新时代党建引领监狱治理问题研究

湖北省监狱管理局课题组

党的十九届六中全会指出，党着眼于国家长治久安、人民安居乐业，建设更高水平的平安中国，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这不仅为加强和创新社会治理指明了方向，更对新时代党的建设和以党的建设贯穿社会治理、保障社会治理、引领社会治理提出了更高要求。监狱治理是社会治理的重要组成部分，监狱治理成效直接关乎国家政治安全和社会稳定大局，加大党建引领监狱治理问题研究，对推动监狱党建工作和监狱治理的发展创新，有着十分重要的现实意义和深远的历史意义。

一、党建引领监狱治理的重要性与必要性

党建引领是一切工作的基石。党建引领可与各项工作深度融合，任何工作都离不开党的坚强领导。监狱机关作为刑事司法的最后一道防线，只有坚持党建引领，才能确保监狱工作始终沿着正确的政治方向前进，才能实现监狱治理体系和治理能力现代化。

（一）这是由党的全面领导地位所决定的。党的十九届六中全会指出，中国共产党是领导我们事业的核心力量。中国人民和中华民族之所以能够扭转近代以后的历史命运、取得今天的伟大成就，最根本的是有中国共产党的坚强领导。坚持党建引领监狱治理是贯彻落实“坚持党对一切工作的领导”这一最高政治原则的内在要求，是巩固党的执政根基的重要保障。只有把党的领导嵌入监狱治理全领域、全过程，才能不断战胜监狱工作高质量发展进程中的各种风险挑战。

（二）这是由监狱机关的政治属性所决定的。监狱机关首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治，坚持以党的政治建设为统领，全面加强党的建设。党建工作是统筹推进监狱各项工作良性发展的基础性工作，具有把方向、聚人心、谋发展的“功效”，以党建引领监狱治理是监狱工作讲政治最根本的体现。没有脱离党建的业务，也没有脱离业务的党建，只有坚持党建引领，不断加强监狱基层党组织建设，切实增强政治判断力、政治领悟力、政治执行力，才能确保监狱各项工作行稳致远。

（三）这是实现“中国之治”基本方略所决定的。坚持党建引领是推进监狱治理体系和治理能力现代化的必然要求。监狱作为国家刑罚执行机关，肩负着承载国家意志、彰显刑罚威严、维护社会秩序、捍卫公平正义等多重使命，监狱治理的好与坏，直接影响社会稳定大局。党的领导作为中国特色社会主义政治制度的最大优势，决定了党建引领不仅能保证监狱治理体系和治理能力现代化的正确发展方向，而且能为之提供组织保障和力量源泉，克服监狱治理中的“孤岛效应”，确保监狱治理中的制度优势不断转化为治理效能。

二、党建引领监狱治理的目标

党建引领监狱治理以“改造人”为根本目标，以提升监狱刑罚执行整体效能为主线，不断推动监狱治理标准化、规范化、信息化，促进监狱工作由粗放走向集约、由经验走向科学、由封闭走向开放。党建引领监狱治理主要包括以下基本要素。

（一）监狱治理法治化。运用法治思维和法治方式是监狱治理体系和治理能力现代化的本质要求。要树立以法律规范监狱全部工作的观念，把民警的一切活动都纳入法治范围，形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的运行机制。应当重点解决好三个问题。一要坚定法治信仰。教育民警将法律规则和制度内化为一种内心的观念，做到言不离法、行不违法、从严执法、秉公执法、文明执法。二要维护法治权威。科学、理性地把握保障罪犯人权与保障民警权益两者之间的平衡点，通过正确的舆论和政策导向，保障监狱人民警察的执法权益。加大对罪犯各类抗拒改造行为惩处力度，旗帜鲜明地为敢于担当者担当、为敢于负责者负责。三要优化法治环境。积极构建内部监督、权力机关监督、司法机关监督、社会监督于一体的立体式的执法监督模式，杜绝暗箱操作，避免使减刑、假释、暂予监外执行成为有权、有势、有背景罪犯的“特权通道”。

