也是围绕对华外交进行的。历届缅甸政府把如何处理与中国的关系作为其执政重点。1954年，周恩来总理在访问印度、缅甸期间，分别与印度总理尼赫鲁和缅甸总理吴努发表《联合声明》，共同倡导和平共处五项原则。20世纪60年代后期，缅甸保持中立的对华政策。缅甸政府自2000年以来将其对华政策从对华单向依赖转变为相互依赖的关系，反映了缅甸对华政策背后试图保持中立外交的逻辑。

第二，区域结构中域内外大国力量的变化与调整。新现实主义代表人物沃尔兹认为，随着行为体之间实力分配关系的变化，国际体系发生改变，一旦结构发生变化，行为体的互动模式也发生变化，并产生不同的互动结果。小国与大国的互动模式包括，在大国之间的竞争加剧时，小国决定寻求与特定大国的联盟，并将受益于大国的安全保护和经济援助。但是，如果小国选择保持中立，它将冒着被外界孤立或受到大国惩罚的风险；如果大国之间有限的竞争，小国选择平衡对外安全战略，可以利用大国之间的竞争来为其国家利益服务。

两极格局下，斯里兰卡是不结盟运动的发起国，采取了不结盟的外交政策,成为不结盟运动活跃和有影响力的成员，并积极参与其所有活动。1948年缅甸加入联合国，缅甸领导人认为，世界各国之间的国际和平与合作是不结盟的基本精神。在两极格局下，缅甸认识到选择与美国结盟限制了其外交回旋余地。吴努总理在1950年9月向议会发表的讲话中讲道：“我们就像仙人掌中的一个嫩葫芦。缅甸别无选择，只能与所有大国保持友好关系，而不是与任何大国结盟。”(43)Sint Sint Myat,“Explaining Myanmar’s Foreign Policy,Analytic Eclecticism Approach,”Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.40,No.3,2021,pp.380-389.

2017年美国政府推出“印太战略构想”，积极建构美日印澳四方联盟。2018年，二十国集团领导人峰会上，美国、印度和日本举行的三边会谈上提出了共同推进“印太战略”的设想。2019年美国发布的《“印太战略”报告》中，印太地区被美国视为最重要的区域。(44)戴永红、王俭平：《环孟家拉湾地区研究：地缘政治，区域合作与安全治理》，国际文化出版公司，2021年，第87-88页。

一方面，美国积极打造美日印澳联盟战略，印度在该战略中扮演关键角色。随着美国的战略向亚洲转移，美印两国在孟加拉湾地区的合作空间不断加大，双方在多个平台不断加强互动。自2015年美印两国签署亚太和印度洋地区联合战略愿景声明以来，双方重点放在发展更加密切的海上合作，加大接触和互动。例如马拉巴尔演习，涉及印度、美国、日本和澳大利亚的四国参与。印度从美国采购更多武器以及签署基本协议，显示出其在印度洋地区开展合作的更大意愿。(45)Abhjid Singh,“The U.S.Navy in the Indian Ocean:India “Goldiliok”Dilemma,”Warontherocks,https://warontherocks.com/2021/05/the-u-s-navy-in-the-indian-ocean-indias-goldilocks-dilemma,May,11,2021.，访问时间：2021年7月8日。

另一方面，随着中国和印度的快速发展和全球战略重心转向该区域，孟加拉湾地区的大国竞争格局更为凸显。中印两国在印度洋地区海上竞争的格局下，斯里兰卡展现其外交灵活性，希望在与印度保持特殊关系的同时与中国进一步加强合作，以获取更大的外交空间和更多的经济利益。地区外部力量的变化下，斯里兰卡对冲战略意味着在军事安全和经济发展方面可能进行“多方下注”，在外部复杂的大国关系中获取本国的最大利益。(46)陈利君：《“印太战略”背景下的中斯合作》，《南亚东南亚研究》2020年第2期，第66页。2017年，中国提议建设“人字型”中缅经济走廊，打造中缅互联互通的三端支撑、三足鼎立的大合作格局。随着缅甸局势的变化，缅甸问题也将考验大国在该地区的外交政策。

五、结语

孟加拉湾地区“小要国”缅甸与斯里兰卡其外交战略选择的根源受到小国“内生性”因素如国内政治局势、宗教因素的影响；同时还受到“结构性”外部因素如小国处理毗邻大国的关系、域内外大国力量的变化与调整等的共同影响。

但是，在共性的因素下，由于两国面临不同的毗邻大国，国内政治局势变化对外交战略选择的敏感性不同以及战略文化的相异，两国对外安全战略选择的结果并不相同。斯里兰卡对外战略具有灵活性的个性。2022年，受到新冠肺炎疫情及国内经济危机的影响，国内政局出现变动。受政局变动的影响其外交政策也有所调整，但斯里兰卡对外部力量变化敏感性较高，未来在该地区大国权力变化的影响下，该国战略将仍可能以模糊性的对冲倾向为主，且更易受到域外大国力量变化的影响。面对西方的制裁，缅甸战略文化中根深蒂固的中立外交思维，未来仍将平衡地发展与各国的外交关系，尤其体现在其处理与中国和俄罗斯的关系中。同时，一些区域性组织也将对孟加拉湾小国的外交战略选择发挥影响。