主动侦查的理论维度与制度完善

董邦俊 毛彦民

（中南财经政法大学刑事司法学院 湖北 武汉 430073）

1 引言

犯罪形势的变化迫使侦查转型，要求侦查工作从“被动”转向“主动”。多处地方公安机关在实践中也提倡“主动侦查、深度研判、积极经营、集中打击”侦查模式。但是，主动侦查的理论尚未跟进，仍处于“摸着石头过河”的阶段。犯罪应对的实践需求和侦查发展的理论滞后之间的矛盾，导致主动侦查出现断层现象。凡是积极的侦查工作或者是新的侦查技术运用，都套用主动侦查的概念；主动侦查理论发展停滞不前，又难以给侦查制度改革提供指导。一方面，主动侦查成为一种泛化的表述，沦为一种“响亮”的口号，丧失其理论和实践价值；另一方面，侦查中积极性做法在隐性地规避程序法的制约，存有违法、违规的风险。基于此，主动侦查的理论亟需定格，主动侦查的制度亟需变革。

2 主动侦查的理论厘清

2.1 主动侦查的理论之争

侦查实务界对主动侦查的阐释，尚未形成统一的概括，多通过侦查技战法、侦查模式或侦查思路等案例来描述主动侦查的情况。主动侦查也非法定概念。规范性文件并未采取“主动侦查”的表述，主要通过“主动出击”“主动摸排逃犯线索”“主动发现”等类似表述，或者以“坚持下先手棋”“打主动仗”等措辞来强调刑事案件打击的主动性。主动侦查的表述多见于学术界。伴随着大数据、智慧警务等技术的发展和侦查工作经验的完善，学术界主要从程序论和信息论的理论解释路径来界定主动侦查，可概之为主动启动说、主动情报说两种学说。

主动启动说主要表现为侦查启动节点的前移，侧重于侦查活动的及时展开。侦查启动节点前移具体表现为侦查工作的展开无须等到犯罪行为产生实害结果，在犯罪行为刚着手时即可实施侦查措施。正式提出主动侦查的学者是孙长永教授，其认为主动型侦查就是在犯罪预备阶段和犯罪实行行为之时进行的预防性侦查，从而避免犯罪结果的发生[1]。而后，因监控技术、情报导侦工作机制的发展，主动侦查除了具有在犯罪预备或犯罪实施之时进行侦查的特征外，更强调对犯罪嫌疑人的控制，在犯罪与侦查的互动规律中掌握主动权[2]。而今，迅猛发展的大数据将立法、司法、执法等领域推向学术高潮，很多侦查界的学者也通过大数据侦查来解释主动侦查，认为主动侦查可以预测未发生的犯罪[3]。

主动情报说主要是指侦查情报收集要主动，犯罪线索的发现需主动。其核心要旨在于线索的发现，不涉及侦查活动展开与否，侧重于信息的掌控。起初，侦查技术应用程度较低，主动侦查体现在依靠犯罪嫌疑人员调查控制工作或者卧底侦查等侦查破案工作主动收集线索。而后，情报导侦进一步提升犯罪线索收集的主动性。目前，讨论较多的大数据侦查模式被认为在线索发现上可推动主动侦查进行，使证据收集变得多样。学者们认为大数据侦查模式是主动型侦查模式的一种，也主要是解决情报收集的上游问题[4]，从情报收集、犯罪线索取得上获得侦查的主动性。也有学者认为大数据的发展是通过数据驱动情报侦查，实现被动型向主动型侦查方法的转变[5]。

主动启动说的核心是在犯罪预备阶段和犯罪实行之时启动侦查。主动启动说基于侦查程序的角度，提供了制度变革的思路，让初查、立案和侦查的衔接程序研究进入学术探讨的话题库[6]；同时转移了侦查工作的重心，不再是追溯调查，而是及时发现、及时侦查，及时为被害人止损。当然，主动启动说随技术的发展也脱离了侦查的理论框架，试图以预防侦查、预测犯罪等概念来模糊侦查行为合法与违法的边界。主动情报说是基于侦查信息论的角度，认为随着技术发展不断提供新方法，以提升线索收集能力，进一步提升侦查对犯罪的认识，从而把握主动性。但是，主动情报说对主动侦查的阐述更像是推广一项新技术，介绍一种新机制。但无论是主动启动说还是主动情报说，都没有正面解释主动侦查的内涵。主动侦查其界说如何，学术界没有正面回应。主动侦查绝不是某一种侦查模式或者某一种侦查技术，也并非单一解决侦查启动程序的问题。

2.2 主动侦查的理论盲点

侦查启动程序的主动和侦查收集线索工作的主动，作为理论的界定路径是附随技术发展对主动侦查作出的解释。即便推进主动侦查的改革和侦查理论的发展已取得一定进展，主动侦查仍然存在理论盲点。

