司法责任制改革后如何对检察官做到“放权不放任”？*

韩 旭

(四川大学法学院，四川 成都 610000)

司法责任制改革的目标是“放权不放任”，但知易行难。该项改革的核心是“让审理者裁判，由裁判者负责”和“让办案者决定，由决定者负责”，究其实质是“放权”于法官、检察官。但是，经过近年来改革实践发现，办案检察官“失控”，检察院部门负责人和检察长、分管检察长的监督管理权一定程度上削弱，案件质量下降等问题，也就是不同程度出现“放任”。为此，需要在员额检察官的独立办案权与部门负责人、检察长的监督管理权之间寻求一种平衡，以真正实现检察官“放权不放任”。中央政法委召开的全国政法队伍全面深化改革推进会强调：信任不能代替监督,放权不代表“放任”。要建立完善的监督管理制度机制，明确各方责任，最大限度避免腐败案、防止冤错案、减少瑕疵案。[1]基于此，笔者拟对以下四个问题进行分析，期待能对司法责任制改革后出现的新问题有所矫正。一是健全执法司法责任体系是加强监督管理的有效举措；二是检察机关“放权”后出现的新问题；三是加强检察机关内部监督监督管理的必要性；四是部门负责人行权的范围及其方式；五是部门负责人和检察长(分管检察长)行使监督管理权与员额检察官独立办案权之间关系的平衡。

一、健全执法司法责任体系是加强监督管理的有效举措

2021年7月24日中央政法委召开的政法领域全面深化改革推进会，目的是加快推进执法司法责任体系改革和建设，构建权责清晰、权责统一、监管有效、保障有力的执法司法责任体系。构建司法责任体系，是加强司法监督管理的重要一环，是“放权”之后的重要监管措施。加强司法责任体系建设具有如下三个方面的重要意义：

(一)关乎司法责任制改革的成败

司法责任制作为新一轮司法改革的“牛鼻子”，不仅是对司法官“放权”的问题，还包括“责任”承担问题。如果只讲“放权”，而不讲责任，将会导致权力滥用等权力失控现象出现。正如上述会议所述：“没有问责，责任就落实不下去；没有追责，责任制就没有威力。”司法责任制，我们过去理解的更多的是“办案者决定”，而忽视了“决定者负责”，以至于我们理解的司法责任制是不完全的。正本清源，司法责任制重在责任。可以说没有责任追究，只讲检察官的独立性和办案主体地位，那是对司法责任制的偏颇理解，在实践中是极其有害的。没有责任的强化与追究，司法责任制改革不可能行稳致远，司法责任制改革也不可能达到预期目的。正是在这个意义上理解司法责任制，才可以说检察官能否承担责任，是否能够落实责任追究直接关乎这项改革的成败。“责任不落实，一切责任都是无效责任。唯有用好问责‘利器’，敢于问责、善于问责，才能真正将责任制落到实处。”[1]

(二)督促检察官履职尽责的重要手段

由于责任落实不到位，实践中在追责问题上较少“动真逗硬”，司法责任制威力难以显现。导致实践中，有的检察官违法办案有恃无恐，有的分管检察长和部门负责人怠于履行监督管理职责，对下属检察官放任自流。只有严肃问责，才能令检察官对制度有敬畏之心，不敢“越雷池一步”。检察官手中的权力大了，滥用权力的可能性就加大。为此，责任追究就要跟进，否则，“放任”“权力滥用”就难以避免。为了督促检察官忠于职守，依法公正办案，同时也为了使分管检察长和部门负责人切实负起监督管理之责，强化责任追究成为必然。对此，《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第32条规定了“司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。”也就是司法责任包括办案责任和监督管理责任。政法队伍全面深化改革推进会提出：要牢牢抓住责任落实这个关键，紧紧围绕“督责”“考责”“追责”三个关键环节，强化履责尽责，严肃追责问责，推动广大政法干警恪尽职守、担当作为。[1]因此，如果部门负责人和检察长、分管检察长怠于履行监督管理职责，也可能被追究司法责任。

(三)检察机关各项制度落实的有力保障

近年来，检察机关推行了绩效考核制度、案件评查制度、各类主体的监督制度等一系列制度。这些制度若要得到落实，责任追究不可少。如果没有责任追究作为保障，上述这些制度都将无法得到有效实施。只有将绩效考核和案件评查中发现的错案，对责任人予以追责，才能增强制度刚性。根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第44条的规定，对于承担司法责任的，应当给予停职、延期晋升、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退等处理。结合检察机关员额制改革，对于绩效考核不合格的人员，可以以责令其退出司法员额一并作为承担责任的方式。这既是对不适格检察官的否定，也剥夺其经济利益。检察机关对领导实行的“一岗双责制”也要求院级领导和部门领导切实履行管理职责，否则，一旦下属人员被追责，领导也难辞其咎。

二、司法责任制改革后检察工作出现的新问题

司法责任制改革后，虽然检察官的办案主体地位得到加强，办案独立性和积极性亦有提高，但是问题也随之产生：一方面，一些地方案件质量不同程度地下滑、部门负责人监督管理权一定程度上“旁落”、员额检察官因“放权”而“放任”的问题较为突出；另一方面，有些地方检察机关对检察官“放权”不到位，仍然沿袭传统的办案方式，“审者无权，定者不审”的现象依然存在。

