数字化视域下政府治理能力提升困境与路径

刘格菁

(中国农业大学 马克思主义学院,北京 100091)

20世纪末，美国、英国、法国等发达国家开始将数字化技术引入政府治理工作中，开始进入政府数字化治理1.0时代。在中国共产党第十九次代表大会的报告中，习近平突出强调加快信息化建设的重要性，提出构建“数字中国”和“智慧社会”，也明确提出当今国内政府的治理体系与治理能力还无法满足国内民众美好生活的要求，在很长一段时间内，推动国内政府治理体系与治理能力现代化将是国家关键的建设目标。在数字化视域下，建设政府数字化治理模式已经成为信息时代的必然要求，也是实现国内政府治理体系与治理能力现代化的有效途径。我国政府也因此面对着传统的治理模式向数字化治理转变和适应的难题。数字化时代重塑了政府、企业、民众的行为方式，也拓宽了政府数据公开、民众参与、舆论传播、舆情监督等渠道，给国内政府构建了一个全新的虚拟监管平台，这个平台既包含危机也存在机遇。国内政府在提高信息技术水平实现数字化治理以满足广大民众美好生活要求的同时，还要构建风险预警机制来处理数字化带来的各种危机。

1 数字化视域下政府治理能力现状分析

党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定》中首次明确提出 “推进数字政府建设”，将数字政府建设纳入坚持和完善中国特色社会主义行政体制的重要组成内容。[1]近年来，随着数字技术的进步与应用领域扩大，国内政府治理现状上有了很大的进步和变化。

第一，在行政审批上，各地政府通过互联网技术，搭建互联网行政审批平台，把审批工作推向数字化，整个审批流程简化，让很多民众可以足不出户就能够通过网络办理各种业务，提高了效率，极大地降低民众办理业务的时间成本，达到了简化行政的要求，也提高了民众的满意度。[2]

第二，在政府监管上，因人工智能技术的发展和应用，提高了政府监管的效率与准确性，按照2017年颁布的《新一代人工智能发展规划》的要求，国内各级政府相继搭建人工智能政府监管平台，执行应用监督与设计问责两者并重的双重政府监督机制，通过人工智能程序的设计、产品的开发与应用实现政府全过程监管。在数字化技术的帮助下，政府监管不但能够根据分析现有和政府监管环境关联的各种动态组件来对未来社会的需求与变化进行实时的预估，还能够根据预估情况进行预警和干预，有效将风险提前扼杀在摇篮之中。当前，人工智能政府监管平台已经广泛应用交通领域、公共事业领域、互联网领域的政府治理工作中，极大地提高了相关工作效率的同时，降低了相关的潜在风险。

第三，在政府数据公开共享上，国内政府根据民众信息公开的需求相继建立了数据共享平台。2012年，上海政府建立了国内第一个政府数据服务网站，将政府数据对外公开共享，同年年底广东省推行大数据战略计划，之后国内各级政府也顺应数字化时代的要求相继出台了政府数据数字化发展计划，促进了数据透明化、公开化，为权利在公民的监督下运行提供了新模式。

2 数字化视域下政府治理能力提升困境

2.1 政府与数字化技术存在壁垒，应用能力不足

目前，国内政府要全面实现行政审批数字化，需要拥有多学科背景的高端人才作为技术支撑，不但需要熟悉行政业务，还需要掌握各类互联网信息技术。然而，国内这方面人才较为稀缺，同时，国内政府各项业务比较复杂多变，每项行政审批工作都需要大量的数据，这就对数据存储技术和保密技术提出了很高要求，但是，目前，国内政府在相关技术领域的研究和应用才刚起步，缺少足够的经验和技术支撑，也缺乏足够的专业人才，随时都会面临黑客攻击、信息泄露等风险。[3]从地区上分析，除北京、上海、江苏、浙江等地区的行政审批数字化执行较为成熟，其它地区政府治理与大数据技术、人工智能技术等方面的结合和应用不足。在行政审批工作上，仍然有线下填写信息、数据重复审核、网络系统瘫痪、信息泄露等情况，行政审批数字化实现效率低，未能够充分发挥数字化技术的优势，技术应用仍处于较低级阶段。

2.2 数字化政府监管整合力度缺失

在数字化时代，人工智能程序的运算速度普遍远高于人类，在没有人为因素的干扰下，决策相比人工更加客观和科学。但因为政府缺少这方面的经营经验，使部分政府虽然搭建了政府监管数据中心，因缺少各部门统筹管理和数据整合意识，使得政府监管数据中心并未完全发挥自身应有的作用，反而花大量的时间与精力去搜集原始数据。特别是出现网络舆情时，不同地区的数据不能够在短时间内统一联合调动，即使政府监管数据中心已经对网络后台进行监控、审核，依旧存在部分数据监控盲点，一些境外势力就会利用这些数据监控的盲点，大肆宣传不当言论，造谣惑众。[4]不同地区、不同级别的政府之间的地区经济发展水平、数字化应用有很大差异，导致政府监管水平参差不平，加上政府数字化监控方面缺少统一的奖惩规定，使得国内各地政府，在数字化监控上各自搭建监管数据中心，各自为营，无法统筹管理，缺失整合力度。