（二）安全防控精准化。监狱安全风险点多面广，既有内部风险，也有外部风险，既有硬件设施风险，也有管理短板风险，既有罪犯改造风险，还有队伍管理风险。只有实施精准化安全防控，才能实现对风险隐患的有效管控。随着大数据时代的到来，公共服务逐步由粗放式迈向精准化供给，政府管理迈向“循数管理”已成为必然趋势。面向“十四五”，监狱系统要把精准防控上升为“精准化”的体系防控、机制防控，紧盯风险点和薄弱环节，充分发挥安全风险预警系统要素完备、数据支撑、系统联动、直观可视等优势特点，加强监狱疫情防控、安全风险预警机制、狱情犯情分析研判，强化“五重点”排查、“三最”排摸和“三大现场”管控等安全基础工作，从严从细抓好“九大安全”，提升安全防控水平，确保监狱持续安全稳定。

（三）罪犯改造一体化。罪犯改造包含了监管改造、教育改造、劳动改造等多种手段，改造手段相互支撑，形成系统完备、逻辑严谨、内在统一的完整体系。“一体化”的概念可以理解为将两个或两个以上的互不相同、互不协调的事项，采取适当的方式、方法或措施，将其有机地融合为一个整体，形成协同效力，以实现组织策划目标的一项措施。要以罪犯改造一体化为抓手，不断加强罪犯改造手段的统筹运用，提升融合效能，优化罪犯改造思维、手段、方式、路径，不断提升罪犯改造质量。

（四）公正执法标准化。从现代社会来看，标准化作为一种普适工具，已经由工业领域扩展到农业、服务业、社会管理和公共服务等领域。当前，监狱执法工作受到民众越来越多的关注。近年来发生的山西任爱军案、云南孙小果案、北京郭文思案、内蒙古巴图孟和案与王韵虹案，也进一步凸显了监狱公正文明执法的重要性。中央政法委强调，要坚持问题导向、目标导向、效果导向，以完善制度、改革体制、创新机制、狠抓落实为着力点，加快构建上下贯通、内外结合、系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系。近年来，湖北省监狱管理局确立了规范化建设的重要任务，建立全省监狱系统标准化制度和标准化流程，以过程控制为重点，以协同联动为支撑，以监督制约为保障，从标准上、程序上、机制上、监督上扎紧扎牢刑罚执行制度笼子，努力促进监狱工作质的提升。

（五）警务管理正规化。监狱人民警察是一支纪律部队，警务管理正规化建设是一项根本性、全局性的基础工作，也是一项长期而艰巨的任务。正规化管理所追求的目标是效能、产出的稳定和集约高效，其具有的本质特质包括规章制度的健全、管理过程的标准化、执行环节的必然性和规范性、管理效能的稳定等。面向“十四五”，警务管理正规化愈加重要，必须紧抓改革契机，不断深化监狱、监区两级管理体制机制，完善警务运行模式，探索建立警力编制动态调整机制，在统一优化警务运作、值班备勤、应急处突、一日工作规范等标准模式的基础上，进一步深化完善，不断形成符合实际和湖北特色的警务管理模式。

（六）内部管理智能化。当前，人工智能成为新一轮科技革命和产业变革的标志性技术，不但自身呈现高速增长的势头，而且能够为其他产业转型升级赋能。中央政法工作会议提出，要“深化智能化建设，把政法工作提高到新水平”。近年来，湖北监狱主动适应疫情防控“不见面、少见面”的管理要求，不断推动信息技术与监管安全、教育矫正、执法管理、警务保障等业务深度融合，加快推进“智慧监狱”建设。要对标司法部“数字法治、智慧司法”标准提出的“大平台共享、大系统共治、大数据慧治”要求和《智慧监狱技术规范》，以建设“标准统一、感知泛在、数据通融、应用丰富、智能拓展、实时高效、安全可控”的智慧监狱为抓手，以数据资源融合利用为核心，以“一网通办”“一网统管”、大数据、物联网、人工智能等数字新基建赋能监狱治理，强化数据全生命周期管理，不断提升数据治理和信息化“建、管、用、维”能力，积极探索5G、区块链等新技术的运用，筑牢网络信息安全“防火墙”，注重信息化人才培养，全面提升监狱信息化水平和管理能级。