(一)案件质量下降

据调研某省级检察院，该院2020年办理的案件无罪判决率、撤回起诉率均明显增长。据调研某省检察院了解到，全省检察机关2020年提起公诉的案件有35人被法院宣告无罪，141人被撤回起诉。这两大指标是检验检察办案核心——起诉工作的主要指标。之所以出现上述状况，可能的解释是与以下三方面因素相关：一是降低“案-件比”的考量。为了降低该比例，以获得较好的目标考核得分，一些本该退回补充侦查的案件没有退回，导致侦查取证质量不高的案件“带病”起诉，因起诉达不到法定的证明标准而不被法院认可。二是监督管理削弱。过去实行的“三级审批制”可以实现对案件的层层把关，现在由独任检察官或者检察官办案组决定，省掉了以前的监督管理环节。办案不仅仅是三段论推理，还有经验法则的运用，资历深、经验丰富的检察官对经验法则的运用可能更准确，其推理、推论更符合一般人的常识。经验需要一定的生活阅历进行积淀，缺乏生活阅历的人很难谈得上有人生经验。而经验法则中所存在的事物盖然性，是司法官的主观盖然性，不是客观事实，它是司法官从客观事实的假设出发而作出的主观评价，是司法官对待证据事实的感知和期待。[2]处长(科长)、检察长通常是年长一些的司法官，他们对案件的把握可能更准确。然而，司法责任制改革后，他们在案件处理上的优势便不复存在。三是检察官“提前介入”案件较少且质量不高。以审判为中心的刑事诉讼制度改革，即要求侦查、审查起诉向审判看齐，遵循审判标准和要求，发挥审判对侦查、审查起诉的制约作用。检察官“提前介入”侦查工作，发挥对侦查取证的引导，即“公诉引导侦查”，正是以审判为中心刑事诉讼制度改革的题中应有之义。检察机关作为司法机关更加强调其办案职能，而其作为法律监督机关的监督职能则受到忽视。其实，二者应统一于检察权的行使。[3]P39无论是为了降低“案-件比”，还是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，均要求对重大案件检察官的“提前介入”和“公诉引导侦查”。但是，“公诉引导侦查”程序如何启动、检察官在侦查阶段的职能是什么以及如何处理好侦查官员与检察官的职责关系都需要明确，否则“公诉引导侦查”不但达不到预期目的，还有可能削弱检察监督的效能。目前，在公安机关内部均设立了“侦查监督与协作配合办公室”，其职能应得到实质性发挥，其中职能之一便是“公诉引导侦查”和通过审查逮捕、审查起诉标准的确立影响公安机关的办案行为。

(二)权力失控

贯彻司法责任制所引起的挑战，主要是对部门负责人的监督管理权及其行使方式提出了变革要求。此种司法责任机制，是以确认司法权是判断权和裁决权为前提，同时确认作为判断权行使条件的司法亲历性，确认权力行使与责任承担的统一性。[4]“让办案者决定、由决定者负责”，无疑强化了检察官办案的独立性和主体地位。当下我国司法机关内部存在着权力性质定位不准确，权能混同，权力行使主体、职能界区不清晰，运行机制不健全、考核评价体系模糊等问题，特别是现行司法权和司法行政管理权的性质定位不清晰，运行程序混同，这严重影响和制约司法权依法独立公正高效行使，成为影响公正高效司法的重要因素。[5]据笔者调研发现，员额检察官将“独立自主”变成“自行其是”，部门负责人对所属部门的员额检察官无法有效行使监督管理权、不敢管、不愿管、不会管的问题突出。由于部门负责人对其未参与的案件不能进行审核和监督，出现了案件办理“各行其是”的现状，导致“放权”不“放任”的改革目标落空。很多时候，员额检察官以司法责任制和权力独立行使为由，拒绝部门负责人的监督管理。目前的案件质量下滑与部门负责人监督管理职能削弱不无关系。

(三)监管不力

司法责任制改革后，员额检察官直接向分管检察长报告案情并由后者审批，部门负责人无审核权限，甚至连本部门的案件情况都不了解。但是，部门负责人除了本人完成办案任务外，还承担本部门的行政管理事务。而这些事务的完成需要了解本部门的案件情况。例如，应上级机关或者领导要求，需要撰写各种专项或者综合材料，必然涉及办案数据。但是，现在的情况是，分管检察长承担了相当一部分过去由部门负责人履行的职责，前者压力增大，而后者监督管理职责相对轻松。但是这又会带来两个问题：一是少了部门负责人的审核环节，固然提高了诉讼效率，但是将案件直接交给分管检察长，其岂有精力和时间从容对待每一个案件？依靠审阅文书和听取办案人员具有“一面之词”性质的汇报，能保障分管检察长把住案件质量关吗？二是部门负责人多是办案能手，从普通检察官中经过遴选走上部门领导岗位。这些人员办案经验丰富，政策把握到位，大局意识较强，在办案政治效果与社会效果和法律效果“三个统一”方面具有普通员额检察官所不具有的优势，“弃之不用”或者少用，不啻是一种资源浪费。

(四)“放权”不到位

司法责任制改革本来赋予了检察官一定的办案自主权，但是一些检察官为了规避风险，避免责任追究，将本应由自己独立决定的案件处理意见私下征求部门负责人，或者申请部门负责人提交检察官联席会议讨论。还有一些检察官对自己的业务能力缺乏自信，对“吃不准”的案件，也如法炮制。不少部门负责人习惯了这一做法，认为是检察官对自己的尊重和认可，于是“欣然接受”。这种传统的做法因其具有历史性而被认为具有合理性。其结果是造成了检察官不敢担责、不愿担责的缺乏担当精神后果，这与司法责任制改革的精神大异其趣。一些检察院仍然迷恋于“三级审批制”，对司法责任制改革具有较大的抵触情绪，从而架空了员额检察官的独立审查和决定权。“让办案者决定，由决定者负责”的司法责任制改革成为一句空谈。其危害是司法的亲历性无法落实，检察机关作为司法机关、检察官作为司法官的性质难以证成。在员额检察官无职无权的情形下，其办案的积极性必然不高，也缺乏敢于负责的精神。

(五)追责难落实

司法责任制实制上是一种责任。然而，在追责问题上，各地检察机关普遍“狠不下心”“下不了手”，只能选择性地对一些社会关注度高、反映强烈的严重违法违纪责任人才会问责。实践中多以诫勉谈话、通报批评或者扣减目标得分而处置。据调研，许多检察院多年来没有一位检察官被“问责”。责任追究作为一种有力的保障机制，落实不到位问题直接影响司法责任制改革的功效。追责难落实的一个重要原因是领导干部“一岗双责制”，一旦下属检察官被追责，部门乃至单位领导也会承担责任，由此导致“官官相护”局面。另外，权责不明晰也是导致追责困难的因素。