（1）系统性思维不足。主动侦查的发展具有强烈的技术依赖性，似乎侦查实践中新技术的运用就是主动侦查。回归理论的考察，主动侦查的研究着重于强调“侦查三论”中的信息论和控制论，而忽视了系统论的研究。侦查和犯罪是一个复杂的系统性问题，系统性问题的处理需具有系统思维。系统思维是基于系统理论来阐述侦查应对犯罪的内在要求，也是强化侦查研究的方法论。系统思维下的主动侦查研究应是将主动侦查置于侦查理论系统中进行分析，对主动侦查的各个要素进行考量，分析主动侦查要素间的关系等。目前主动侦查的研究主要强调充分掌握犯罪信息和把握犯罪情况的走向，能够达到预测甚至改变犯罪走向的效果，而忽视了主动侦查基础性的系统研究。主动侦查的要素分析不全，研究流于类罪或某一问题的零散、碎片式研究，进而陷入了简单的对策论思维，所研究的对策也往往“对症不对药”，多为实践的概括。

（2）价值取向单一。侦查价值就是指侦查活动对于证明案件事实所产生的功效，以及良好的侦查程序自身所具有的积极意义，也是侦查活动所要达到的理想目标和人们评价侦查活动的客观标准。侦查的价值应当是多元的，既包括收集证据、确定犯罪嫌疑人并进行及时控制、保障无罪人不受追究等外在价值，也包括程序、正义、效益等内在价值。从理论争鸣的观点来看，主动侦查的价值主要是追求证据线索的及时发现，犯罪嫌疑人的及时控制，侦查程序及时启动等类似目标的实现。概括而言，理论的研究着重于侦查的外在价值而忽略了侦查的内在价值。侦查价值是一个内在统一、有机联系的整体，并非是各要素的拼凑和叠加，从侦查的整个价值体系来看，主动侦查价值表现单一。

（3）程序改革方向局限。解决侦查启动程序问题，甚至提升侦查员的主动性等积极做法，对于推动主动侦查确实有重要的意义，但侦查方法改进和程序改革都只涉及侦查的一小部分。侦查整个过程包括侦查启动、侦查运作、侦查终结，而侦查运作的推进和侦查终结的衔接也需体现侦查过程的主动性。例如重大案件的专案组程序、非重大案件的管理程序、案件起诉的衔接程序、异地办案程序等，这些程序性问题在当前主动侦查的讨论中鲜有涉及。只对启动程序或是侦查的技术运用等局部性的研究，会忽视主动侦查整体的程序性问题改革。

2.3 主动侦查的理论架构

（1）主动侦查的要素。主动侦查的概念界定可以从词义解释入手。“主动”意涵有二：一是不靠外力而自动地；二是能够自己把握的。主动侦查应采用第二种意涵，主要指侦查机关能够自己把握侦查。需要说明的是，“能够自己把握的”是在侦查与犯罪互动规律的语境下的修饰，并非司法独立意义上的不受其他机关干涉的定义，更侧重于侦查对犯罪事实的把握，这也是目前主动侦查概念界定的重心。主动侦查的理论缺乏系统性的研究原因也在于此，偏重“主动”的解释，而偏离了侦查本身理论系统的解释。因此，主动侦查的理论研究除信息论和控制论的角度，也要从系统论的角度，利用系统思维和方法予以界定。系统思维就是运用系统概念来认识对象、整理思想的思维方式。系统思维方法就是主体根据事物系统的存在方式而相应进行思考的方法。“一般系统论”认为系统就是相互作用着的若干要素的组合体[7]，主动侦查也是若干要素的组合体。

为进一步深入探讨主动侦查，笔者认为有必要从主动侦查的各个要素入手，系统性地强化对主动侦查的认识。侦查的要素在教材中通常被涵盖为以下几种，或包含主体、客体、内容、本质（性质）；或包含主体、客体、中介①主体要素是指侦查活动的发起者；侦查客体是已立案的刑事案件；侦查中介是侦查主体作用于侦查客体精神方式和物质方式的总和，是侦查主体实现查清、查明刑事案件诸多方法的总称；侦查是主观见之于客观的认识活动和实践活动，有其明确的方向性和目的性，也就是说，侦查是一种目的性活动。参见：王福相,魏小雁,刘洋.论侦查的要素·结构·功能[J].净月学刊,2017(3):76-82。、目的；或包含主体、客体、行为、程序；或包含主体、目的、对象、内容、性质。由此可见，主体要素和客体要素是界定侦查必不可少的要素，对于目的、内容、本质、中介、行为、程序等要素是否作为侦查的界定要素仍有争议。笔者认为，作为概念的要素应该具有共性，因个人主观评价而产生变化的要素不能作为概念的要素，如侦查性质、侦查目的。同时，侦查内容是一个泛化的概念，主体、客体同样是侦查的内容，所以将侦查内容和侦查主体、客体并列为侦查要素不妥当。侦查的研究无非是侦查法和侦查方法，侦查方法表现为侦查行为；侦查法表现为对侦查的规制，也即程序对侦查行为的规制。由此看来，主动侦查作为侦查发展中产生的概念，应以主体、客体、行为、程序几个要素为基准进行构建。

