我国城乡生活垃圾分类处理现状及对策研究

赵素芹 李旭阳 蔡振禹 赵治巨,,*

（1 邢台学院化学与化工学院 河北邢台 054001 2 河北省功能高分子材料研发与工程应用技术创新中心 河北邢台 054001）

引言

随着经济的发展，国内城镇化发展的脚步不断加快的同时，环境污染问题也日趋严重。近年来，“垃圾围城”、“垃圾围村”现象愈演愈烈。如何有效处理生活垃圾成为国家和当地政府面临的一个亟须解决的问题。在此背景下，生活垃圾分类作为垃圾资源化处理的有效管理手段逐渐受到重视。自20 世纪50年代提出垃圾分类回收以来，直到20 世纪80 年代我国才开始正式对生活垃圾管理与技术应用展开研究。2000 年以8 个城市为试点正式开启垃圾分类收集工作。2017 年3 月18 日出台《生活垃圾分类制度实施方案》，强调需加快垃圾分类收集、运输、处理等全过程处理系统建设，并要求在我国46 个城市先行实施生活垃圾强制分类。2019 年6 月指出实行垃圾分类是对节约资源、改善生活环境，创建人类社会文明的一个重要体现，2025 年全国地级市及以上基本完成垃圾分类处理系统建设。至此走过漫长历史的垃圾分类正式登上舞台。鉴于此，本文综述了国内生活垃圾分类工作进展现状，并指出在执行、推广过程中存在的困境与问题。最后展望了我国生活垃圾分类的发展方向，并提出了一些推进垃圾分类的可行性建议。

1 生活垃圾分类运行现状及存在的问题

我国生活垃圾分类政策宣传虽已普及全国各地城镇，但从目前生活垃圾分类收集执行情况来看，这些进行分类收集的城市均属于经济水平和居民的文化素质较高的大城市，农村生活垃圾分类仍处于起步阶段，甚至中西部地区的农村还未进行生活垃圾分类[1～3]。但无论是城市还是已推广进行垃圾分类工作的农村，在实际的分类工作执行过程中仍面临着不少的现实问题。为更好地把握各类问题背后的症结，本文对目前城乡生活垃圾分类存在的各类问题进行总结与分析，就已经开展生活垃圾分类的地区而言，其问题总结如下。

1.1 缺乏全过程分类处理标准体系

1.1.1 分类收集“形式化”

垃圾全过程分类处理体系应包括垃圾的分类收集、转运及末端处理等全生命周期处理过程[4]。垃圾分类是实现垃圾无害化、减量化、资源化的有效手段，在国家政策的号召下，国内已有不少城镇开展了垃圾分类工作，但分类效果却参差不齐。政策遭遇“上热下冷”，地方政府、居（村）民响应度高，但践行度差，垃圾分类工作“形式化”、“机械化”[5][6]：从国民角度而言，随着国家政策的宣传、国民文化素质的提高，国民已对垃圾分类工作表现出较强的认同感，但因长期的思维惯性与生活习惯，具体操作上仍然存在不分类，或分类不彻底的问题，思想与行动上南辕北辙。就地方政府而言，国家政策目前多以倡导性文件为主，并没有将生活垃圾分类工作纳入地方的绩效考核，这就使得地方政府搞一些形象工程来应付检查、敷衍了事，导致政策的“上冷下热”，无法保证垃圾分类相关举措产生实效。

1.1.2 缺乏差异化的分类模式

因城乡经济发展水平与物质生活质量的差异，城乡居民所产生的生活垃圾组分也会大有不同。总体来看，我国城市生活垃圾中无机物的含量持续下降，有机物含量不断增加，可燃物增多，其中厨余垃圾又占有机垃圾的90%左右[7]。不同于城市生活垃圾组分，农村生活垃圾基本无厨余垃圾，农村多养家禽，其剩食可在自身的生态圈循环消耗，不需要外力的介入帮其处理。以上案例表明，农村生活垃圾分类标准不能完全复制城市。但现实执行过程中，很多农村生活垃圾分类标准并没有依据自身地区或自身生产生活习惯而进行合理设定，完全是沿用上级城市的生活垃圾分类标准，直接照搬城市生活垃圾分类模式来应对农村的环境问题[8]。

