水利勘测设计事业单位改革过程中加强内部控制探究

王晓惠

(黑龙江省水利水电勘测设计研究院，哈尔滨 150080)

1 内控制度概述

内控制度的历史发展：2001年以来随着连续曝光的安然、世通、施乐公司因财务欺诈导致的破产案例出现，美国意识到公司内部治理和外部监督存在着重大漏洞。为了堵塞财务漏洞加强管理美国出台了《萨班斯――奥克斯利法案》。而中国在2000年前后发生的一系列如银广夏、红光实业、东方电子、中航油等财务舞弊案件，也同样暴露出我国在内部控制方面也存在着诸多问题，进而引起了国内各部门对财务欺诈问题的重点关注。国内外频繁发生的财务重大案件导致内部控制建立成为自21世纪以来全世界公司治理需要面对的最严峻课题。世界各国皆积极研究企业内部控制的建立，并形成其各自的体系。美国《萨班斯――奥克斯利法案》的颁布极大地影响和推进了中国内部控制规范化和法制化的进程，我国也开始在全国企业和行政事业单位范围逐步推进内部控制体系的建立，以期达到规范市场经济秩序、保证企业良性运营，提高经济效益的目的。2012年11月财政部制定并印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》。从2014年1月1日开始执行了适用于各级行政事业单位经济活动的内部控制。2015年颁布了《关于全面推进进行行政事业单位内部控制建设的指导意见》。要求没有建立内部控制制度或者内部控制制度不健全的单位均应于2016年底前完成内部控制的具体实施工作。虽然近几年我国逐步建立起了自己的内部控制法规，但更多地是偏向于法律法规的强制要求，并不是企业基于其自身状况的自发选择，因此内部控制在实务操作上的有效性有待加强。在这个基础上，国务院于2018年9月印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，力争在3-5a内形成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。《十九大》报告指出要把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和全方面，而内部控制正是依法治国在各级行政事业单位全面落实的有效途径。

水利勘测设计单位执行内控制度的必要性：水利勘测设计单位属于公益二类事业单位，即承担公益服务，按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，可部分由市场配置资源，收益的使用按国家有关规定执行。这使得水利勘测设计单位即有财政拨款，又有自主经营收入，而内部控制制度和内控能力在这种事业单位显得尤为重要。特别是在黑龙江省事业单位改革的大背景下，提高水利勘测设计单位的内部控制效果也随之成为一个紧要的任务[1]。

2 水利勘测设计单位内控制度实施过程中存在的问题

2.1 内部控制意识淡薄

由于内部控制在中国推行时间不长，事业单位的内控制度源于财政部门布置的财务工作，所以就事业单位本身而言，对内部控制管理仍缺乏系统全面的认识，内部控制制度的建立、与完善关注度不够，致使内部控制体系较为薄弱。

2.2 内部控制制度建设生搬硬套，做不到“量体裁衣”

黑龙江省多数水利勘测设计单位执行政府会计制度，内部控制仍处于外部监督阶段，内控制度存在着范本化问题，内控工作由财务部门牵头，没有引起单位相关部门的足够重视，听不到各个生产环节的需求声音，内控需求不够具体实际。内控制度建设侧重于规避风险的结果，没有从源头建立一套切合本单位实际的内部控制制度。

2.3 内控机构设置不独立，内控人员受单位牵制，亦不具备独立性

没有设置专门内控岗位，内控工作由财务人员负责牵头，单位勘测设计专业人员仅负责做绩效评价部分，没对项目实施环节承担内控角色，这使得内控工作对专项业务控制不力，仅限于财务工作中的内部控制，没能实现全方位的风险预警和监督。

2.4 没有开展内控评价，不能完成内部控制闭环

内控工作虎头蛇尾，只有制度建设制定，没有对当年内控制度实施效果进行分析总结回头看，内控成果运用不到位。内控制度工作环节流于形式，仅限于完成内控任务。内控结果对勘测设计单位提高经济效益影响不大，对勘测设计项目管理产生的内部控制作用不强[2]。

2.5 内控制度一体化实施不力。

单位内控制度规模并没有发挥整体效应，财政部门内部控制仅立足于“财政治理”。财政部门与单位内控制度一体化实施不力，单位各部门之间也没有建立起有效的内控衔接，业务流程得不到系统化的统筹风险预警和控制。

3 水利勘测设计单位加强内部控制

3.1 建议

1)增强内部控制意识。建议单位加强全员对内控制度的学习培训，并通过“以案警示”，提高领导干部和各层机构对加强单位内控管理重要性的认识，促进形成内控制度有效执行的工作氛围。