（2）主动侦查的价值取向。侦查的实现并不是仅仅追求某一价值，而是各价值的协调。价值体系处于一个平衡状态，当有新价值时必将破坏原有的价值体系，主动侦查的出现使得原有侦查价值体系中某一价值突出，导致其他价值的削弱。理论和实践上的主动侦查的价值追求趋于行政化，着重体现了侦查机关以破案为中心的目标追求，体现侦查的效率价值。在价值选择上，一方面，主动侦查的价值追求不能摒弃侦查的固有价值；另一方面，主动侦查的价值追求应整体上超越传统的侦查价值。所以，主动侦查的价值取向应当站位更高，在顶层设计的指导下，提炼主动侦查的价值，集效率、公平公正、程序正义等价值一体考虑。

习近平总书记在全国公安工作会议上的讲话着重强调，公安机关的发展思维需以人民为中心；公安机关的新时代职责使命源于党和人民赋予；公安工作的出发点和落脚点就是保障人民根本利益；平安中国建设需不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感；公安建设需推进执法规范化，严格规范公正文明执法水平[8]。因此，公安所有的工作都是为了人民，侦查机关需围绕“以人民为中心”开展主动侦查工作。要建设法治公安，主动侦查的价值追求也应是以法治作为目标。侦查工作是带有司法性质的，侦查的结果应使公平正义得以落实。主动侦查的理论框架在价值追求上需体现上述要求。

3 实践视角下主动侦查理论维度的推进

主动侦查的本质工作是打击犯罪，兼顾法治要求和侦查价值。在原本侦查概念的基础上，主动侦查在主体、客体、行为、程序等要素上需要做进一步的阐释。这既是主动侦查概念的证成过程，也是主动侦查制度改革的方向指引。

3.1 主动侦查主体维度

近年来，综合治理、犯罪治理等观点逐渐得到大家的接受，认为犯罪需要社会全方面的治理。从治理的角度来说，社会各界的个人或组织都是犯罪治理的主体。主动侦查研究受到犯罪治理观点的影响，也有部分观点认为侦查需要多方面主体的参与。在大数据广泛运用的背景下，例如大型网络平台公司、数据管理机构等组织拥有庞大的数据库和算法模型，大量的数据和强大的分析工具运用到犯罪治理，确实会对主动侦查起到积极作用。但从侦查的原理来说，侦查的主体具有严格的法定性，仅限定于刑事诉讼法规定的公安机关、检察院、军队保卫部门、中国海警局、监狱等几类国家机关。其原因与我国侦查权运作、强制措施的实施密不可分。某一主体是侦查主体就意味着其享有侦查权，可以在立案后采取侦查措施，同时，法律并不区分强制性措施和非强制性措施。那么，立案后侦查机关就有权对犯罪嫌疑人员实施具有强制性的行为。如果主动侦查主体不以法定为准，那么人人皆可为警，人人皆可侦查，公民的安全感得不到保障。由此，主动侦查的主体不能超出侦查主体的范围，不可与犯罪治理的主体混为一谈，或者以默许的方式模糊地将其化为主动侦查主体，行使超越侦查权限定的权力。所以，主动侦查的主体应严格限定为法定主体。例如网络公司等私人团体在侦查过程中确实发挥了重要作用，对犯罪的打击、案件的侦破起到了关键性的效用，但其是以私主体身份在参与侦查，可以称之为参与主体。侦查参与主体是侦查主体通过侦查合作上的政策制定、机制协作等方式而参与到侦查活动中，因而侦查参与主体需在主动侦查行为维度中讨论。

3.2 主动侦查客体维度

通常认为侦查客体是已立案的刑事案件，这是基于刑事诉讼法规定而做的严格区分，具有浓重的法学学科色彩。在法学的视角下，侦查具有天然的权利“侵犯性”，因此，侦查的规范须严格。但侦查的本质终究是正义的行为，在司法中承担着还原犯罪事实真相的角色，维持社会秩序和维护公平正义的价值。除了法律规定的具有强制力的侦查措施，侦查工作还有很多围绕侦查案件而展开的认识活动，例如线索研判、访问调查、询问案件情况等非强制性的侦查行为。在侦查学的讨论中，需具有自身的话语体系，而不应是唯法律规定、唯刑事诉讼程序价值的侦查观。法律也不应当成为侦查认识活动的束缚，而应是强制性侦查行为的良好规制。在侦查的讨论中，主动侦查客体应当有所拓展，不仅包括法律规定的侦查客体，而且也包括侦查认识的客体。

回归客体的认识论概念，客体是主体实践或认识活动所指向的对象。根据客体的存在方式，可把客体分为现实客体和可能客体。可能客体又可分为现实的可能客体和抽象的可能客体。主动侦查的客体就是侦查主体所需要认识或者作用的对象。已立案的刑事案件作为主动侦查的客体并不妥当，因为侦查主体的认识活动从来就不是发生在立案以后的。例如基层派出所接案后，对案件展开调查，达到立案条件后在平台立案，县级刑警大队在网上点击同意立案，派出所再全面收集证据。达到移送标准后，派出所直接终结案件，移送检察院。派出所立案前的种种调查活动都是对涉嫌犯罪事实或者可能立案的刑事案件的认识活动。再如侦查机关偶然机会抓获犯罪嫌疑人实施A罪，经讯问得知其此前犯B罪。那么，对于没有立案的B罪的认识活动，并非以立案时间点作为分界条件。主动侦查欲实现侦查的主动性，其认识活动不应当以立案作为起点。从认识的角度来说侦查主体所指向的对象就是犯罪，具体而言就是涉罪事实。根据侦查的工作流程，主动侦查的客体可以分为受案前的涉罪事实、受案后的涉罪事实、立案后的刑事案件事实、终结后的刑事案件事实。不同阶段的客体，其内核是涉罪事实，因而主动侦查的客体就是涉嫌犯罪的事实。