1.1.3 全过程分类处理技术与设备有待提高

生活垃圾分类在执行过程中不仅仅要靠宣传教育的支撑，还需要分类设施等硬性条件到位。想要生活垃圾分类工作良好的运转，需要很大的设施设备建设投入力度。但从实际情况来看，大部分地区在生活垃圾分类设施建设方面的投入都很有限，例如分类垃圾桶、分类运输车[7][9][10]、分类处理设备[11][12]等配置严重不足。相关人员配置上也比较缺少[13][14]，尤其是基层街道或社区专职负责垃圾分类工作的一线人员，更是少之又少。

目前垃圾分类还是以人工分拣为主，居民每天都需要花费一定的时间去进行垃圾分类，不仅会造成时间上的浪费，还会因为人主观判断的不同造成分类错误。智能分类垃圾桶虽已向社区接近，但从现实投放应用效果来看，人工智能技术还不够成熟，在具体的垃圾分类投放过程中还是需要人工的介入，自身无法完成精准有效的分类工作，技术突破还存在困境。再者国内垃圾分类智能化项目主要集中在前端分类，中端运输和末端处理还是“一锅炖”，并未配套建立，缺乏完整的生态产业链条。这种现实情况下，即使前端技术实现智能化升级，其所伴生的混装、混运、混处问题的存在，也会使得前端垃圾分类的智能装置惨遭冷落，形同虚设。

1.2 法律法规体系不健全

近几年我国关于生活垃圾分类的相关法律法规虽出台了很多，但这些基本法规多为倡导性文件，关于具体的实施细则并没有进行明确的规定，其相应的配套法规也较为缺乏[15][16]。如《固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》等等都提到生活垃圾需分类的要求，但关于分类标准、执法人员具体职责与考核措施、居民应依法履行的责任与惩罚细则等都没有进行具体的意见设定。垃圾分类标准的确立是开展垃圾分类工作的前提，目前关于如何制定垃圾分类模式，如何推出差异化垃圾分类方式等都没有明确的规定，无法保障垃圾分类工作的可操作性，导致地方政府在执行过程中无从着手；再者从管理人员的职责规定而言，目前垃圾分类工作多以环保部、城建部门主导，但并没有具体的条例规定或划分两者的职责范围，存在重复管理，工作实效不高。此外政府既是执行者又是监管者，并没有对政府人员的工作制定考核意见或方案，容易造成内部的腐败与责任推诿。对于群众居民而言，即使出现垃圾随意丢弃，分类错误等现象时，也缺少相应的法律依据对其进行惩戒，地方政府未能充分行使立法职能，进而造成政府执法人员和居民的依法积极性不高。

1.3 社会群体参与度不高

作为一项典型的城市公共事业[17][18]，我国生活垃圾的收集、运输和处置主要是由政府主管部门直接承担的。但目前情况来看，过分强调政府的主导作用，使得进行过程监管甚至实施微观运营的“独挑大梁”者，其他相关主体如市场企业、社会公民等没有参与意识。分析其原因，主要可概括为功利与意识两方面[13]。从功利方面来说，公民需要花费大量的时间精力去进行垃圾分类，但在过程中无任何补贴、福利，公民没有较高的动力去参与其中。对企业而言，最大的目标是利润最大化，但没有国家政策的支持与保护，市场企业盈利空间小，同样没有参与的积极性。从意识方面来说，一是我国国民由于生活习惯、教育等方面的因素，本身没有形成良好的环保意识和自觉性，所以遇到生活垃圾随意丢弃的现象，仍然会不管不顾，甚至为图一时方便，也随意丢弃垃圾；二是部分存在抗议性心理的国民认为垃圾分类是政府的事情，与自己无关。因此，在市场企业和社会公民对政府的垃圾分类政策并不看好的情况下，很难调动其参与的积极性。

2 生活垃圾分类的可行性建议

2.1 完善相关法律法规，建立个人考核制度

针对目前有关生活垃圾分类处理的法律法规还不完善的情况，政府应加快修订相关法律法规，完善相关管理制度。例如生活垃圾如何分类，对于违反垃圾分类条例的行为如何处罚、如何考核执法人员有关生活垃圾分类监督的执法政绩等等，都应该制定完善详细的法律条令。地方政府也应响应中央的政策指令，积极制定适合本地方垃圾分类的地方法律法规、条例通知等，使得居民可明确垃圾分类标准、地方执法人员能够依法加强垃圾处理行为管理。强化政策工具，补齐制度漏洞，进而营造一个和谐完善的制度环境。