2.3 政府数据公开共享开放性不足

与欧美发达国家相比，国内政府数据公开共享上有着起步较晚、数据有限、数据陈旧、更新缓慢、没有统一的数据格式规范、数据不可复制等不足，在开放性上有所差距。通过调查部分地区政府数据网站，我们发现国内政府数据公开共享上普遍存在着政府数据维护更新慢、主页覆盖数据不全、部分数据随意、缺少统一的格式规范等问题，与欧美发达国家相比还有一定的差距。以美国为例：美国政府数据公开的数据格式，统一使用通用化的标准模式，截止到2021年3月15号，美国政府一共公开共享了326 886个数据集，涉及教育、能源、就业、农业、气候等16个领域，所公开的数据内容包括了数据标题、数据用途、发布者、维护者、发布时间、更新时间、问题反馈邮箱、原数据链接等一系列完备的要素，且能够以多种格式直接下载数据，整个模式非常成熟。[5]目前，国内各级政府已经搭建的政府数据公开共享平台涉及的数据集不足2000个，涵盖领域较少，基本只涉及住房、信用、就业、社保等领域，数据内容涉及的要素较少，普遍缺少发布者、维护者的信息、发布时间和维护时间、问题反馈的联系方式等要素，且大部分数据不能复制，无法下载。[6]此外，目前，国内互联网普及率较高，民众获取信息的渠道较灵活。如果公开的数据有所纰漏或涉及民众隐私，很有可能在短时间内迅速蔓延，出现谣言传播的情况，严重情况下甚至出现重大社会舆情，导致公共危机。因此，为了预防这些风险，各级政府普遍对部分敏感数据选择不公开共享，造成政府数据公开共享开放性不足。

2.4 政府信息技术人才团队能力有待提升

数字化视域下政府治理效率及民众满意度一定程度上取决于政府的信息技术应用水平。但是，现阶段国内各级政府的人才结构不能适应数字化时代的要求。当前，国内政府数据的收集，大部分使用传统的问卷调查或抽样调查，收集效率和质量欠佳，同时，也缺少对数据深层次挖掘和分析的能力，这些问题都限制了国内政府治理能力数字化、现代化。在信息技术高速发展的当下，社会各方面都会涉及大量的数据，但是，受政府内部专业信息技术人才的缺少，使政府无法在短时间内有效地将信息技术应用到政府治理和民众服务中去。与企业相比，政府在信息技术的开发和应用上较为滞后，政府数字化治理需要强大的信息技术人才团队作为支撑。所以，政府需要加大对高端信息技术人才的引入和培养。

3 数字化视域下政府治理能力提升路径

3.1 加强政府行政审批数字化的宣传和培训

加强民众和政府干部对政府行政审批数字化的认识是当前政府所需要做的工作。不同于企业，国内政府行政审批数字化的起步时间较短，缺少经验，相关技术发展还未成熟。政府可以选拔一批优秀的干部，去腾讯、阿里巴巴、网易、百度等互联网企业参观，学习相关的数字化技术应用和管理经验。同时，还可以向高校和社会聘用信息技术专家到政府部门做相关培训，从理论层面和操作层面解析行政审批数字化的必要性、重点和难点，并根据政府部门行政审批业务的实际情况，设计和搭建政府行政审批数字化平台。政府部门可以按照实际情况，分层次培养工作人员，对于学习能力强的工作人员，鼓励其向复合型人才方向发展，对部分已经熟练掌握信息技术的人员，要予以重任，提高其福利水平。对部分年龄较大，学习能力较差的工作人员，可以向其培训最基础的数据平台操作和认识。对服务一线的工作人员，要培养他们的宣传意识，部分民众对政府行政审批数字化存在误解或认识不足，不愿意线上处理行政业务，服务在一线的工作人员需要及时向民众讲解数字化行政审批的流程和步骤，以及线上处理行政业务的优势，提高民众的认识和参与度，收集对行政审批数字化的问题和意见，不断优化政府数字化行政审批，达到提高政府行政审批效率、惠及民众的效果。