3.3 主动侦查行为维度

主动侦查行为大多以情报导侦、大数据侦查或者刑嫌调控等形式来概括，但这种定义方式缺乏理论性。侦查行为是司法的一个环节，也是维护公共安全的行为。侦查行为是在侦查思维支配下采取的侦查行动，是为了达到侦查目的及其量化指标而进行的一个整体行动过程，是侦查主体的侦查行动与侦查思维的统一[9]。侦查行为包括侦查措施、侦查策略、侦查决策等方面，具有多重形态，包含多重问题。按照侦查学通行观点，认为侦查行为是专门调查工作和强制性措施。如此定性具有强烈的法定程序倾向，是刑事诉讼法的抽象总结，但主动侦查行为按照此界定欠缺理论的广度。因为行为通常具有三个基本要素，即目标、约束条件、可利用资源，侦查行为也是如此。同时，侦查行为也需考量过程因素，承载合法性和合目的性两重功能。主动侦查行为需从侦查理论的多角度展开，包括侦查过程、侦查目的、侦查可利用资源等角度考量。

侦查行为的定义可以在通说定义基础上引入过程要素和事实概念。专门性调查活动也就是针对犯罪事实的收集证据和线索的职能，包括法定的讯问、询问、查封扣押等措施，以及日常性的线索维护工作；强制性措施也就是为了收集证据线索而对犯罪嫌疑人采取的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等措施。侦查行为聚焦于查清犯罪事实和证明犯罪事实两方面。大数据侦查和情报导侦研究的兴起，使网络警察这一警种在侦查过程中发挥越来越重要的作用，侦查机关发现犯罪事实的能力随着技术的发展得以提升。至此，主动发现犯罪事实也进入到侦查行为的范畴。从侦查过程的角度来看，侦查行为是发现、查清、证实犯罪事实或涉罪事实的过程。主动侦查也就是将主动发现、主动查清、主动证实犯罪事实或涉嫌犯罪事实一体推进的过程。

侦查行为有“查明犯罪事实”“收集犯罪证据”“查明并缉获犯罪嫌疑人”“制止犯罪活动”四个目标，这四个目标驱动着侦查运行。侦查行为长期以来的首要目标就是打击犯罪，以致于侦查陷入了思维误区——只要做到了打击犯罪，就等于保护了人民，维护了社会秩序，保卫了政治安全和国家安全。然而，新型犯罪在爆发式增长，对严重犯罪时有误判，引发了我们对于侦查目标的重新审视——是否发生了犯罪，抓获了犯罪嫌疑人就等于实现了侦查目标？显然，答案是否定的。例如电信网络诈骗犯罪的受害人，对侦查的评价重心在于能否挽回自己的经济损失；知识产权犯罪的受害人对侦查的评价重心在于知识产权的归属；侦查错误中的当事人被长期羁押释放后，其评价重心在于正义的回归和自身的清白；律师对侦查的评价重心在于侦查过程中犯罪嫌疑人的权利保障等。案件的不同，侦查中参与主体的身份不同，对于侦查的评价重心都不同。唯破案为目的、唯事实为目的的侦查并非侦查目的的全貌。主动侦查的评价是从结果意义上认识的，也就是实现主动侦查的法律效果和社会效果的统一。由此，主动侦查行为的目的观应更多关注人的评价因素。这里所说的人并非是指个人，而是最广大的人民。所以，主动侦查应从以破案为导向转变到以人民为导向。

侦查可利用资源具有局限性，如某位民警所述，如果每个案子都像徐玉玉案件一样办，每个电诈案件都能破；但是公安机关也可能破产了[10]。侦查要发挥最大的效益，需要最大限度地优化配置有限的资源。前述主动侦查的主体只能是侦查机关，但不否认其他参与主体的效用。主动侦查就是需侦查主体充分调动可利用资源以发挥最大化的效益。犯罪形势由线下转向线上，诸如诈骗犯罪、有组织犯罪、赌博犯罪等都通过网络采取了线上方式进行。网络化的犯罪突破了空间的界限，实现了人、物、事空间上的分离。侦查主体基于立案管辖等原因只能利用本单位及下级的资源，欲利用超出本单位的资源需要上报，由上级协调。犯罪的空间无界性和侦查的空间有界性之间的矛盾，不利于实现侦查的高效打击。侦查可利用资源还存在一个时间上的着力倾向性问题，也即侦查资源着力运用到主动发现的过程中。在受案以前包括案件侦办过程中，涉嫌犯罪的线索来源于社会的多方面，有的是群众受害举报，有的是企业评估时发现涉嫌犯罪，有的是行政部门移送等，群众、大型网络平台企业、行政部门等侦查参与主体能够在侦查机关常态性工作，如线索管理过程、涉嫌犯罪预警等方面发挥重要的作用。所以，主动侦查在可利用资源方面需最大程度地发挥群众路线的原则，在合作上取得所能取得之团体，连接所能连接之资源，在侦查的全过程中发挥作用，形成侦查的大合作。