三、司法责任制改革后加强检察机关内部监督管理的必要性

检察机关“去行政化”并不意味着“去管理化”。根据组织行为学原理，必要的管理是组织有效运行的重要保障。行政并不等同于管理，虽然两者具有密切联系。行政强调层级化和官僚化，而管理偏重于决策的落实、目标的实现和计划的保障。即便是司法机关，一定的司法管理工作也是必要的。司法机关的政治部门负责人事管理，纪检监察部门负责对司法官违纪违法的管理，后勤部门负责物质保障和经费管理。除此之外，各级司法领导负责所属人员和下级的综合管理。在司法责任制改革背景下，加强检察机关的监督管理具有以下三个方面的必要性：

(一)检察机关在法律上实行的是“集体独立”而非“个体独立”

无论是我国《宪法》还是《刑事诉讼法》，均明确“人民检察院”独立行使职权。根据权责相一致的原理，出现问题时无疑集体应当承担相应的责任。检察机关每年向同级人大所作的工作报告，即是一种集体行为。如果该报告未通过，承担责任的主体是该检察机关，至少是一种负面评价。即便检察长辞职，也并非个人行为，而系代表该检察机关所承担的一种不利后果。那么，为了避免责任的承担，组织体内部进行管理则是必要的。例如，在提出量刑建议时要求进行类案检索，以实现“同案同提”；又如，为了保障司法文书质量，开展优秀文书评查；再如，开展司法官业绩考评，以实现“奖优罚劣”的目的；等等。既然是“集体独立”，作为其中一员的个体并无“独立权”，无权拒绝组织的监督管理和安排的统一行动。

(二)检察机关实行的是“上命下从”领导体制

检察机关虽作为司法机关看待，但其实行的是不同于法院的领导体制。检察机关组织领导体制上强调“上命下从”和“上下一体”。在此种体制下，上级检察机关和检察领导对检察下级和普通检察官进行监督管理是行使领导权的体现。既然是“上命下从”，部门负责人当然有监督管理权。相对于本部门的普通员额检察官，部门负责人当然是“领导者”，是检察上级。而且部门负责人承担“案-件比”考核和“一岗双责”职责，对本部门每一个案件的质效负责。所谓的“让办案者决定，由决定者负责”面临着体制上的阻力。加之目前检察队伍现状堪忧，无论是在职业伦理还是专业素养方面均不尽人意。在现实司法中办“关系案”“人情案”“金钱案”等现象仍然存在的情况下，加强对员额检察官的监督管理具有必要性和紧迫性。

(三)对检察官进行“类公务员”的年度绩效考核

绩效包含有成绩和效益的意思，绩就是业绩，效就是效率、效果等。绩效是一个多义的概念，它在不同时期、不同类型的组织中有不同的含义：绩效就是完成工作的效率与效能；绩效是经过评估的工作行为、方式及其结果；绩效是组织成员的工作结果，是对组织的目标达成具有效益、具有贡献的部分。一般来说，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而体现出来的有效输出，可以划分为个人绩效和组织绩效两个层面，个人绩效是组织绩效实现的前提，组织绩效是目的 ，但组织绩效远不是个人绩效的简单叠加，它除了个人因素之外，还有其他的组织、系统的结构因素。[6]P218检察官虽然实行单独的职务序列，也结合各自工作特点建立了检察官的绩效考评机制。但是，由于我国司法的行政化色彩较为浓厚，对检察官长期以来采用公务员的管理方式，例如法官、检察官的职级待遇采用科级、处级、厅级等行政化方式；在年终考评中，也实行“德、能、勤、绩、廉”如同公务员一样的考核指标，与公务员一样被评定为“优秀”“称职”“基本称职”和“不称职”四种结果。在整个社会弥漫着行政文化的氛围中，司法机关若欲“独善其身”谈何容易？文化并非制度，它具有传承性和依赖性，对司法官的影响根深蒂固。我国的权力运行遵循的是政治逻辑而非司法逻辑，检察权也不例外。既然是政治逻辑，层级制和“上命下从”就是不可避免的。

(四)保障案件质效的要求

司法责任制改革后，一些地方检察院案件质量出现了下降。分析其背后的原因，很大程度上与员额检察官在办案中较少受到监督制约和司法责任追究不到位有关。部门负责人都是从优秀检察官中选拨产生的，资历较深，办案经验更为丰富，把握大局的能力较强。“不受制约的权力必然产生腐败”，“这是万古不易的一条真理”。该警言用于检察权行使一样合适。由部门负责人对案件进行监督管理可以较好地保障案件质量，还可以减轻分管检察长的工作负担。让人民群众“感受到公平正义”的前提，是案件质量。如果办案质量下降，又何谈“公平正义”？因此，为了保障案件质量和实现司法正义，有必要加强部门负责任人监督管理权。

四、司法责任制改革后优化权力清单制度并明确检察机关部门负责人应当切实履行监督管理义务

司法责任制改革符合司法规律和司法的发展趋势，改革初衷是良善的。但是，我们是在各方面条件尚不完备、准备不足的情况下推进的。基于对队伍素质的担忧和对外部干预风险的防范，一些地方检察院从本能上排斥司法责任制改革，导致未进行改革或者改革不彻底。例如，“三级审批制”依然存在，权力清单与之前并无区别，将所有案件的审批权收归分管检察长，等等。这些检察院希冀以此方式加强对普通员额检察官的管理，从而保障案件质量。对“穿新鞋、走老路”的一些检察院，上级检察院应加强督导，促使其整改落实。如果说司法责任制改革价值取向在于“放权”，那么基于对现实状况和改革的理性思考，现在更强调“收权”，但无论怎样“收”，都不可能“走回头路”，回到改革以前的状态。这就需要在“放权”与“收权”之间保持一种平衡，而这正是改革的难题。笔者拟从检察官权力清单的科学设置、部门负责人行权方式、优化统一业务应用系统(2.0版)、强化司法责任追究和加强部门负责人对下级检察院对口业务条线的指导等五个方面进行探析。

