美国大型地面光伏电站EPC工程管理重点

许 岩

(中国建材国际工程集团有限公司，上海 200063)

在过去的十年当中，随着太阳能发电技术的日趋成熟，度电成本越来越低，光伏发电已经成为替代传统能源不可或缺的技术之一。随着《巴黎协定》的通过生效，全世界各国积极相应，纷纷提出了减少碳排放的举措，我们国家也提出了“碳达峰”、“碳中和”等一系列政策和举措，鼓励可再生能源技术的发展。

在全球光伏发电市场中，美国在该行业起步较早，累计安装量也排名世界靠前。截止到2021年6月，美国光伏发电总装机容量已达到100 GW。最近几年，美国联邦及各州都陆续出台相应法案，包括税务投资补贴激励政策的延期等，光伏发电市场得到极大的鼓励和支持，所以很多开发商、业主和EPC公司进入到美国市场。但是美国建筑市场由于其国家独立的标准体系及制度等原因，并不与世界其他工程体系所兼容，存在自身的特点，因此在进入美国市场之前，应当做好充分的调研和准备，做好相关咨询工作。陈博等研究认为，美国工程市场不能够完全照搬国内或者世界其他国家的工程体系、逻辑或者相关经验[1]。该文以过往在加利福尼亚州的两个大型地面光伏电站工程经验为基础，阐述在美国执行大型地面光伏电站过程中存在的具有美国特色的因素和关注点，以便于我国工程企业在美国承接光伏EPC工程时参考。

1 工程预算

1.1 工程报价及合同额闭环

工程预算制定要有针对性，避免争议。光伏电站工程有着工程周期短，但资金量大的属性。很多人对于EPC总承包有着片面的理解，认为与项目相关的所有事项都应当由总承包方负责。但是在美国，由于项目开发过程中涉及到很多业主需要自行承担的事项及费用，除了并网费用、土地购买或租赁费用、前期勘察、环境评估等以外，还涉及到很多其它且繁琐的开发费用，所以作为EPC总承包方，要对自己的工程报价和合同额加强保护。比较有效的方式，是从前期报价的阶段，理清工程范围及技术要求，在报价中明确相应的工作范围和不包含项，即报价只针对明确包含的内容，同时要明确不包含的内容，以及没有指明不包含的内容也不在报价范围之内。这样做的好处，在于增强报价的针对性，避免未来由于工程范围不清出现的争议。

1.2 关注常规工程范围以外的费用

除了光伏项目本身常规的设计、采购和施工费用以外，在美国执行总承包时，应该格外关注项目开发文件中当地政府对于项目的其他要求。以加利福尼亚州为例，多数郡政府在项目开发阶段，会与开发商签订一份名为Conditional Use Permit的文件，该文件实际上类似于项目开发协议，明确了政府对于项目开发和建设的诸多要求，其中也包含很多费用。基于此类文件的属性，理论上这些要求及费用应当由业主自行承担，比如场地恢复的担保费用、栖息地恢复担保费用、场外道路修缮担保费用等；但有些要求可能会跟工程实施过程相关联，业主会考虑由EPC总承包方承担，比如在申请施工许可时要提交的许可担保费用等。这就要求在报价和合同签订时，总承包方需要与业主方对于此类的费用明确归属和责任范围，以避免未来由于前期没有澄清而产生争议。

1.3 重视监管部门和业主要求带来的工程成本

除了常规的项目成本外，在美国工程施工受很多监管部门的监督，因此也会产生相应的工程成本。比如，在加利福尼亚州，很多大型地面光伏电站都位于人口稀少，比较偏远的荒漠地带。该区域由于地理位置和气候原因，全年降水较少，但是一旦出现降水则很容易出现洪水的情况，所以多数电站受环境部门和当地政府的要求，需要在光伏场地内修建蓄水池。而蓄水池的数量及开挖的土方量则会大大影响光伏电站的建设成本。同理，受当地政府的要求，建设期要对扬尘进行控制，以避免对周围居民和公路带来影响，常规做法是在现场通过洒水车做洒水处理，这一部分也会带来大量的人力、材料和机具成本；如果场地内没有现成的水源，则成本又会大大提升。此外，多数业主也会对项目制定相关要求，比如交付前的组件清洗、运维办公楼的建设、建设期安保、消防设施、植被撒种等费用。这些成本由于要求的不同，不具有普遍性，而且价格弹性比较大，需要总承包方格外注意，在合同谈判和制定项目预算时要对这些因素进行有效的管理，从而完成对成本的控制[2]。

1.4 关注进口关税政策的变化

美国本土光伏设备制造能力和产能非常有限，多数依赖进口国外产品，主要集中在光伏组件及光伏逆变器。即便美国本土光伏支架品牌比较多，但多数企业的工厂也设立在海外，利用价格更低的钢材和人力实现生产。近年来，美国也不断出台强制性关税政策，所以总包方在项目前期需要对相关政策进行跟踪，结合报价和总包合同签订时间调整和制定相关的保护条款，避免损失。