3.4 主动侦查程序维度

侦查程序是侦查行为的最低要求，是侦查行为的一部分。侦查行为着重于侦查过程中宽泛意义上的侦查工作，而侦查程序是承载合法性约束的侦查行为，因此，笔者特别将程序维度剥离出来单独讨论。侦查程序绝不是限制侦查行为的因素，不能因为过分强调法律控制侦查权而僵化程序。另外，侦查程序包括侦查启动程序、侦查运行程序、侦查终结程序。主动侦查不仅体现在立案阶段的侦查启动主动，侦查运行的主动、侦查终结的主动同样也是主动侦查的重要方面。侦查运行程序和终结程序虽无法律界定，但主动侦查的理论应探讨侦查全过程。

立案程序被视为侦查启动的标志，也是侦查工作得以全面开展的基础。实践中的主动侦查模糊调查核实与侦查的关系，模糊大数据侦查、网络侦查等手段合法与非法边界，实际上是出于刑事诉讼法立法本源的无奈。刑事侦查立案制度的立法路径依据的是回溯型侦查模式，与传统的侦查过程相契合，大体是报案、调查核实、立案、侦查的模式。但现在的实际情况是犯罪形态发生巨大变化，侦查工作机制发生巨大变革，侦查能力进一步提升，很多隐蔽性较强或者无被害人的案件必须依靠侦查机关的主动发现，而且侦查机关的工作也在致力于早日发现涉罪事实。但是，现有立法停滞不前，认为立案后才能展开侦查，进而限制了侦查机关主动发现涉罪事实的能力。这就会导致侦查在发现犯罪的前端过程中无法可依，侦查机关发现涉罪事实的能力在无形中被抹杀。更有学者指出，立案程序被赋予了过高的程式化功能，在某种程度上异化为案件的处理结果，而非启动刑事诉讼的起始环节[11]。过高的立案条件导致侦查机关不得不在立案前基本查清、证实犯罪事实，相当于侦查措施在立案前就已采取，因而也达不到侦查监督的要求。对于侦查机关打击犯罪，特别是在应对新型犯罪方面，涉罪事实发现困难也就成为常态。受案与立案的关系是激活主动侦查发案权的重要环节，而这一环节的问题需从法律制度上攻克。

侦查运行中程序性规定主要针对法定调查行为，限定了询问、讯问、勘验、检查、搜查、查封扣押等措施的实施条件。在侦查运行程序的规制上予以了侦查机关宽松的侦查环境，侦查机关采取的各项调查活动只需符合条件即可任意开展。侦查运行的主动与否取决于办案机关的积极与否。实践中，办案机关的积极做法主要表现在例如“云剑”行动、“净网2019”等专项行动的案件侦办之中，或是重大、复杂案件的专案组侦办等。侦查运行中的主动性具有政策导向和危害结果程度导向。这意味着侦查某一刑事案件的主动程度取决于侦查机关接到案情的情况，案情比较严重、比较复杂，且侦办人手不足，那么案件就先受理，何时开始侦办需等有人手再办，或者干脆暂时不办。即便立案开始侦办，如遇到专项行动的展开，或者专案组抽调人员，那么该案的侦查将进入中止状态，这也是某些案件久侦不破的原因之一。主动侦查在侦查运行方面必须平衡案件之间的关系，特别是积案、旧案的处理，以及案件中止程序的适用。

侦查终结是指侦查机关对于自行立案侦查的案件，经过一系列侦查活动，认为案件事实已经查清，证据确实、充分，足以认定犯罪嫌疑人是否有罪，以及应否对其追究刑事责任而决定结束侦查，并对案件依法作出结论和处理的一种诉讼活动。侦查终结带来三种结果：要么进行起诉，要么撤销案件，要么移送行政机关。打击犯罪、维护社会秩序是主动侦查的首要任务，与此同时，化解社会矛盾也是其重要任务。矛盾的解决是人民平安感的来源，矛盾无法解决，会有损公安机关的执法公信力。再者，社会矛盾长久得不到解决也是许多恶性事件的诱发因素之一。根据《公安机关执法质量考核评议规定》，矛盾的化解并没有纳入案件办理的评价体系之中。事实上，侦查终结时让案件中的矛盾有所归属也应当是主动侦查的一项程序要求。