2)健全完善内控管理制度。组织单位内业和外业部门建立综合内控机构，结合单位实际，设立一套行之有效、科学规范的内控制度，更好地发挥内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行等方面的作用。积极梳理制度“短板”，全面清理各项已有内控制度，根据勘测设计单位改革过程中出现的新要求新变化，开展内控制度的制定、修订、废止等工作，确保内控制度与时俱进，内控实施更加有效。

3)设置内控专门机构和岗位。加快人力资源建设，引进专业内控人员，提高内控人员专业水平，建立独立内控工作岗位，通过各种形式激励员工学习，培养组织员工的自学能力，并注重培养员工以主人翁身份参与执行单位内控管理。与此同时，在单位一体化系统中通过加大授权力度，鼓励员工参与、投入管理决策，并通过相应考核监督激励机制的设置，强化员工和各部门对内控制度的学习和应用。使得内控制度可以专业独立高效地为勘测设计业务服务，真正起到防控风险有效监督的作用。

4.规定退押时间，界定退押困难。根据当前科技发展的程度，银行转账可以做到实时到账，押金秒退也不应有任何问题，但本着对新型经济包容的态度，考虑到租赁用户众多，个别企业技术升级不够，可适当放宽要求，但当天到账绝对能做到的。因此建议监管当局可规定企业原则上秒退，最慢不得超过24小时，24小时押金不到账，客户可以投诉。有了对退押时间的规定，对退押困难的界定，客户对风险就能做出清晰的判断，监管也有了明确的依据。

4)设立专项内控小组。在事业单位转企前期，成立改企专门内控小组。对历史遗留的重大问题，组织单位重要部门联合清查问题成因并预判损失，对可能在改企过程中造成重大影响的事件加快处理进度，在改企前甩清包袱，轻装上阵。对于事业单位体制中涉猎不到的改企新问题，向同行业有经验的单位咨询，提前寻求相关问题的最佳解决方法，避免进入企业运行模式后因不熟悉业务造成潜在的经济损失。

3.2 内控一体化

采用内控制度“一体化”模式推进水利勘测设计单位内部控制规范建设。

事业单位内部控制一体化是指将财政管理和事业单位的内部控制整合到一起，配合协作共同促进政府公共投资资金的有效利用，进而推动事业单位整体运营活动的正常有序运行，确保政府公共事务管理中公共财政作用的全面发挥，突出预算和财政资金流程控制的重要性。党的十九届中四中全会精神表明，要加强对行政事业单位的权利制衡与监督，完善预防和惩治腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，腐败要标本兼治。想要从根源上遏制腐败就需要依靠体制机制的创新，通过启动内部控制一体化实施，使各级领导加强自律、远离腐败，在单位内部形成权利制衡机制和监督机制，遏制腐败的萌发，从源头上杜绝腐败。内控制度的一体化的实施可以促进已经实施内部控制的单位对本单位内部控制制度的总结和提高。水利勘测事业单位也可以通过多个部门联合政府促进等渠道实现综合治理成为"一体化”的创新模式，以此作为规范内部控制的核心，同时起到防腐反腐的作用。

1)加强财政部门与水利勘测设计事业单位内控的紧密衔接，将财政部门内部控制指标与事业单位内部控制指标进行纵向整合，加强全面预算绩效工作的严密性和时效性，使得财政内控制度能够在单位各层级得以全面落实，做好单位内部控制与财政外部监督的双保险，形成上下“一盘棋”。

2)加强企业ERP系统在内控一体化管理中的作用。哈佛教授 Robert N.Anthony 在《Management Control Systems》(1999)中重新定义了企业的管理控制系统，强调了管理控制过程中要重视新技术的使用，在介绍差异化战略下的管理控制时指出管理控制必须是以信息技术在企业各个环节普遍应用为前提。 Bonnie K.Klamm(2012)在总结萨班斯法案时，研究总结了信息技术对内部控制的作用，认为 COSO 内部控制框架缺陷和企业出现的重大缺陷之间有密切关系，控制环境中的某些要素很可能是导致企业产生重大缺陷项目的原因，提出必须利用信息技术对控制环境进行监控来加以防范，通过对控制环境的改善能直接提升企业内控的效果，是内部控制制度构建和优化的重要环节。企业ERP(Enterprise Resource Planning)系统是一套信息系统，是一种管理软件。可以做到全方位的企业资源规划。能够对企业资源进行有效共享与利用的系统，通过信息系统对信息进行充分整理、有效传递，使企业的资源在购、存、产、销、人、财、物等各个方面能够得到合理地配置与利用，从而帮助企业提升管理水平，实现企业经营效率的提高。现代信息技术在内控制度建设中的应用，可以将单位资金活动、预算管理、采购业务、工程项目、业务外包、财务报告、决算分析、资产管理、等内控环节作为不同模块集中运行在企业ERP系统软件中，加强各类活动的基础数据收集，设置风险预警红线。在单位重要部门中抽选有经验人员成立内控制度执行情况监控小组，分析一体化软件得出的数据结果，对没有实际效果的内控环节及时修正。传统的管理模式强调事前预计、事中控制、事后审核，业务的发生人为分为几个环节，而企业ERP系统的思想则是实时的跟踪，管理者可以跟踪到业务的每一步操作，随时发现存在的问题。通过数字赋能，趋近实现动态精确把控。