(一)调整并建立科学的权力清单

基于权力清单设计的便利性，可考虑采取负面清单方式，明确规定分管检察长的权力。凡是没有列入分管检察长的事项均由员额检察官独立行权。根据刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，可将不予批捕、不予起诉、抗诉、羁押必要性审查拟建议变更逮捕措施、对公安机关提请复议、复核案件拟变更原处理决定、发出纠正违法通知书等事项的决定权列入负面清单。在调研中发现，一些基层检察院将抗诉权也交由员额检察官行使，因为此权力行使涉及法检两家之间的争议，提起抗诉意味着对法院原审裁判的否定，不可不慎，由分管检察长行使为宜。但是，对于一些地方权力清单规定的减刑、假释和暂予监外执行案件均由分管检察长审批，由于案件量大，分管检察长“不能承受案件之重”。例如，某省会城市检察院一年办理的减刑、假释和暂予监外执行案件就多达7000件。如果全部交由分管检察长审批，将是很大的工作负担。对此，建议交由部门负责人审批，以此优化权力清单制度，使其具有合理性和可行性。从调研情况看，不少地方的权力清单，仅是针对刑事业务制定的，建议尽快制定民事、行政、公益诉讼的权力清单，使权力行使有“章”可循。

随着“案-件比”考核机制的实施，不少检察院将原本属于员额检察官的权力——“退回补充侦查权”收归本院分管检察长行使，个别地方甚至规定由上一级检察院分管检察长行使，以此控制退回补充侦查活动。不仅如此，一些检察官为降低“案-件比”，对于本该退回补充侦查的案件直接提起公诉，诱发“带病起诉”问题。[7]这种基于考评需要随意调整检察长和员额检察官职权配置的做法应予纠正。笔者建议若需调整，应由制定权力清单的省级检察院决定，而不能由省级以下的各地检察院随意为之。还应当明确上一级检察院对此应加强监督管理，对随意调整权力清单的检察院应当追究相应的责任。否则，司法责任制改革的成果荡然无存，同时又挫伤了员额检察官工作的积极性。

在权力清单的设置上不应“一刀切”，应考虑不同层级检察院的案件难易程度，甚至同一层级检察院员额检察官数量的多寡和案件的多少。总体而言，省一级检察机关和省会城市检察机关办理的案件属于“疑难、复杂、敏感、重大”案件较多，而基层检察院相对较少，尤其是适用认罪认罚从宽的案件数量较多，办理相对容易。因此，根据案件性质的不同，省级检察院和省会城市的检察院实行“三级审批制”具有合理性和可行性，而基层检察院因为案件较为简单，“放权”应相对多一些。同样是基层检察院，案件量的差异很大，有的基层检察院一年办案量多达上万件以上，有的仅几百件。对于案件量较大的检察院，为了应对“案多人少”的矛盾，对员额检察官独立自主办案地位应予保障，“放权”可适当多一些，以此减轻分管检察长的工作负荷；另外还可以提高办案效率。但是，对案件量比较少的基层检察院，可适当赋予分管检察长更多的审批权和决定权，员额检察官的独立办案权应予以适度限制。

(二)部门负责人行权方式改革

司法责任制改革后，部门负责人可以通过以下方式加强对所属员额检察官的监督管理。总体而言，行权方式应有适度“弹性”，而非对案件直接审批决定，或者随意改变员额检察官的处理决定。

1.保留对检察长决定案件的审核权。对由检察长审批决定的事项，先由部门负责人审核把关，一方面可以通过层级监督减轻分管检察长的压力，另一方面可以使部门负责人的监督管理权落到实处。根据《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，院庭长对“四类案件”有监督管理权，“有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果”。所谓“四类案件”，是指涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；疑难、复杂且在社会上有重大影响的；与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。与检察院相比，法院更加强调法官办案的独立性，但是仍赋予庭长对“四类案件”的监督管理权。基于对法院业务庭负责人职权配置的借鉴，检察机关更有必要赋予部门负责人对涉及“维稳”的案件、重大、疑难和复杂案件等进行监督管理，审核是监督管理的有效方式。权责利的统一应是基本的法理。法院的独立性虽强，但仍然保留院庭长对“四类案件”的监督管理权，作为行政化较强的检察机关更应赋予部门负责人对“四类案件”的监督管理权。中央政法队伍全面深化改革推进会提出；“推动检察院检察长及业务部门负责人加强案件审核。”可见，部门负责人对案件的审核工作仍应加强。对于部门负责人不同意办案检察官处理意见的，可以表明意见，并说明理由，可以交由检察官联席会议讨论，也可以直接提交分管检察长决定，部门负责人不能直接改变员额检察官的意见。这一方面保证了员额检察官办案的独立性，另一方面也体现了部门负责人的监督管理职能。《人民检察院刑事诉讼规则》第6条第2款规定：“业务机构负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核。业务机构负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论，也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。”

2.充分运用检察官联席会议以保证案件质量。中央政法委召开的政法队伍全面深化改革推进会明确：充分发挥检察官联席会议的团队优势和集体智慧,为疑难复杂案件把脉会诊。根据会议精神，对于重大、疑难、复杂案件和涉及“维稳”的案件等，检察机关部门负责人可以启动检察官联席会议讨论研究。虽然联席会议的意见仅具有咨询功能，供办案人员参考，但具有防止恣意的监督功能。办案人员通常不会不考虑联席会议中各位员额检察官的发言意见。除了上述案件外，对于部门负责人不同意办案检察官意见、办案检察官申请启动联席会议讨论的案件，部门负责人可以组织召开联席会议。为了保证联席会议质量，会议组成人员应当提前阅卷，熟悉案情和证据，以提高发言质量，从而增强联席会议成员的工作责任心和使命感，以此实现联席会议的决策咨询功能。检察官联席会议的内容应当以书面形式记录，尤其是每位成员的发言，更应不折不扣的忠实记录。可以考虑，对办案检察官不采纳联席会议讨论意见，尤其是多数人意见的，应当以书面形式说明理由并附卷，部门负责人可以提请检察长决定交由检察委员会讨论。承办检察官办理案件过程中,可以提请部门负责人召集检察官联席会议讨论。《人民检察院民事诉讼监督规则》第49条规定：“检察长、部门负责人在审核或者决定案件时,也可以召集检察官联席会议讨论。检察官联席会议讨论情况和意见应当如实记录,由参加会议的检察官签名后附卷保存。部门负责人或者承办检察官不同意检察官联席会议多数人意见的,部门负责人应当报请检察长决定。”

