基于燃料规制的德国排放交易制度实践综述

潘晓滨 杜秉基

（天津财经大学法学院 天津 300222）

1 德国燃料碳市场的立法背景

德国2019 年11 月通过的《气候保护法》为德国未来的温室气体减排设立了目标，即到2030 年温室气体排放比1990 年温室气体排放水平低55%，到2050 年实现碳中和。为实现这一目标，德国于2021年推出了针对供热和运输燃料体系的国家排放交易制度（德文名称：Nationales Emissionshandelssystem，简称为nEHS）。这项措施是对欧盟碳市场（EU-ETS）的补充，也是作为德国2030 年气候行动计划的一部分。德国联邦政府在2019 年10 月发布《国家排放交易体系实施计划》 之后，2019 年12 月通过了重要的联邦实施性立法，即《燃料排放交易法》，该法于2020年11 月进行了修订。

德国的国家排放交易市场将逐步实施，并对从2021 年到2025 年每吨二氧化碳排放设立固定价格。2026 年，将推出最低和最高价格拍卖，在2025 年决定是否从2027 年开始实行价格区间监管，燃料的覆盖范围也将逐步扩大。德国联邦立法机构于2020 年11 月通过的《燃料排放交易法》修正案提高了最初设定的碳配额定价水平。2021 年的价格定为25 欧元/吨二氧化碳（28.55 美元），2025 年将逐年上涨至55欧元/吨二氧化碳（62.82 美元）。2026 年，将适用55欧元/吨二氧化碳（62.82 美元）和65 欧元/吨二氧化碳（74.24 美元）之间的价格区间。通过提高价格获得的额外收入将用于降低消费者的电费负担，以及针对乘坐公共交通人员所负担额外所得税的减免。

随着价格水平的变化，德国议会要求从2021 年起建立一套碳泄漏预防规则。针对排放密集型贸易部门的碳泄漏补偿机制在2021 年1 月1 日正式引入。相关法规于2021 年年中发布，并具有追溯效力。碳泄漏规则将适用于参与国际竞争的排放密集型行业的公司。有资格获得补偿的行业是欧盟碳市场（EU-ETS）第四阶段碳泄漏清单上的行业。此外，预计其他部门中的相关企业可以向主管部门请求获得补偿资格。德国燃料排放交易制度的进一步实施步骤包括了出台两部实施性立法，其一是引入《2022 年排放报告条例》，针对2021 年和2022 年的监测、报告和核查（MRV）义务进行了规定，其二是制定专门的《燃料排放交易条例》，该条例规定了拍卖配额以及建立登记注册登记体系的有关内容。其他配套的实施性立法包括《碳泄漏条例》和《碳排放总量设定条例》等内容将于后续进行配套立法。

2 德国独立燃料碳市场的机制设计

2.1 德国燃料碳市场的覆盖范围

不同于欧盟碳市场的下游规制制度设计，德国的国家排放交易体系属于典型的上游规制碳市场类型。德国燃料碳市场（nEHS）涵盖了所有向了德国交通运输部门与供热部门提供燃料的分销商和供应商，覆盖的燃料类型分步骤包括了煤油、液化石油气、天然气、煤、汽油和柴油。值得注意的是，一般意义上，向交通运输和供热部门提供生物质燃料的供应商或分销商也是德国燃料碳市场（nEHS）的覆盖范围。但是，如果他们所提供的生物质燃料符合《欧盟可再生能源指令》中的可持续燃料标准，就可以豁免参与国家燃料碳市场的履约义务。德国燃料碳市场（nEHS）在2021 年和2022 年只覆盖有限的燃料类型，包括煤油、液化石油气、天然气、汽油和柴油。从2023 年起，煤炭等其他燃料将被覆盖。

2.2 与欧盟碳市场覆盖范围的协调

针对德国燃料碳市场与欧盟碳市场（EU-ETS）可能发生的双重覆盖问题，德国方面出台了相关规定，主动避免欧盟排放交易体系涵盖的下游排放设施可能出现的双重履约负担。在任何情况下，欧盟排放交易体系下的德国控排企业和设施都必须根据使用燃料产生的排放情况进行报告，并提交配额进行欧盟碳市场（EU-ETS）的履约。已经履约的这部分下游设施排放，与其关联的上游燃料供应商将豁免纳入德国燃料碳市场（nEHS）。这种情况下，上游的燃料供应商需要提供证据证明，其提供燃料的下游排放设施所产生的排放量已经在欧盟碳市场中完成了排放报告和履约，这部分排放量将在上游燃料商应履约提交配额量中进行扣除。如果上游的燃料供应商无法提供此类证据，或者燃料供应商因为参加德国燃料碳市场（nEHS）已经将碳排放配额成本加在燃料价格之中并出售给下游的控排企业和设施，此种情况下，下游排放设施如果在欧盟碳市场进行了履约并增加了二次配额成本，其可以向德国主管部门申请全额退回补偿。

2.3 德国燃料碳市场的配额总量设定

燃料碳市场的配额总量，将根据《碳排放总量设定条例》每年进行确定。该总量将根据《欧盟努力共担条例》（Emission Share Regulation，ESR）所确定的德国关于非欧盟碳市场覆盖部门的减排目标进行设定，并将逐年下降。然而，如果德国燃料碳市场（nEHS）的排放量超过了设定的总量，覆盖企业将获得额外的配额。这种额外的配额将通过使用ESR 条例中规定的灵活履约机制来应对，包括欧盟排放交易计划未涵盖部门额外减排的转让，或通过从其他欧盟成员国获得年度排放分配来补偿等。这种灵活的配额总量补偿方式将导致了灵活总量设定的问题，其仅限于配额价格固定阶段实施。在配额价格完全放开之后，配额总量将是绝对不变的，碳市场运行不能适用上述灵活性条款。