总体而言，主动侦查应是指侦查机关主动发现、主动查清、主动证实涉嫌犯罪的事实，对侦查立案、运行、终结等程序一体完善，对侦查利用资源一体优化。

4 主动侦查制度之完善对策

侦查制度或机制的改革是主动侦查理论得以指导实践的重要基点。侦查制度从主动侦查的理论推进维度来看存在以下矛盾：主体方面虽然确定了侦查机关，但主动侦查的推进主体并不确定；如何认识涉罪事实这一客体于法无据；主动侦查行为和程序上如何以人民为中心、以审判为中心，如何发现线索、推进案件、终结案件全过程推进主动侦查，以及如何盘活主动侦查的可利用资源，需要从多个层面进行制度的完善。

4.1 建立主动侦查委员会制度

主动侦查的改革与推进需全体侦查机关形成统一的认识，即主动侦查确有必要，也是打击犯罪特别是新型犯罪之必需。实现主动侦查，必须明确推进主动侦查改革的主体。主动侦查需要经过合法性和合理性的审查，不当之处需被纠正，成功做法需将其经验总结。要进一步改革主动侦查，就需要进一步克服现有体制、机制、程序上的被动性，制定主动侦查的政策、推广其工作方法、落实理论的创新。以上内容皆由侦查机关的办案部门来执行是不现实的，为此，想要有效地实现主动侦查，侦查机关应当配置专门机构。根据职权配置和机构设置原理，权力的履行往往以几种方式实现：一是成立独立的部门专门履行某项职责；二是不另行成立独立机构，而是将某项职责赋予现存的机构行使和承担；三是将现存的机构合并重组，不另行成立机构，将某项职责赋予合并重组的机构；四是将现存的机构职能重新划分，另行成立机构，将某项职责赋予新机构。以公安机关的主动侦查为例，笔者认为公安机关推动主动侦查的改革有必要整合部门职能，另成立专门委员会。理由有以下几点：一是主动侦查是侦查过程中积极探索的侦查形式，不只是一种侦查模式。目前主动侦查尚存在的诸多模糊之处，急需专门的组织来总结经验，开拓新思路、新方式，发现不足并及时改进；二是主动侦查具有综合性，涉及理论研究、情报指挥、法制、国际合作、侦查协作、科技发展等不同部门的职责，将此工作归于一个部门会产生各种矛盾，也不能发挥协调作用。因此，可以成立专门的侦查委员会统筹主动侦查，规范主动侦查的标准，预防主动侦查可能产生的新矛盾和引发的新问题。当出现主动侦查相关的事项，侦查机关的各部门可以将提案提交至主动侦查委员会讨论。在将主动侦查委员会向全国推广前，可以选取几个地区作为试点，调整组织构成，比较、总结经验，累积成熟经验。

4.2 构建递进式的侦查立案制度

现有的侦查立案制度在一定程度上削弱了侦查机关主动发现涉罪事实的能力，且因任意侦查制度尚未确立，行政手段代替刑事手段以规避监督的情况时有发生。调查核实和侦查都是办案机关围绕涉罪事实而展开的调查活动，侦查不应以立案为起点。事实说明，试图以立案制度来限制侦查权的扩张，如此规制既不合理也无效果。立案应当是限制强制性侦查措施的行使，而非侦查的学理划分节点。侦查的学理应当承认侦查机关任何时候都有权侦查涉罪事实。主动发现涉罪事实的能力是主动侦查制度化的一方面，侦查立案制度是重点。侦查立案制度大可以分阶段进行：调查备案——受案登记——立案审查。受案登记和立案审查的难点较少，递进式的侦查立案制度构建难点在于调查备案制度。调查备案制度的核心在于建立“合理根据——任意侦查”机制。

调查备案制度的原理在于最低程度地规制侦查权的正确行使，也即在立案前只能采取任意侦查措施，采取任意侦查的前提条件是合理根据，否则侦查行为所收集的材料不能作为证据使用，并且可能面临违规侦查的风险。美国联邦最高法院认为警察有合理可信信息的事实和情况本身，足以使一个合理谨慎的人有理由相信犯罪已经发生或者正在实施的时候，即表明存在合理根据[12]，这也是美国实施逮捕、扣押、搜查行为的依据。黑山共和国将合理根据的条件概括为8个黄金问题①（1）哪种情境、人际关系、行为过程或行为产生了有助于实现犯罪的预备活动的动机？（2）准备活动将产生何种犯罪？（3）疑似犯罪的表现形式和程度如何？（4）行为人有哪些作案手法？（5）哪种法益受到威胁？（6）预期可能会产生什么后果？（7）有没有具体被威胁的人或单位？（8）犯罪活动在哪个区域出现？，包括情境、关系、行为；犯罪性质；表现程度；作案手法；侵犯法益；预计后果；被害人；活动区域等[13]。需要说明的是，合理根据并非来自大脑臆测，而是根据客观情况作出的反应。从侦查思维上来说，侦查机关要从以往的结果导向变成行为导向，关注的焦点并不是发生了怎样的危害后果，而是哪些行为涉嫌犯罪。同时，合理根据的各方面事实需侦查机关根据客观情况在公安办案系统上备案，尔后才开展任意侦查活动。同时，任意侦查并不随意，也需满足非强制性、个人意志自由、个人重要权益不受侵犯等条件。任意侦查制度的完善有两个重点：一是任意侦查措施的主要主体。因任意侦查的机动性和低侵犯性，基层派出所将成为辐射范围最广，与群众交流最多的侦查单位。《公安派出所执法执勤工作规范》第58条，以及《公安派出所正规化建设规范》第2条，第81-93条规定了派出所办理刑事案件的措施，可以采取现场保护、现场初步调查、抓获犯罪嫌疑人、核实情况、保全证据等措施，采取强制措施按程序报批，但不得采用专业侦查手段。如此规定其实是将派出所作为侦查机关的派出机关，配置有限的侦查权。侦查措施的规定应根据侦查所需及侦查权限制，以强制和任意措施作为划分依据，以法律明确派出所任意侦查的权力。二是将预防性网络巡逻措施定性为任意侦查措施。预防性巡逻便于对公民的服务要求作出快速反应，能增加警察打断正在进行中的犯罪行为的可能性，可以及时阻止或防止公民犯罪。预防性巡逻也应是任意侦查行为的一种。网络信息化时代背景下，公民活动逐渐线上化，犯罪行为也隐藏在线上公民活动之中。预防性巡逻也应演变成网络预防性巡逻，也就是说侦查人员可以在公开的网络或者公共平台上主动发现涉嫌犯罪的行为，巡警也可以减轻（强制性）侦查的压力。建立“合理根据——任意侦查”机制以形成渐进式的立案程序，解决了侦查机关主动发现涉罪事实的权能，也消解了我国立案程序规定与强制性侦查措施采取之间的冲突关系。