（七）联防联控协调化。党的十九届四中全会指出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，强调构建基层社会治理新格局，这是监狱治理体系和治理能力现代化的重要遵循。要主动顺应开放发展大趋势，着力转变单干、封闭、独享的管理思维和行为方式，深化协作协同机制建设，推动监狱与社会全方位、多层面、宽领域对接联动，最大化地拓展、吸收、利用社会资源，实现监狱治理由一元主体向监狱主体与社会多元有机结合转变，努力形成齐抓共管、融合共进的监狱治理格局。要通过内部改进和外部协同，打破部门壁垒、条块分割，推动监狱人、财、物、信息等资源的集约化再配置、系统化再整合，加强监狱与地方的互帮互建，建立健全刑罚执行对接机制、刑释安置衔接机制、教育矫正互动机制、应急处置联动机制，充分发挥系统整体资源优势，努力促进监狱治理能力和效果的全面跃升。

三、党建引领监狱治理的思考

在现有监狱治理框架内，虽然既有政策话语完整呈现了“四梁八柱”的基石性制度要素，但依然缺乏对党的建设与治理转型机制间关系的清晰讨论，所以有必要对党建引领监狱治理实践过程进行理论性深描，梳理党建引领监狱治理的具体运行机制，在此基础上提炼出党建引领监狱治理的理论内涵。因此，需要聚焦当前监狱治理实践中党组织协调监狱机关运行、实现多元主体协同共治、调适监狱与社会关系等以应对治理“盲区”挑战的丰富实践，从实然层面提炼党建引领监狱治理机制有效运行的制度条件，从而将各级党组织从宽泛的“监狱与社会关系”及“监狱治理体系”等分析框架中析出，聚焦党建引领监狱治理的运行机制。

（一）探索建立党建引领协调监狱机关有效运作的机制。要完善党的领导制度，始终坚持把党的领导作为最大优势和根本保障，进一步强化监狱的政治属性，确保党对监狱工作的绝对领导。要完善思想引领机制，坚持不懈地用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，深入推进党史学习教育、“两学一做”学习教育常态化制度化，不断夯实听党指挥的思想基础。要完善廉政风险防控机制，动态研判民警岗位廉政风险点，及时优化防控措施，切实筑牢廉政风险防控的铜墙铁壁。要完善令行禁止机制，时刻把党的政治纪律和政治规矩作为最基础、最基本的纪律和规矩，突出抓好“关键少数”，切实增强各级领导干部政治敏锐性和鉴别力，切实把讲政治、守规矩融入血液、融入灵魂、融入事业，不断夯实听党指挥的政治基础。要完善党建先行机制，把抓好党建作为最大政绩，把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员民警的终身课题，形成长效机制。要加强党支部规范化、标准化建设，持续提升组织力，使支部战斗堡垒和党员先锋模范作用充分发挥。着力推动年轻干部成长工程，培养一批忠诚干净担当的监狱后备力量，努力形成老中青梯次配备、专业知识和领导经验互补的格局，不断夯实听党指挥的组织基础。

（二）探索建立党建引领破解监狱内部管理的统筹协调机制。完善和落实罪犯日常管理、民警直接管理、监区日工作流程等监管安全核心制度，严格执行“网格管理、板块移动”管理模式、罪犯集体活动“六定”、零散活动管理“六严”、劳动现场管理“四建六化四统一”等工作要求，不断提升精细化管理水平。全面深化狱内侦查，以“四防”一体化建设为抓手，全面深化狱情研判预警机制，依托监狱信息化平台，实现狱情信息的收集、筛选、汇总、评估、发布、处置、反馈等环节有序衔接；全面深化“三重”管控机制，实行重点人员、重要罪犯、重要部位分级动态管理；全面深化耳目奖励机制、犯罪线索处置机制、狱内案件侦办机制，强化工作措施，细化工作流程标准。严格执行《重大安全事故责任认定与处置办法》，以最严格的安全问责，最大限度地减少和避免安全问题。以构建协同化安全治理格局为目标，争取建立省委、省政府领导，省司法厅、省监狱管理局管理，监狱组织实施，地方负属地责任的监狱安全工作体系。在监狱内部，形成监狱党委领导、管教六部门各司其职、政工纪检严格督导、群团工会积极配合的“大安全”工作体系，争取统筹各方力量维护监狱安全稳定。