3.2 加强数字化政府监管的整合力度

加强数字化政府监管的整合力度，需要加强现有政府的数据整合能力，需要将政府各部门细碎的数据信息，按照统一的规范和目录进行整理和规划，将相似和重复的数据库进行合并，避免重复性工作，提高工作效率。关联性强的政府部门需要统筹合作，共享部门的数据，建立统一规范的跨地区、跨部门、跨领域的数据认证标准与信息共享平台。[7]有效整合关键性数据与基础性数据，改善现有政府部门信息共享权利清单，加强政府部门的决策能力以及数字化监管能力。[8]基于各政府部门共识一致的情况下，加强政府数字化监管数据库的整合力度，共同开发数据库，加强各数据库数据的共享，使用统一的数据标准、数据格式，加大数据监管的范围，并通过官网网站、微信公众号、微博官方号、抖音官方号等渠道公开、共享数据信息，让民众能够及时了解自身所在地区教育、医疗、民生建设、公共服务、基础设施建设等方面的信息，防止民众变成信息孤岛群体，让民众能够更好地感觉到政府的服务性和信息透明性。

3.3 增加对政府数字化应用平台的投入

国内大部分地方政府在治理方面的数字化应用还处于较落后的状态，其中：最主要的原因是资金的限制和技术的限制，治理方面的数字化应用开发涉及到程序开发、数据库搭建、更新维护等流程，整个过程需要投入大量的资金和技术支持，很多地区地方政府的财政收入有限，专业人才稀缺，特别是西北地区，地区经济欠发达，技术水平较低，政府更应该增加对这部分地区的资金投入与政策支持，提供更多的资金和吸引更多的技术人才开发数字化应用平台，给技术人才更多的福利待遇，将数字化技术运用到地区政府治理上，提升各个政府的行政效率，提升各个政府的治理能力，以此减少不同地区发展的差距，帮助地方政府能够通过数字化应用平台一目了然地了解所在地区的政治、社会、经济、文化发展的趋势，提升政府整体治理工作能力。[9]

3.4 实施数据开发主体行政免责制度

行政免责属于行政问责体系中的特例情况。目前，政府数据公开共享开放性普遍不足的一个重要原因就是政府部门顾虑公开的数据有所错误或公开的数据被人恶意篡改、传播而承担相应的法律责任。现阶段，国内还未专门出台相关法律对政府公开共享数据的权利与义务、主体责任的范围进行明确的规定。所以，为了加强政府的数据公开共享开放性，需要实时数据开发主体行政免责制度，让政府部门减少顾虑。政府部门要按照相关规定公开共享数据，并做好公开数据的维护与安全性保障，确定好民众使用这些政府公开共享数据的权限，如：在政府数据共享平台公告中说明哪部分数据敏感性较高，需要个人登记和授权才能使用，哪部分数据可以直接使用。当实施数据开发主体行政免责制度后，只要政府部门尽到数据公开共享的义务时，国家就不应该因民众使用政府公开数据的过程中出现违法违规的情况而对开发数据的政府进行问责，否则，会严重打击政府数据公开共享信心和积极性，也严重影响了政府数字化治理政策的实施效率。如果政府部门对政府数据持保密、不公开的态度，也势必影响政府数字化治理的实施，进而影响国内政府治理水平现代化的发展进程。

3.5 政府和高校、科研机构合作共同培养人才

在培养专业人才上，政府可以和高校、科研机构进行合作，共同培养人才。政府可以选拔一批年轻优秀的干部去高校和科研机构深度学习数字化理论与应用技术，并根据政府部门的实际情况和业务需求开发适合本部门的数字化应用，还可以委托高校定期对部门工作人员集中展开培训与考核，帮助政府部门在数字化技术应用上做到自主开发、自主创新，减少对外部技术的依靠，从而降低内部数据泄露的风险，提升单位的行政效率。[10]同时，政府部门还可以和拥有丰富信息技术储备的高校或研究机构合作，定向培养政府部门需要的数字化专业人才，政府部门也向其开放实习岗位，吸引这些人才到政府部门实习，并聘用实习表现优秀、有专业知识扎实、实践能力强的专业性人才到部门工作。这样的合作模式，不但能够有效降低政府部门的选拔和培训人才的成本，还能够在培养人才上更具针对性。除此之外，政府部门还能够进一步增加人才培养的扶持力度，和国外高校合作，吸纳高水平的海外留学生进入政府部门或公派政府部门的优秀干部去海外高校学习先进信息技术和数字化管理经验。

建设政府数字化治理是实现政府治理体系与治理能力现代化的有效途径，各级政府需要高度重视。在数字化视域下，不断推进政府数字化治理的改革和创新，探究数字化技术应用在政府治理和管理上的有效路径，提升政府的科学决策能力与精细化管理水平，完全发挥数字化技术在政府治理能力现代化进程中的支撑作用。在信息技术高速发展的当下，建设先进的数字化政府不仅充分展现了中国特色社会主义政府治理理念，也给出了政府治理的中国方案和中国样本。