4.3 完善精细化的案件管理制度

案件管理制度是一种以案件推进主动侦查行为的方式，也是侦查运行程序的中心处理器。案件管理制度能够平衡积案、要案、小案在整个侦查过程中的办理状态，能够实现小案快办、积案缓办、要案细办的目标，指引着侦查运行的主动进行。通过案件管理制度，各个案件的进度、办案证据条件等情况得以清晰呈现，有助于侦查运行的主动进行。目前，一般在县级公安机关的法制部门设有案件管理机构，主要对受理立案工作的监督管理，以及对刑事案件的统一审核审批。

案件管理制度重在管理、推动、监督主动侦查的运行。案件管理制度需和办案的目的相结合，不仅仅局限于案件的归类、案件的查询。案件其实是侦查的重要信息来源，案件所包含的各类信息是侦查的基础。案件之间的信息组合也是串并案的基础和侦办积案的线索来源，案件管理制度的管理内容应着眼于案件所包含的大量信息。所以，主动侦查的案件管理制度不仅仅是局限于案件“面”上的管理，更应是深入到案件各个“点”上的整合。只管理案件，不推动侦查的案件管理制度，不能满足主动侦查的目标。案件管理制度发挥主动效用，需推动刑事案件高效办理。侦查的过程并非一蹴而就，是对犯罪事实的不断证明和证伪的过程。从过程来看，侦查有不同的节点，那么案件管理制度就应当控制、推动着各个节点的进行。侦查过程中不同状态的案件，案件管理系统需要对案件作出分析，统领案件的分级管理，针对不同的案件适用不同的程序：针对事实清楚、证据充分的小案，案件可下沉至派出所，实现派出所对小案的速办程序；针对事实清楚、证据不足的常态案件，案件管理主体应督促案件的顺利进行；针对事实不清、证据不足的要案，案件管理主体应作为专案程序的提起主体，由公安机关负责人决定，主动侦查委员会组织抽调人员组成专案组，重点办理要案、疑难大案；针对事实不清、证据不足的悬案，可根据不同类型案件的正常办理时长（不考虑偶发因素的破案情况），达到最长时间后，不具备侦查有利条件的启动侦查中止程序，待新证据、新线索的出现再办理（侦查的中止并不等于案件的终止，案件的信息实际上是放入积案库，通过案件与案件、案件与开源信息的相关匹配寻找新线索，以待重启）。

4.4 推进人本位的侦查终结制度

侦查终结是对侦查结果的一种法律上的评价和处理。它对于及时将犯罪嫌疑人交付起诉机关进而启动审判程序，对犯罪嫌疑人定罪处罚以恢复受损之社会利益、维护社会安全，以及使无罪之人免受刑事处罚、恢复个人安定都有至关重要的作用。侦查终结程序也是国家侦查权消灭的条件和程序，是保障公民自由的根本需要。从侦查终结的5个条件①2020…年施行的《公安机关办理刑事案件程序规定》第…283…条规定，侦查终结的案件应当同时符合如下条件：（1）案件事实清楚；（2）证据确实、充分；（3）犯罪性质和罪名认定正确；（4）法律手续完备；（5）依法应当追究刑事责任。和撤案的规定来看，其主要是围绕案件起诉与否，以及对犯罪嫌疑人的处理来展开工作。案件确实是侦查的主要方面，且案件的公平正义关乎到所有人民各自内心的价值观，是侦查的根本所在。但案件的公平正义并不完全涵盖所有发生在刑事案件中的矛盾。人民公安重在人民，人民群众的权益保护是侦查工作的一部分。主动侦查全过程都应关注案件的公平正义，案件中人民的权益保护更着重体现在侦查终结制度的改革上。侦查终结应从以案件为中心转向以人民为中心，切实解决人民群众关心的问题。理解以人民为中心，需从犯罪嫌疑人，受害人和相关人两方面理解：犯罪嫌疑人的刑事矛盾主要在于其自身的自由权利，包括人身自由、声誉影响等，在未审判前，犯罪嫌疑人仍然享有公民的权利，保护犯罪嫌疑人的权益也是侦查价值的一部分；而刑事案件中受害人和相关人的矛盾主要在于对受损利益的保护，包括精神的和财物的。