2.4 德国燃料碳市场的配额分配与灵活履约

2021 年到2030 年是德国燃料碳市场实施的第一阶段。2021 年到2025 年是固定价格阶段，将每吨二氧化碳以每年递增的固定价格出售，即2021 年为25 欧元，2022 年为30 欧元，2023 年为35 欧元，2024年为45 欧元，2025 年为55 欧元（62.82 美元）。通常，年度固定价格仅适用于在各自日历年获得的配额。但是，在第N+1 年的9 月30 日之前，可以按照第N年的固定价格获得第N 年履约义务所需的最多10%的配额。2026 年开始是配额拍卖阶段，将适用每吨二氧化碳的价格区间，最低价格为55 欧元，最高价格为65 欧元。在固定价格阶段不允许跨期间的配额存储和预借，但在拍卖阶段将允许时间上灵活性。同时，在燃料碳市场运行的第一阶段不允许适用抵消信用进行履约。

2.5 德国燃料碳市场的监测、报告与核证（MRV）

燃料碳市场的履约期为每年1 月1 日至12 月31 日。各排放实体必须在次年的9 月30 日之前提交配额，以涵盖前一年的报告排放量。还需要在每年7月31 日前以基于电子模板的排放报告形式提交年度自查报告。从2023 年开始，排放报告必须基于之前批准的监测计划。由于前两年采取的报告方法高度标准化，2021 年和2022 年的监测计划要求已经免除。排放数据记录在国家登记注册系统中，并将向社会公众进行信息公开。从2023 年起，由经认证的独立第三方核查机构对年度排放量进行强制性核查。与监测计划要求的情况类似，2021 年和2022 年的核查要求已被免除。

2.6 德国燃料碳市场的履约责任设定

在燃料碳市场运行的第一阶段，当配额以固定价格分配时，各履约燃料商必须为未提交配额的每一吨二氧化碳排放支付固定价格两倍的“超额排放罚款”，排放报告中的错误也会导致等量的罚款。罚款的支付并不能免除该企业上缴排放配额的义务，其仍有义务购买和提交未支付的配额。在燃料碳市场的第二阶段，各燃料商必须为未提交配额的每一吨二氧化碳排放支付100 欧元（114.22 美元）的“超额排放罚款”。根据欧洲消费者价格指数，这一数字将逐年增加。对于其他违规情况，例如误报或迟报，可对燃料商处以不同程度的罚款。

2.7 德国燃料碳市场的市场稳定机制

在燃料碳市场运行的第一阶段，在配额采取固定价格分配的过程中，如果市场的配额总需求量超出去事先设定的配额总量，将允许纳入覆盖的燃料供应商以固定价格从德国政府指定的配额分配部门购买配额。从2026 年开始，德国燃料碳市场将放开固定价格，转而采取基于上下区间的浮动价格，即55欧元/吨二氧化碳（62.82 美元）的价格下限到65 欧元/吨二氧化碳（74.24 美元）之间的价格上限，价格区间的设定与碳市场价格监管措施将保障碳市场运行过程中可能出现的波动，保障企业配额成本的适当性和市场总体的流动性。在2026 年之后阶段，碳市场管理部门将基于市场变化对未来适用的价格区间进行决策。

2.8 德国燃料碳市场的市场竞争力保护机制

德国的国家排放交易体系是典型的上游管控碳市场，通过涵盖所有向德国交通运输部门与供热部门提供燃料的分销商和供应商，来影响下游的交通运输和供热企业及其设施的碳排放。为了不过分影响下游的排放密集型行业和依赖出口的贸易行业的产业竞争力，德国政府部门实施了一项针对易受影响行业的补偿机制，该机制已于2021 年1 月1 日生效实施，相关立法《碳泄漏条例》于2021 年中后期制定，并具有追溯效力。德国专门出台的碳泄漏规则专门适用于参与国际竞争的排放密集型行业和企业，通过降低成本保护其有效参与国际竞争。由于德国同样也是欧盟碳市场第四阶段（2021-2030 年）重要参与国，符合补偿条件的行业和企业将参考纳入欧盟碳市场第四阶段的碳泄漏清单。但值得注意的是，只有符合清单要求但被排除在欧盟碳市场之外的受影响企业才能获得德国国家碳市场的受补偿资格。

3 德国独立燃料碳市场的后续发展

德国政府将在2024 年之前每两年发布一次关于德国燃料碳市场的运行和实施情况的评估报告，从2024 年起每四年发布一次。由于燃料碳市场完全基于固定价格销售和配额拍卖，其配额收入将部分用于支持气候保护计划下的措施，用于激励气候友好型交通创新和节能建筑的设计制造，部分收入将通过补贴等多种形式再返回给消费者，用于弥补消费者因为支付燃料价格上涨而带来的福利损失。由于短期内欧盟碳市场并没有建立针对上游燃料供应商领域的改革方案，德国国家碳市场并没有与其实现对接的可能性。

结语

德国是应对气候变化的积极行动者，其不仅参与到欧盟排放交易体系之中，还针对欧盟碳市场没有覆盖的燃料供应上游领域，专门启动了国家独立碳市场。新市场的建立需要法治保障，在德国《气候保护法》确定了2030 年总体减排目标之后，德国《燃料排放交易法》 及其实施条例针对碳市场的覆盖范围、总量设定、配额分配、灵活履约、履约管理等内容做出了具体规定，并对德国燃料碳市场（nEHS）与欧盟排放交易体系（EU-ETS）的协调出台了专门的规定，这对包括我国在内的其他国家碳市场建设也具有重要借鉴意义。