为了实现办案方式的司法化和亲历性，部门负责人在拟启动检察官联席会议之前应邀请分管检察长参加，尤其是对由其决定的不捕、不诉、抗诉等案件，分管检察长更应参与联席会议，以听取讨论意见，为其正确决策服务。为了使司法责任制“放权”落到实处，对属于检察官职权范围的事项，部门负责人不应私下发表意见；对承办检察官要求提交联席会议讨论的案件，部门负责人要认真进行审核，准确认定是否属于提交会议讨论的案件和事项，对不属于联席会议讨论的案件，部门负责人不得随意提交，以此压实员额检察官的责任。分管检察长应尽可能参加联席会议，如此可以提前熟悉案情和争议点，为将来司法文书的签发服务。

3.部门负责人和部门副职兼任办案团队负责人直接监督团队成员所办理的案件。检察机关内设办案机构根据业务性质通常建立有若干办案团队，部门负责人和副职可以加入该团队，并担任负责人，对该团队成员办理的案件进行讨论把关，以此指导案件的办理。这与司法责任制改革意见中的“检察官办案组”作为名定的办案组织相一致。一个团队即属于一个办案组，既体现了司法的亲历性，也实现了部门负责人和副职对案件的监督管理。在办案团队对案件的讨论过程中，部门负责人或者部门副职可以对案件发表意见，以此发挥其作用。目前，检察机关相关业务部门建立了不同的办案团队，部门负责人或者部门副职可以加入其中，兼任团队负责人，亲自阅卷、提审和参加讨论，亦属常态，此举可有效保障案件质量。

4.加强业务研讨。部门负责人除了主持和参与检察官联席会议对案件进行讨论外，还可参加办案组的业务研讨活动。例如，可定期或者不定期对法院改判的案件进行研讨，发现存在的共性问题及其成因。又如，对适用认罪认罚从宽制度的案件在提出量刑建议前，可以由办案组或者检察官联席会议进行讨论，这种类似于法院“合议制”的方式，提出的量刑建议更易被法院所采纳。再如，在本业务条线，上级检察院的部门负责人可以组织开展优秀法律文书评选、业务竞赛或者培训活动，也可以通过发布相关规则，统一各地检察官办案标准等，以此加强监督管理和指导。

5.实行案件报备制。为了行使行政管理权，保证本机构的正常运作，部门负责人必须对本部门各员额检察官的办案情况有所了解。虽然部门负责人通过“统一业务应用系统”也可以掌握一定的信息，但是时间成本较高，难以保障其全面性。由于“统一业务应用系统”实行随机分案，部门负责人可能不了解所属人员的收案、结案情况。为此，每位员额检察官有必要对自己收案和结案信息告知部门负责人，即实行所谓的报备制。如果部门负责人不知道本部门案件办理情况，无论是对“案-件比”情况的考核还是对外撰写材料，都难以进行，也难以行使监督管理权。根据“权责相一致”的基本原理，部门负责人承担诸多综合性、行政性事务，却又不赋予其相应的权力，这种权责失衡的状况不利于其管理工作的正常开展。可以考虑部门检察官在收案和结案时向部门负责人报备，以便于部门负责人了解案件进度，从而合理统筹安排其他综合类事务。

(三)“统一业务应用系统”的优化

“统一业务应用系统用数字技术把有关法律法规和检察执法工作基本规范等固化下来，对检察办案流程进行统一的规范化设计，在每个办案环节设置明确的流程指引和功能预警，对重要环节实行节点控制，使得案件从受理到办结全程网上运行，程序公开透明，易于监督制约。”[8]智能化的统一业务应用系统是检察长和部门负责人实施监督管理的重要手段。但是，在具体应用中也暴露出一些问题：一是检察机关的统一业务应用系统(2.0版)需要填报的“案卡”信息较多，其作为司法统计的基础，服务决策的功能更加明显。由于填报的数据信息过多，检察官办案的负担过重。检察官填报的“案卡”动辄几十项、上百项，由此耗费大量时间，甚至超过办案时间。据调研，有些检察院是由书记员负责填报，有些检察院是由司法辅助人员填报，还有些因司法辅助人员、书记员配备不到位，就由员额检察官负责填报。由于各类人员职能分工不清，导致漏报的情况也时有发生。笔者认为该项工作属于检察事务性工作，由书记员承担较为合适。为了给检察官“减负”，对于刑事检察业务，建议通过公安机关的《提请批捕书》自动抓取填写“案卡”。目前平台中的“智能辅助系统”已经开发了此项功能，但需要各检察院花钱购买。笔者认为，最高检应当明确各地检察院采用自动填写方式填报“案卡”，经费由各检察院支付，或者由最高检统一收取支付该项费用，各级检察院均能使用该项功能。二是对于已经填报的信息，上级检察院还会要求专报，增加了下级检察院的工作负担。有些信息，例如是否涉民营企业家犯罪、是否涉黑涉恶犯罪等，在办理案件时已经填报，上级检察院如有需要可以抓取这些信息。但是，很多时候上级检察院仍然要求下级检察院进行“专报”，工作的重复性令下级检察院的检察官颇为不满。相信随着系统“关键词”的开发应用，自动抓取信息功能的强大，重复性的“专报”行为将会得到有效解决。三是“必填”“选填”项的设置不合理。有些事关统计口径的“案卡”被设置为“选填”项目，既然是“选填”，为了节约时间，填报人可能就忽略未填，由此导致统计指标的不一致。对此，应当将“选填”项修改为“必填”项。四是该系统不显示分管检察长的权限，即该案究竟是由分管检察长决定还是员额检察官决定？这无疑给分管检察长行权带来不便。很多时候，分管检察长会主动询问案件承办人，增加了工作成本。可以考虑通过系统优化，让分管检察长可以方便查阅解决这一问题。据说系统“1.0”版具有此功能。五是深度挖掘不够。在大数据时代，案件信息管理(治理)是主动的、动态的，应能够对案件数据进行深入挖掘和分析，不但做到“工作中需要什么案例(案件信息)就提供什么”，还可以根据现有情况对发展态势进行预测。能够利用可视化分析、数据挖掘算法及其他相关统计分析前沿知识对办案数据进行深入剖析。[8]对数据进行深入挖掘和相关性分析，能够为检察领导决策提供更好的服务，也有助于实现监督管理的前瞻性和精细化。六是观念陈旧，缺乏“大数据”思维。目前各地检察院通过最高检“检察大数据中心”还不能直接查阅到审查报告和电子卷宗，导致地方检察院的信息不能为最高检直接共享，因此影响了服务决策的水平。六是律师异地阅卷还不能得到“统一业务应用系统”的技术保障支撑。对此，可考虑从三个方面予以改进：其一，加强研判统筹，推动异地阅卷顺利开展。结合实际对律师异地阅卷可行性进行研判，解决疫情期间律师出行不便、阅卷困难等问题，依法保障律师执业权利；其二，明确工作指引，促进异地阅卷规范统一。制定专门规范，从受理申请、身份核实、异地对接、卷宗传送等方面进行统一；其三，严格保密要求，确保异地阅卷安全稳妥。坚持把办案安全放在第一位，在阅卷范围上、卷宗传递上和送达方式上都采取严格保密措施，并与律师签定保管和销毁责任。律师异地阅卷问题看似是律师执业权利保障问题，但关乎案件质量和内部管理。如果律师的执业权利得不到保障，则说明检察领导的监督管理职能未得到充分履行。七是检察机关与人民法院、公安机关和司法行政机关等数据壁垒仍然存在。为解决此问题：其一，建立办案数据互联互通平台。监狱管理局、检察院、法院之间均应安排办案数据发送和接收节点，监狱管理局可网上报送电子卷宗，检察机关审查后将办案结果网上传输给监狱管理局或法院，实现减刑、假释类案件由各政法部门各自办理转变为通过平台协同网上办案，促进各部门分工配合，相互监督。其二，共享相应信息。共享律师档案信息库、人民监督员档案信息库、社区矫正人员信息库、服刑人员信息库和公共法律服务一体化平台、公共服务法律法规库等相关数据，加强信息化协作配合，实现共享、共用、共同开发。其三，实现远程会商。采用高清视频技术、双声道宽频语音等，保障远程会商顺利开展。与公安、司法行政机关和法院的信息共享，是部门负责人有效行使监督管理权的基础，可以提升监督的效率和效果。八是权力清单与系统设置不一致。由于两者之间出现差异，导致检察人员无所适从。因此，建议对系统进行更新，使之与权力清单中的权力配置保持一致。九是系统响应较慢，运行效率不高。检察官普遍反映该系统“用户体验”有待改善，可通过系统的进一步优化提高反应速度。十是刑事案件质效评价机制不健全。通过建立案件质效分析机制，构建案件质量管理指标模型指引，通过监控数据之间的内在关联和动态变化，反映案件质效的“全貌”。同时，以“案-件比”中的“案”“件”数据为纵轴，以刑检部门全部检察官为横轴，建立坐标轴，展示每一个检察官和办案组月度产生“案”和“件”的情况，查找产生“件”的环节和原因。