（三）探索建立党建引领形塑改造罪犯的协同共治机制。建立罪犯教育改造社会支持机制，推进罪犯文化教育、高自考和职业技能培训纳入地方政府总体规划后各项措施的落实落地。与地方政府签订帮教协议，深化法律援助、亲情帮教、社会帮教等帮教形式，构建多主体参与、多内容渗透的帮教体系。建立就业指导帮扶联动机制，深化刑罚执行一体化建设，积极协助地方安置部门做好刑释人员无缝对接和帮扶安置。开展回归就业指导，把回归就业指导贯穿罪犯改造的全过程，帮助罪犯对回归就业进行系统的规划和定位，适时举办监内招聘会，拓宽罪犯就业渠道，实现培训就业一体化。建立特困罪犯刑释帮扶基金，经过个人申请、地方司法局初核、市级政法委审核，监狱发放一定数量的刑释帮扶资金，帮助罪犯顺利渡过刑满释放初期难关、顺利回归社会。探索建立罪犯社会医疗保障机制，争取地方政策支持，将罪犯纳入地方居民医疗基本保险体系。

（四）探索建立党建引领在监狱与社会关系中的双向调适机制。要坚持以人民为中心，密切联系群众，坚持开门听取意见、开门检视问题、开门整改落实，让群众来参与、来监督、来评判，围绕为民服务解难题，深入一线察民情，真心诚意听民声，扎实整改解民忧，精准落实惠民生，在共建共治共享中推进监狱工作，改善监狱社会形象。要加强警营文化建设，建立统一规范的仪式制度、从警纪念制度。要完善综合保障体系，积极争取省财政支持，建立民警经费动态保障增长机制。要按照监狱建设标准，加快民警备勤室等场所建设，进一步改善民警执勤条件。要完善履职免责机制，高度重视袭击、诬告陷害民警案件时有发生的问题，健全民警履行法定职责保护机制、人身安全风险防范和救济保障等制度，依法支持、保护民警正当行使职权，切实为敢于担当的干部担当、为敢于负责的干部负责。

四、党建引领监狱治理的基层党组织建设的路径选择

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。政治引领彰显组织优势，必须坚持党的全面领导，加强基层组织建设，不断提高政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党的政治优势、组织优势转化为发展优势、治理效能。

（一）党组织自身建设路径。要加强基层党委、支部班子建设，选优配强政治过硬、业务精湛、敢于担当、作风正派的党组织书记，通过抓政治信仰的确立、政治能力的增强、领导水平的提高、人格魅力的提升，切实发挥其带头模范作用。只有把好样子立起来了，才能起到示范作用、榜样作用，才能做到干事有正气、管理有底气。要着力抓好“三会一课”、民主生活会、组织生活会、领导干部双重组织生活会、民主评议党员、主题党日等制度落实，坚持经常性“关爱式”“提醒式”“谈心谈话”制度。通过健全组织体系，根据监区民警时空限制，优化党组织设置，确保党的组织全覆盖、党内生活经常化，实现有党组织就有思想政治工作。要按照“组织设置、发展党员、纪律检查、组织生活、领导班子建设、党费收缴管理”六个规范要求，实现“六好”（政治建设好、组织建设好、纪律作风好、工作业绩好、制度建设好、责任落实好），争创“十面红旗党支部”。全面扩大党的组织覆盖和工作覆盖，主动适应监狱机关和社区党组织“共融共建共享共促”新要求和新格局，积极探索让党员民警在社区受到教育、发挥作用、展示风采。紧紧围绕疫情防控、监管安全、教育改造、企业发展等重点工作，充分发挥党员队伍先锋模范作用。要树立“打造亮点强党建、树立品牌抓党建”意识，围绕服务中心、建设队伍，坚持点上出彩、面上铺开原则，结合“互联网+”等新载体，抓好监狱党建示范点打造，着力树立一批党建品牌，示范引领监狱党建质量水平进一步提升。