生活垃圾分类已是国家环境治理重要的一环，在完善其法律法规体系下，为保障垃圾分类处理工作实效，必须建立自上而下的最小单元监管考核制度，考核到人。对地方政府管理人员而言，其在垃圾分类治理工作中起着至关重要的作用，上承中央政府思想与行动指令的传达、执行，下接本地方垃圾治理的监督与管理，故应落实属地政府管理责任，划清各部门职责与权限，实行层级负责制并逐步细化到最小单位，将管理、考核落实到个人，实现工作量化，与绩效挂钩。

再者针对社会群众，打破倡导性垃圾分类政策，实施强制手段，将垃圾分类纳入法律条令，如交通法建立详细的量化考核方案，对垃圾不分类或分类错误的行为进行不同形式的惩罚，构建错投即罚、多投多罚、投少奖励的利益机制。

2.2 构建互利互惠模式，实现多元共治

作为政策对象的现实个体或市场组织，一般不具备充分的时间、专业知识和经济实力去关注每一个政策问题，主动地、不计个人得失、单纯的去为了公共事业开展积极行动。为保障群众、市场企业等相关主体长久有效的参与垃圾协同治理，政府应增设奖励机制。政府应成立生活垃圾分类专项启动资金，其除用于基础设施设备配置、更新维护、管理人员绩效外，应增设一定比例用于奖励的资金分配。对社区而言，管理规范、效果明显的社区，在考核评比中取得优异成绩，政府应给予一定比例的奖励，以表示对社区工作的肯定，提高社区长效治理的积极性；对国民个人来说，建立个人信息账户档案，社区（村委）管理人员对其垃圾分类行为进行打分考核，并备案记录，同时设立同层级监督与举报窗口，居（村）民之间可以互相监督与举报，举报属实的予以举报者积分奖励，被举报者相应扣掉个人信用积分。通过增设趣味性的交互活动，如月末可参与个人信用积分礼物大换购活动等，提高居（村）民参与度；对企业而言，生活垃圾的管理做到“政企分开”，政府部门改变职能角色，仅参与政策制定和监督管理工作，垃圾的清运处理工作逐渐从政府部门剥离，推向市场，由社会相关企业承包垃圾的清运处理，垃圾处理公司实行市场化运作，自负盈亏，以此增加企业自我运营的主体性，提高企业盈利空间。政府通过向社会借力，依靠市场组织、社会公民等力量，实现多元共治，共同发挥有效监督和管理等方面的作用，保障垃圾分类工作实效。

2.3 打破技术困境，打造全过程智能运营平台

生活垃圾分类的成功实践并非仅靠管理得以取胜，还需技术的有效支撑。目前人工智能用在垃圾分类工作的技术还不够成熟，但相信在不久的将来，智能垃圾分类技术将是垃圾分类实践工作的关键。目前关于垃圾分类人工智能研究主要有两个方向，一是设备通过检测功能，完成自主称重与智能分拣等；二是加入帮助功能，可通过语音播报对垃圾进行类别定义及指导分类投放具体操作步骤，帮助垃圾投放者完成精准投放。两种智能功能确实可帮助便捷居（村）民的垃圾分类工作，但在现实试点运作中，如上述所说仍存在不少问题。为打破现有技术症结，改进现有技术顶层设计，政府应加大智能化垃圾分类处理研发费用投入，支持和鼓励相关技术人才的吸纳与聘用。同时政府也应调控研发人才的研究方向，支持垃圾分类处理中后端处理技术的研发创新，尽快实现垃圾全过程智能运营体系。

结语

垃圾分类制度经过漫长的历史时期终于登上了社会舞台，进入了新的时代。目前中国城乡生活垃圾分类制度在理论和实践中虽存在着一定的缺陷，但随着相关法律和政策体系的不断完善，加之政府主导、全民参与、社会协作等多元主体协作共治的新兴模式的发展，辅以互联网智能化技术道路的推进，最终中国将走出一条可复制推广的垃圾全过程分类处理模式。