需要注意的是，2.0系统中的最低审批权限并非决定权，既然最低审批权限下放至员额检察官，那么这意味着分管检察长也可行使。应通过系统优化，实现动态智能化。例如，对于普通的危险驾驶案件，可以由员额检察官决定诉与不诉，但是对涉嫌犯罪主体系县处级以上领导干部的，系统可以自动设置为分管检察长审批决定。

(四)强化司法责任追究

现实的情况是各级、各地检察院对所属检察官较少追责，导致司法责任制难以落实。其原因有以下两点：一是司法责任和司法瑕疵较难界定；二是对检察官追责较为慎重。对检察官追责担心影响其本人和其他检察官工作积极性，毕竟检察官压力很大，每年办理相当多的案件，“瑕不掩瑜”心理导致对检察官追责“心慈手软”，大多数检察院多以业绩考核扣分代替追责。然而，司法责任制改革要落实落地，需要做到以下几点：

一是明确对造成案件错误结果的主体均应追究司法责任。根据司法责任制“谁决定、谁负责”的原则，承办人、分管检察长和检察长承担司法责任无疑。问题是如果部门负责人在审核时同意了承办人错误的处理意见，是否应当承担司法责任？笔者认为，其也应当承担责任，属于审查把关不严的监督责任落实不到位。其本来可以将案件提交检察官联席会议讨论或者提交检察长决定由检察委员会讨论决定却没有履行该职责。对此，可以司法责任制意见中的“监督管理责任”落实不到位对其追责。唯有如此，才能促使其认真履行职责，案件质量才能有保障。但是，应注意区分责任大小，毕竟其不是最终决定者，因此，在责任追究上应区别于承办检察官和分管检察长或者检察长，其承担的是一种次要责任。目前认罪认罚从宽案件占据检察机关刑检业务的80%以上。根据刑诉法规定，对于认罪认罚案件检察官须提出量刑建议，并就认定的事实、罪名、量刑建议等问题，由犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书。检察机关的主导地位集中体现于认罪认罚案件中。[9]如果人民法院采纳了检察机关指控的罪名和量刑建议，一旦出现错案，也应追究检察办案人员的责任。不能讲权力时是“主导”，而在责任承担上就不讲“主导”，主导权力意味着主导责任。如此，才符合权责统一原则。

二是明确司法辅助人员和书记员的司法责任。这两类人员应当在司法人员分类管理的基础上，明确其职能分工，这是责任追究的前提。如果职责不明，追责便无从谈起。由于司法辅助人员和书记员是在检察官领导和指导下开展工作，服务于检察官的办案活动。因此，检察官对其有监督管理之责。如果因该两类主体故意或者重大过失出现司法错误，在追究司法辅助人员和书记员的同时，也应当追究该员额检察官的司法责任。中央政法委关于政法领域全面深化改革会议强调：要进一步规范检察官助理从事辅助性工作的职责，明确书记员承担事务性工作的职责，依法承担相应的工作责任。[1]基于此，当前应尽快制定检察官助理和书记员权力与义务的规范，以便为责任追究提供明确依据。