（二）党的纵向层级联动路径。围绕基层党组织分享与行使公权力，党的纵向层级联动旨在协调纵向层级上的隶属关系。要压缩行政层级间的协商程序，“监狱党委——党总支——党支部”三级主体与“地方政府——辖区——社区”三级组织是基层行政层级的一体两面。前者是“条条”的垂直延伸，后者是“条块”的属地延展。为及时应对监狱突发事件，各级基层行政组织会“自上而下”与“自下而上”发起应急治理事务的协商议程。在议程设定——议程召集——议程商讨——确定议题方案——议题执行的线性协商过程中，履行协商程序所花费的时间、资源与组织协调成本在“条条”层级与“条块”职能部门中扩散，降低了应急治理的效率，贻误了最佳时机。为此，要强化多层级党组织的协同动员。党在监狱应急治理中的多层级既包括党的层级，又包括党延伸的层级。多层级党组织的协同动员要统合两种形式的层级，实现高效协同配合。各级党委书记领导与规划本级党的一切应急工作，确定大方向，传达党的意志。各级党组织细化与部署本级党的应急治理的工作分配与推进方案。各级党支部承接党委书记、党组织的工作要求，动员党员具体落实与跟踪反馈。

（三）党的横向组织覆盖路径。加强统筹协调，不断拓展监狱治理的工作基础。做好党建引领监狱治理工作，需要整合各方资源，凝聚各方力量，全面落实“一盘棋”理念。一是构建大党建工作格局。牢固树立“大党建”意识，进一步加强党建工作部门的协调配合，做到优势互补、资源共享、互动并进，努力构建党建工作一体化发展格局。坚持将党建工作贯穿业务工作的全过程，以党建把握方向、以党建引领发展，激发党员干事创业的动力和活力，做到党建工作有声有色、有形有效、务实管用。二是加强党建领导小组的统一领导，坚持纪委、政工、机关党委、督察办、综合治理等党建工作部门各司其职、各负其责原则，充分整合资源，真抓实干做好基层治理工作。纪委着重围绕“防治”、政工部门着重围绕“自治”、机关党委着重围绕“德治”、督察办着重围绕“法治”、综合治理着重围绕“共治”，发挥好“思想库”“智囊团”作用。三是强化典型示范带动作用，深入挖掘好的经验做法，加大优秀案例选树力度，充分调动基层创新开展党建引领监狱治理的积极性。加大对先进典型、特色亮点和经验做法的宣传、推广力度，使“盆景”变成“风景”、“树木”变成“森林”，形成遍地开花、竞相发展的格局。

（四）党引导多元组织共治路径。构建监狱与社会组织之间的常态化协作机制。注重共治的匹配性，根据不同服务项目和主体类型，监狱与社会组织建立专业化、专门化的枢纽联合点。辖区内的单位组织等可按照清单进行精准对接，确保服务靶向精准。报到党员可依据自有职能及专长进行定向匹配，采取组团式策略提供基层所需的服务与资源。注重共治的主动性，加深监狱与社会主体之间的直接协作关系，构建合理、有效、可操作的社区多元治理发展阶段评价体系。通过党员先锋岗、积分管理、党建工作考评等方式，强化责任和主动意识，激发下沉党员之间的联动效应，最大程度地发挥资源的整合与共享效能。注重共治的包容性，监狱的党建平台要将辖区内的居民代表、驻区单位及社会相关职能部门吸纳进来，组成一个多元主体的包容性平台，党员通过“双报到”方式融入监狱治理结构中，共同对监狱工作进行评议和监督。

课题组组长：

贾石松（湖北省监狱管理局党委书记、局长）

课题组副组长：

黄勇峰（湖北省监狱管理局）