1.5 注意项目劳工要求

不同于其他国家，美国对于劳工权益的保护非常重视，很多行业都有相应的工会组织，遍布在很多州。在项目开发阶段，工会劳工组织可能会与当地政府和开发商联络，通过法律手段要求该项目必须在全部或者部分工作中与工会劳工合作。由于工会劳工和非工会劳工在工资水平上有较大的差异[3]，加上光伏工程施工劳动力比较密集，因此对于工程造价也会有很大的影响。这一点需要EPC总承包方在项目前期了解清楚该项目的劳工要求，然后有针对性的组织劳动力和计算成本。

2 环境保护

美国工程实施非常关注环境保护、动植物保护、文化历史遗迹保护、古生物保护以及印第安人遗迹的保护等。在美国有很多的监管机构，比如土地管理局(Bureau of Land Management)、美国鱼类及野生动物管理局(US Fish and Wildlife Service)、美国国家森林局 (United States Forest Service)以及很多印第安部落相关的机构等会介入项目的前期评估。在项目开发前期，开发商应当完成环境评估(Environmental Assessment)，在评估报告中会反应该项目实施可能会对上述环境资源产生的影响，以及建议采纳的保护措施。比如，很多项目场地上会有需要保护的动物，包括孵化期鸟类、稀有爬行类(乌龟、蜥蜴)等。EPC总包方应当充分考虑此类因素，制定相应的保护方案；有的保护方案可能会对工期产生影响，比如某些孵化期或者哺育期鸟类，只能等待他们离开巢穴不再回来后方可施工，这种情况在前期应当充分考察并及时告知业主并做好施工进度调整的准备。对于人文类的资源，比如历史遗迹或者印第安人遗迹等，在施工期间，业主需要考虑聘请专业的咨询公司全程参与项目施工过程，比如土方开挖环节，以便及时反馈是否遇到有价值的遗迹资源，总包方需要配合做好相关保护工作。如果这些因素对于总包方的项目进度和成本可能产生影响，建议在合同中事先增加保护条款，避免纠纷。

3 项目前期勘察

美国光伏项目的开发权交易比较常见，一个项目可能在真正建设之前可能存在多次交易转手。虽然完整的项目开发文件中都会包含地勘报告，但是开发商从经济性角度出发，未必能够保证提供的地勘报告的准确度，问题主要存在于勘探的点位数量较少，不能充分反应场地真实状况，同时还存在缺少拉拔测试(pull out test)数据等情况。但是大型地面光伏电站通常占地面积较大，同一块场地内地形也会出现较大差异，尤其是光伏支架桩基数量较多，容易出现打桩时遇到石头等障碍，导致工期延误。不同于其他国家，美国的项目多数土地是私人租赁获得，这些土地过去可能是作为农业用地，加上环境保护及未来场地恢复等要求，未必会允许使用混凝土作为基础方案。因此，在遇到石头后往往只能通过比较传统的方案，将石头取出，然后填充土方并压实，再重新打桩，导致严重的工期延误和成本增加。所以EPC总包方在考察项目可行性阶段，需要充分研究现有的地勘报告并做实地考察，包括土壤性质、地下岩石层、地下水层等因素要充分勘察，做好施工方案和预案[4]。对于业主地勘报告存在的缺陷，应当与业主商讨如何进行复勘。有些业主主观上并不愿意承担复勘的工作，可能希望转嫁风险给EPC方，那么EPC总包方需要充分考虑风险和合同中的条款制定，以规避自身风险。

4 重视对法律法规及适用标准的解读

美国不仅有联邦层面的法律法规，同时每个州甚至每个郡县也都有自己相应的法规，会涉及到设计标准以及税务等诸多方面。比如设计标准方面，可能在项目执行的时候国家电气标准(National Electric Code)已经更新到最新版本，但是项目所在地郡县由于自身的原因，可能还在使用旧的版本，这时候EPC总包方就不能想当然的贸然采用某个版本，需要事先与施工许可申请部门澄清。在税务方面，比如工程项目上涉及较多的消费税，就需要同时考虑联邦税率、州税率和地方税率的总和，最终应缴纳多少比例的税需要事先咨询清楚。此外税务方面由于不同地区可能存在一定的减免政策，也要事先落实具体减免的比例和相应的减免条件，比如哪类设备可以享受税务减免以及相应的比例。