三是建立符合条件时责任豁免的容错机制。现在的司法责任追究多以“结果”论，一旦出现某种严重后果或引发网络舆情，便会追究办案检察官和相关人员的责任。然而，很多时候需要检察官根据目前的情势预测未来的可能。检察官是人不是神，不可能“料事如神”，这就决定了其预测会存在某种偏差。如果不建立相应的容错机制，将会挫伤办案人员的工作积极性。[10]例如，刑诉法中的批准逮捕要件和羁押必要性审查中的“社会危险性”，均是现实对未来的预测，难免有偏差之处，但只要依据当时的情况符合不捕或者变更逮捕措施的条件，即便被追诉人重新犯罪或者脱逃，也不应追究办案检察官的责任。但是，根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第35条之规定：“犯罪嫌疑人、被告人串供、毁证、逃跑的”，检察人员应当承担司法责任。[10]中央政法委关于政法队伍全面深化改革推进会提出：“合理界定错案范围，准确把握责任豁免的具体情形，做到既严格追究错案责任，又鼓励担当作为。”现在一些检察官缺乏担当精神，不求有功，但求无过，与容错机制缺失有很大关系。因此，应当通过法律的完善尽快建立容错机制，明确责任豁免事项和情形，为检察官依法履职“松绑”。

四是在对员额检察官“放权”到位的同时，应加强对部门负责人怠于行使管理权的追责。司法责任制改革的方向仍要坚持，强化办案检察官的责任追究，以其“有职有权”为前提，在“放权”不充分的情况下，片面强调追责，就会出现权责错位，挫伤办案检察官的积极性。因此，对员额检察官追责的同时，首先需解决权力配置和行使到位的问题。需要注意的是，尽管司法责任制改革意见规定了部门负责人的监督管理责任，但是根据检察官业绩考核办法的规定，主要是对检察官办案的“质量、效率、效果”进行考评，并无针对监督管理工作是否落实进行考评的内容。即便是对部门负责人考评，也主要是对其是否完成办案指标考评，或者像其他员额检察官一样，只对上述三项内容考核。由于对监督管理工作考核和追责的缺失，难以督促部门负责人积极履行监督管理之责。建议增加对部门负责人履行监督管理职能情况的考核，可设置若干项指标，对怠于履行监管职能或不该管而管的“越位”行为予以负向考核，考核结果与责任追究挂钩。

(五)部门负责人应加强对下级检察院对口业务条线的指导

“加强上级检察院对下级院的领导，健全上下级检察机关依法接续监督机制。”是党中央提出的一项改革要求。[1]上下级之间的领导关系，可通过部门负责人作用的发挥实现。具体为：一是通过组织本业务条线检察官的学习和培训，提高履职能力；二是组织开展业绩考核，督促下级院注重案件质效；三是组织开展案件评查、优秀司法文书评选、公诉人辩论赛、检察官与律师辩论赛等形式，提升业务技能；四是上级院办理的重大疑难案件，可以抽调下级院检察院组成办案组，即“异级用检”，下级检察院检察官通过参与上级院案件的办理得到历练和提高；五是通过召开本条线业务工作会议，分析下级院办案中存在的突出问题，或者总结和推广经验，从而改进工作不足，及时发现和纠正矛头性和倾向性问题。因此，即便实行司法责任制，上级检察机关部门负责人对下级院业务条线的监督指导功能并没有减弱。这既符合司法责任制改革精神，也是贯彻落实政法队伍全面深化改革推进会的要求。

(六)对“异地异级用检”提出建议

对于上一级检察机关办理的重大、疑难、复杂案件，该检察机关可以调用下级检察院的优秀检察官参与办理。对此，上级检察机关的部门负责人可以提出意见和建议，并报分管检察长或者检察长决定。[11]

五、司法责任制改革后在保障检察官独立办案与检察长、部门负责人有效行使管理监督权之间达至一种平衡

与法院上下级之间的审级独立和法官的个体独立相比，检察机关的行政化色彩更强，遵循“上下一体”和“上命下从”的领导体制。这就决定了检察官办案独立性相对较弱。特别是过度的检察行政化会造成一线办案缺乏精英、部分检察官缺乏荣誉感与责任心、叠床架屋、效率低下、机构林立、人浮于事等弊端。[12]P30司法责任制改革后，有不少检察一线的优秀检察官离开检察机关就是明证。为了保证案件质量，实现司法公正，有必要加强检察领导的管理监督职能，但又不至于损害检察官的办案主体地位，确实需要在二者之间寻求一种平衡。

(一)“三级审批制”仍有附条件予以保留的必要

此种制度设置，虽然可能降低诉讼效率，但是可以最大限度保障司法公正。在公正与效率之间，公正永远是第一位的。一个检察院，有多个业务条线，检察官动辄几十乃至上百，检察长、分管检察长往往“鞭长莫及”，需要充分发挥中层领导的监督管理职能，这是检察机关有序且有效运行的重要保障。在笔者调研中，有的分管检察长抱怨案头上动辄有几十、上百的司法文书需要签发，无法保障案件质量。还有的分管检察长提出对案件质量的把关，只能通过平时对该检察官的印象好坏进行，很难通过审查司法文书发现问题。附条件的“三级审批制”既符合检察实际，也符合“上命下从”的管理体制，是检察领导行使管理监督权的有效方式。在认罪认罚案件中，《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》第12条明确了6项部门负责人的监督管理职责：包括听取承办人有关办案情况的报告、要求检察官复核、补充、完善证据、召集检察官联席会议、指导检察官均衡把握捕与不捕、诉与不诉法律政策、量刑建议等问题，提请检察委员会审议作出决定、对案件提出审核意见，等等。同时，要考虑到检察委员会与办案检察官的关系。司法责任制的核心是“谁办案谁负责，谁决定谁负责”。为此，检察官的办案主体地位应受到尊重和保障。这就要求检察委员会尽量缩小通过开会形式讨论案件的范围，《人民检察院检察委员会工作规则》将提交会议研究的案件范围限定在“重大、疑难、复杂的案件”，应当说符合司法责任制改革的精神。[13]《人民检察院刑事诉讼规则》一定程度上加强了“三级审批制”，应当说是符合客观实际的。附条件的“三级审批制”中所“附条件”应当是前述的“四类案件”，尤其是疑难、复杂和重大案件。