3)建设针对水利勘测设计单位具体业务的内部控制环节，做好财务资金运营的核心内控管理。

3.3 核心内控管理

1)严格执行不相容岗位相互分离。在财务和勘测设计关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的不相容岗位分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。

2)内部授权审批控制。制定各处室办理业务和事项的权限范围、明确领导审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。各处室应当在授权范围内行使职权、办理业务，对于超权限的业务设置预警报告。

4)预算控制。建立完善的预算管理制度，推动内控制度对资金运行的有效监督。提高预算编制的精准性、按季度进行预算执行分析、深入分析预算超支原因、及时做预算调整、坚持实行预算公开。严格按照预算控制成本、根据预算执行和绩效目标的完成情况不断优化财务预算内控管理。使预算管理贯穿于单位勘测设计活动的全过程。

5)财产保护控制。对单位资产分类管理，对重要专项勘测设备建立使用审批制度，定期维护清查，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。

6)提高财务人员专业水平。建立健全本单位财会管理制度，提高会计人员财务业务和水利勘测业务的双方面业务水平，使得财务人员能够熟悉勘测业务范围，做到准确列支项目，精准控制项目成本，根据项目进展合理掌控项目结余。

7)做好勘测设计成果档案的保管，完善借阅审批控制，对涉密资料加强保管，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据，防止国家重大水利项目内部资料外泄。

8)建立水利勘测设计单位内部控制评价行业指标体系。适时有计划、有步骤地进行水利勘测设计单位的行业指标体系调查研究工作，结合ISO9000质量认证体系标准为水利勘测设计行业制定出具有实践意义的内部控制评价指标，通过最终建立通用指标体系和行业指标体系相结合的水利勘测设计单位内部控制一体化评价指标体系，来完成内部控制制度在水利勘测设计单位的实施，从而最终达到提高水利勘测设计单位的综合管理水平。

9)开展内控工作评价，做好内部控制闭环管理。将内控结果纳入到单位各部门的年度考核和绩效评级中。对单位各部门制度建设、组织框架、内控活动、风险防控等进行指标量化，依靠数据开展自评和横向联评，实行奖惩挂钩，推动内控工作不断改进提升。

4 水利勘测设计单位加强内控制度前景和预期目标

1)内部控制是现代企业的管理要素，建立符合黑龙江省文化背景和经济环境的内部控制原则框架，能够在我省水利勘测设计事业单位改企后，有效指导企业内部控制建设。针对目前企业内部控制制度较多但缺乏系统性及协调性的问题，我省应该构建的内部控制“一体化”制度管理体系。针对目前企业的信息化建设统筹规划和共享协同不足等问题，内部控制“一体化”的信息化管理体系的形成，将能够依靠现代化数据信息强大功能有效为企业增强核心竞争力提供保障。

2)水利勘测设计单位面临事业单位改企，完善的内控制度将有利于改企之后稳步发展，进一步提升企业管理水平，增强我省企业发展动力，实现企业改革的最大红利，这也是我省水利勘测设计单位改革之后亟需解决的问题。

3)通过加强内部控制一体化，实现水利勘测设计单位业财融合，提高我省水利专项资金的合理利用，提高财政资金和自有资金的高效运转。

4)通过我省内部控制一体化建设，加快我省企业和行政事业单位的管控力度，为全面实施绩效管理夯实基础，促进我省经济运行再上新台阶。

5)水利勘测设计单位的内部控制一体化管理将推动企业内部财务管理和风险管控手段更科学更严密，财务管理职能更突出。

6)通过企业和行政事业单位的内控一体化建设，从源头上遏制腐败，加强党员领导干部廉洁自律，形成风清气正的企业和行政事业单位运营环境。

5 结 语

随着水利勘测设计事业单位改企进度加快，事业单位在迎来新的发展机遇的同时，也面临更为严峻的发展挑战，全新的企业运行模式将给企业带来更多潜在的风险。为此，事业单位在改革之前要更加积极寻求有效的内部控制制度与可行的实施路径，降低财务风险和经营风险。内部控制建设一方面是企业现代化治理的需要，也是企业加强廉政监督的重要抓手。企业内部控制一体化的实施将成为政府和企业之间、企业上下级之间、企业内部各部门之间、有效的联动管理机制。内部控制一体化实施不是一蹴而就的，需要单位领导层、财务部门、单位员工紧密配合，坚持不懈地研究出科学有效的适合自身发展的内控制度，在执行中提高企业的管理水平。