5 工程进度计划制定需充分考虑各类因素

美国工程实施与其他国家不同的地方也体现在施工许可的申请层面，以加利福尼亚州为例，地面光伏电站在正式施工前，需要获取场平及排水许可、建设许可、变电站许可等。这些许可的申请流程在政府内部需要由环保、消防、及各专业对应的部门对图纸逐一审核，中间可能需要多轮的修改，通常需要10～12周才能拿到相关许可；而且由于不同的郡县工作效率的差异，真正获得这些许可的周期也有很大的差异。EPC总包方在制定工程计划前，要充分考虑许可申请的周期因素，尽可能避免设计阶段设备更换。同时要确保设计质量，减少图纸修改的次数，以便用最短的时间获得相关许可。大型地面电站最终需要与当地电网相连接，通常情况电力公司也需要对外线进行升级改造，因此在制定项目进度时，要充分考虑该因素。此外，以德克萨斯州为例，由于当地气候原因，夏季温度较高，电网较薄弱，因此当地电网公司不允许在5月至10月期间并网345 kV的高压变电站，此类外部因素在制定项目工期时也需要充分了解。另外，由于美国光伏项目可以申请税务补贴，但税务投资人通常要在本年度内完成税务投资交易，才有资格在第二年报税阶段申请补贴，所以项目的完工、调试、并网及测试节点要以税务投资节点倒推，确保税务投资人有资格申请税务补贴。如果一个项目最后不能实现税务补贴，无论是对业主还是税务投资人都是重大的损失，此时EPC总包方可能会承担重大责任。

在美国光伏项目中，多数关键设备，比如光伏组件、支架及逆变器需要依赖进口，所以此类设备的生产、发货周期要充分考虑到项目整体进度计划之中，确保物流和施工的无缝对接，避免窝工情况的发生[5]。此外，建设期所需的备品备件也应当确保数量足够，并及时供应，比如支架的桩基和有可能破损所需替换的光伏组件。同时，长周期的设备，比如变电站内的主变压器等，要考虑提前订货，避免生产周期无法满足项目要求的情况。

大型地面光伏电站施工内容里存在较多的重复性工作，比如打桩、支架安装、组件安装等，因此在进度管理过程中应当使用量化管理的方式，将此类工作拆分量化到每天的计划和实际完成量当中，以便于监督分包单位实际的进度控制情况。同时，考虑到美国劳工的权益需要得到保护，所以劳动强度、休息时间以及加班限制等因素都会影响施工速率，因此要充分考虑到整个施工计划当中去，所以做好每天的计划完工量尤为重要。以天为单位的控制进度，要比以周或月为跨度单位更加有效。

6 做好设计方案和施工方案优化

光伏电站设计成本虽然占总体成本的比例非常小，但确是整个项目顺利实施的核心，它不仅关系到施工许可获取的周期，同时也关系到项目总体成本控制和最终发电量收益。尤其是考虑到美国劳动力成本较高，所以灵活地使用新产品，比如悬挂在支架下方的电缆桥架系统(Cable Management System)可以有效减少电缆沟的开挖，从而降低人工的使用率，减少人工成本。同理，汇流箱的接线如果可以在工厂提前预制，也会减少现场接线的人工成本。此外，传统的电缆沟开挖也会产生大量的人工成本，施工速率也受影响。但是通过电缆牵引犁，利用类似犁地的方式铺设电缆，则可以大大规避土方开挖工作，减少遇到石头等障碍的概率，不仅提高施工速率，同时也能够保障施工人员安全。所以在确保符合相关设计标准和质量标准的前提下，采用更先进的设备和施工方案，可以大大提高效率，节约成本。

7 提高法律意识，借助律师控制法律风险

对于刚进入美国市场的海外公司，可能会对美国的法律体系和行事风格不完全了解，在项目实施过程中如果不小心，就会陷入到法律纠纷当中。比如与合同方出现争议的情况下，在争议未正式解决之前，不遵守合同故意拒绝付款的情况，甚至在邮件或者口头沟通中提到过不考虑付款的言论，类似方式在美国的项目管理过程中不仅不能够解决问题，反而容易升级矛盾，甚至留给对方反制的把柄，以至于让自身陷入到法律纠纷当中。有效的方式，是在项目初期选择当地有经验的律所密切合作，针对合同谈判、工程执行过程中的法律争议、变更等环节，更多的让律师结合实际情况，在法律框架内给出解决的建议，包括准备相应的文书，比如工程通知函，邮件回复等。不过，尽管有律师的支持，EPC总承包方仍然要明确，律师只能在法律角度上提供建议和协助处理问题，但并不一定能够掌握事情的全面状况，也不能替客户做出决策。所以项目管理团队才是问题最终的解决主体，过程中既不能没有律师的支持，但是也不能过分依赖律师。

美国一般处理工程争议的方式按照顺序是：协商、调解、仲裁、诉讼[6]。除了第一步双方友好协商以外，其余三个步骤实际上已经进入到法律程序，且每个环节周期也较长，需要大量的材料准备、举证以及谈判博弈，所以需要借助律师来争取自身最大的权益和保护。所以律师在美国的项目管理中也起到了非常重要的作用。

8 结 论

该文介绍了在美国执行大型地面光伏电站过程中具有美国特色的重要关注点，在实施项目管理的时候，除了常规的成本、进度、质量、安全四大要素的管理考量以外，应当重视这些本土化的因素，否则可能会面临比较难以处理的问题和局面，对于工程的顺利推进以及成本的有效控制构成威胁。在承接美国光伏工程项目之前，最好与当地的律所、会计事务所、工程咨询公司多做交流，力争把这些本土化的因素充分掌握，并且全盘考虑到项目整体规划当中。基于美国稳定增长的光伏市场和当下利好的光伏政策，相信会有越来越多的投资人和EPC公司开拓美国市场。