(二)改变部门负责人对案件处理的决定权为提请检察官联席会议讨论的决定权

对于重大、复杂、疑难、社会关注度高的敏感案件和存在较大争议的案件，应当由部门负责人提交检察官联席会议讨论，提出咨询意见；当部门领导不同意检察官的处理意见时，可以将案件交由检察官联席会议讨论，供办案检察官参考。如果意见不被接受，检察官仍然坚持己见，则部门领导可以提请分管检察长决定或者由后者提请检察委员会讨论决定。《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》第9条第3款规定：“检察官联席会议讨论意见一致或者形成多数意见的，由承办检察官自行决定或者按检察官职权配置规定报请决定。承办检察官与多数意见分歧的，应当提交部门负责人审核后报请检察长(分管副检察长)决定。”这样兼顾了检察领导的监督管理权与检察官独立办案之间的平衡。现行部门负责人监督管理方式是对于刑诉法规定需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核。因此，在“统一检察业务应用系统”中，员额检察官将案件处理意见提交部门负责人审核时，部门负责人应当选择“意见”按钮并填写自己的审核意见，而检察长则应当选择“决定”按钮并填写自己的审核决定。当部门负责人不同意员额检察官意见时，可以主持召开检察官联席会议进行讨论，将讨论意见、自己的审核意见以及员额检察官意见报请检察长或者检察委员会决定。如果案件重大疑难复杂，检察长可以提交检察委员会讨论决定。对于不需要检察长决定事项，员额检察官就有决定权，原则上检察官可以自行作出处理决定的，但是有的检察官还是会听取部门负责人审核意见，只要办案系统中操作无障碍，检察官还是可以发给部门负责人提审核意见的。应当说目前的运行方式大致可行，既保障了检察官办案主体地位，也加强了部门负责人对案件监督管理职责的履行。

(三)赋予检察长职务收取权和职务移转权

《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设，全面落实司法责任制的意见》规定：“检察长不同意检察官处理意见的，可以提出复核意见，或者提交检察委员会讨论，必要时也可以直接作出决定。”该规定实际上确认了检察长的职务收取权。但是，对“职务移转权”并未作出明确规定。当检察长提出自己对案件处理的看法及其理由，如果意见不被接受，不能强令检察官按照自己的意志决策，这是保障检察官独立性的前提，也是检察官履行客观义务的保障。我国检察官具有司法官的属性，适当保持其独立性，既是履行客观义务的要求，也是巩固其办案主体地位的需要。检察长虽可以行使职务收取权，但是其无精力对所有案件都“直接作出决定”。于是，行使职务移转权确有必要。也就是当自己的意见不被办案检察官接受时，可以将该案件交由其他检察官办理。为防止检察长借助职务收取权、移转权来干预案件的办理，应当通过设置相应的程序保障该项权力不被随意行使，即只有在符合一定条件的情况下按照特定的方式行使才是正当的。我国台湾地区检察官吴巡龙认为，检察长行使职务收取权和移转权必须限于三种情形：案件明显过于重大复杂、非该检察官能力所及；检察官承办个案有明显瑕疵；虽无明显瑕疵，但检察长之指示与检察官之认知不同，为维持诉追标准之一致。[14]P61

对此，大陆地区可借鉴我国台湾地区的经验，将条件限定为以下四个方面：一是为统一法律适用或追诉标准，检察长认为有必要时。二是有事实足认原承办检察官执行职务有违法或不当行为的。三是原承办检察官对上级之命令有不同意见而提出移转或收取请求的。四是因案件之性质，认为由其他检察官处理更为适宜的。此外，应当明确检察长行使职务收取权或者移转权时，应当采用书面方式，并载明理由，以供日后检验。原承办检察官对于职务收取、移转命令应当服从，但仍可提出意见书以表达异议。[15]P153除此之外，还应对检察长的指令权予以程序规制。由检察机关内部和上下级的领导体制所决定，检察上级和检察长对下级检察官有指令权，但该种权力的行使应予以一定的程序规制，例如采取书面方式，并载明理由等，从而保障该权力的正确行使。从域外经验看，指令权的程序规制体现在如下三个方面：第一，指令权的行使应当采用书面方式，并且附具理由，检察官应当将其装入卷宗之中，以便于事后检验，明确责任。《欧洲各国检察官在刑事司法制度中的作用》第10条就明确规定：“所有检察官均有权要求对其发布的指令以书面的形式进行。”第二，赋予下级检察官不服指令的异议权，检察官认为上级的命令违法或者不当时，有权向发出指令的检察官的上级提出附理由的书面异议，请求撤销违法或者不当的指令，上级对提出的异议应当认真进行审查，认为异议成立的应当接受，认为理由不成立的应当作出书面命令并附理由。上述欧洲法律文件第10条同时规定：“如果一个检察官认为一个指令是非法的，或者违背他本人的良知，应当可以通过合理的内部程序进行职务移转。”德国法官和检察官联合会要求：“指令应以书面形式作出。如果检察官认为指令是不合法的，他应以书面形式通知其直接上级，同时要写明他认为指令不合法的理由。如原检察官坚持其判断，上级官员应当免其遵循指令的责任。“在加拿大，任何人包括检察官的上司，向办案检察官发出的任何指令，甚至包括电话记录，办案检察官不仅要将其存入卷宗，而且可以向媒介公开。”在我国，对于不涉及保密内容的上级指令，也应允许检察官对外公开，以接受舆论监督，从而使上级的指令暴露在“阳光”之下，以此保障指令权的慎重行使。第三，应当明确违法的指令对下级检察官无约束力，下级检察官有权拒绝执行。例如，《葡萄牙检察署组织法》第58条规定：检察官有权拒绝执行上级不合法的指示、命令和指导；如果检察官认为上级的指示、命令和指导严重违反法律的尊严，也可以拒绝执行。此外，我国《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第21条规定：在省级检察院制定权力清单时，“可以将检察长的部分职权委托检察官行使”。这蕴含着检察长职务移转权的意味。但是，对于是否批捕、是否起诉、是否抗诉和是否提出纠正违法意见等事项，因事关重大，为慎重起见，不宜交由其他员额检察官行使。 部门负责人除了对重大、复杂、疑难案件行使监督管理权外，应当通过组织业务培训、学习研讨、庭审观摩、业务竞赛、优秀司法文书评选、业绩考核等方式，加强对检察官的监督管理。而非“越俎代庖”，代替检察官作出决定。