在侦查终结制度上，目的需有新的诠释。侦查终结应是从及时起诉的单一目的观转变到及时终结案件、保障权益的复合目的观。具体的制度完善应进一步改进侦查终结方式。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第285、287条之规定，我国侦查终结的方式是制作结案报告、装订立卷，如起诉则移送起诉卷，侦查卷存档备查。案卷中获得的所有证据材料应包括有罪、罪轻或无罪证据；涵盖通过侦查行为取得的物证书证和证人证言，以及利用侦查技术获得的各种材料，各项证据材料不应限于指控犯罪成立的有罪证据。在当前案卷中心主义下，主动侦查的终结制度应当积极将案件的事实和证据移送检察机关，尽可能减少甚至不使用补充侦查，减少侦查终结的实际时长。另外，实践中侦查行为产生不利于当事人的事实主要隐含于无须移送的侦查卷，那么，应当设立相应程序规定侦查卷的查阅权，保障当事人的权益。侦查终结的处理方式多数被认为是移送起诉、撤案不起诉，其实还存在移送行政机关的方式。那么侦查和行政之间如何顺畅衔接，如何做好各方当事人的权益保护等矛盾的处理，还需制定相应机制。侦查终结不仅是侦查工作的结束标志，对于当事人负责到底同样是主动侦查的要求。审判结束后当事人的财物挽回、声誉维护等工作也应是主动侦查的一部分。

4.5 强化多元化的侦查合作制度

侦查合作制度是主动侦查的保障，也是主动侦查的实施基础。侦查合作制度是一种“大合作”理念，即在合作上取得所能取得之团体，连接所能连接之资源。侦查的合作应跳出侦查协作、国际侦查合作的思维框架，建立一种包含侦查协作、国际侦查合作、侦查公私合作等多元化侦查合作制度，形成一张严密的“侦查网”。侦查协作和国际侦查合作已经进入成熟阶段，多元化的侦查合作制度应着重在侦查公私合作上的建设，从目前日常生活网络化、犯罪网络化的形势来看，公私合作也是实现主动侦查的重要要素之一。公私合作治理是指公共部门与私人部门为履行公共行政任务，经由特定的结构设计进行合作并由公共部门承担最终保障责任的制度安排[14]。在犯罪治理中，也指由公共部门与私营机构特别是大型互联网企业共同合作打击网络犯罪的模式[15]。其实公私合作并非近来兴起，例如已有的治安承包、消防民营、警务辅助、社区戒毒、奖励拍违、社区矫正等私人参与执行警察任务等。

侦查作为公权力，如何构建正当的侦查公私合作制度才是关键。侦查公私合作是一种有限的合作，如上所述，私主体的地位是犯罪治理的主体，同时也是侦查的参与主体，不能僭越侦查权。在合作方式上，私主体发挥移交线索、协助查询、犯罪预警等作用，实现信息共享和资源共享；侦查机关向私主体发出预警，防范私主体企业不合规的风险发生。例如腾讯公司与公安部在2016年启动了“守护者计划”，该计划将网络治理分为内外两个维度：对内统合并集中公司部门内部的资源；对外联合政府、行业、民众等多方面的力量，共同参与网络空间治理。在现有规范性文件方面，侦查公私合作目前仅停留于《中华人民共和国网络安全法》对公私合作模式作出的一些原则性规定，以及地方公安机关与大型互联网公司的协议，侦查公私合作的良好运行还需进一步经由公开性的法规文件细化合作的专门主体、权利、义务和责任等。

5 结语

主动侦查并不片面强调侦查启动前移或情报收集的主动。主动侦查的基本内涵是侦查机关主动发现、主动查清、主动证实涉嫌犯罪的事实，对侦查立案、运行、终结等程序一体完善，对侦查利用资源一体优化。同时，主动侦查的改革也是一个价值判断的过程，除侦查效率原则外，必须兼顾公平公正、以人为本等原则和理念。正确理解主动侦查，可解决实践和理论之间的断层。主动侦查概念的研究提供了主体、客体、行为、程序的理论维度；理论维度之下主动侦查的理论框架为侦查制度的改革提供了方向。传统的侦查制度固化于回溯式的“犯罪—侦查”，犯罪的形势迫使侦查制度变革。诸如委员会制度、立案制度、案件管理制度、侦查终结制度、侦查合作制度等的提出，仅仅是主动侦查推动侦查制度变革的开始。主动侦查的理性发展、主动侦查的法治发展、主动侦查的有效发展才是侦查制度改革长久的选择。