高校全面预算绩效管理探索

摘要：教育部印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出要强化绩效目标管理，预算绩效管理对于优化高校教育资源配置、促进高等教育事业高质量发展发挥着至关重要的作用。本文以高校实施全面预算绩效管理的背景为切入点，以H高校为例，根据高校预算绩效管理现状，提出构建高校全面预算绩效管理体系的几点思路。

关键词：高等院校；全面预算绩效管理；评价体系

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.051

0引言

2018年中共中央、国务院在全面实施预算绩效管理的意见中强调预算绩效管理要覆盖到所有财政性资金，从事前、事中到事后“全方位、全程、全覆盖”。高校在实施预算绩效管理上也进行了不少探索，但起步时间较晚，实践经验缺乏。同时，《深化新时代教育评价改革总体方案》为高校实施全面预算绩效管理提供了一定指引。总体方案中强调了评价对于教育改革的重要性，它直接影响学校的办学导向以及教育治理现代化。方案要求改革学校的评价标准和评价指标，创新评价模式和手段，改进高校经费使用绩效评价，促进教育评价体系综合性和有效性。这些都对高校改革教育评价指标，强化过程评价和增值评价，健全全面预算绩效管理体系提出新的要求。

1高校实施全面预算绩效管理的背景

2020年以来，新冠肺炎疫情的影响使我国经济发展下行压力增大，面临的不确定性因素增多，各地普遍收缩财政收支，更加注重提高财政资源配置效率和使用效果。高校主要经费来源为财政拨款和学宿费收入，在财政资源紧张的经济新常态下，高校更需强化绩效和责任意识，切实提高资金使用效益，将学校预算全部纳入绩效管理，建立全面预算绩效管理体系势在必行。财政部印发的《事业单位成本核算基本指引》中规定，单位应设置与成本相关的绩效指标并加以准确核算，但高校业务有其特殊性，要结合实际问题具体分析，目前针对教育行业，尤其是高等教育层面，国家还没有出台专门的预算绩效政策文件加以引导和约束。

2高校全面预算绩效管理的内涵

高校全面预算绩效管理是在绩效预算基础上，运用特定评价体系，对预算编制、审批、执行、调整及完成全程进行综合评价，合理运用绩效考核结果，提升预算资金使用效率，促进高校资源合理配置，提高办学水平和公共服务质量。因此，高校全面预算绩效管理的内涵如下：一是以全成本预算绩效为基础；三是全方位全程跟踪；三是合理应用评价结果，形成正向反馈机制。

以全成本预算绩效为基础。全成本预算绩效管理是一种基于成本质量分析与比较的预算资金分配与管理模式。全成本预算管理将成本管理嵌入预算管理全程，强调目标导向，其最终目标是“结果（outcome）”而不是“产出（output）”，因此更强调目标的效率性和效益性，从而将成本管理和预算绩效管理工作两者相统一。

全方位全程跟踪。全面预算绩效管理实行的是一套全程、闭环式的监督和管理。包括在事前评估阶段，利用成本质量比较分析来确定项目的合理成本以及投入规模；在事中执行阶段，加强项目预算执行过程中的绩效动态监控，保证绩效目标不偏离；在事后评估阶段，评价项目或政策的实际效果，并将评价结果作为后期制定绩效目标、安排预算资金的依据，形成闭环式管理。

合理应用评价结果，形成正向反馈机制。及时有效反馈绩效考核结果并加以应用是形成高校全面预算绩效管理体系闭环管理的关键，从而压实各主体部门责任，强化预算绩效管理体系的责任约束性和结果应用性，动态调整和引导教育资源的合理配置，提升预算绩效管理的质量和水平。

3高校全面预算绩效管理的现状分析

3.1预算绩效管理意识淡薄

长期以来的非营利性质让各高校普遍形成一种“重投入轻产出，重争取轻管理”的经费管理模式。国家层面出台了预算绩效管理的政策框架，但是在操作层面上，对于如何建立具体的预算绩效评价指标和相应的考核及应用机制还需要进一步探索和细化，这就导致高校缺乏预算绩效管理改革的外部压力。高校项目管理部门、预算执行部门甚至领导层普遍缺乏对绩效管理的深入理解，简单认为预算绩效管理是财务部门的责任，将其分配给各部门是在逃避责任或者转移工作量，因此，预算绩效管理的内部动力同样缺乏。

3.2预算绩效管理体系不健全

一是管理制度不完善。高校普遍对绩效管理方面缺乏明细规定，由于缺乏可参考数据支撑，不能对预算执行和完成情况进行考核，也无法作为下年度安排预算资金的决策依据。二是工作流程不规范。对项目进行绩效评价时，由财务部门和项目管理或预算执行部门简单沟通后填报。而财务人员对项目及预算执行细节并不明了，有时无法和预算执行部门取得充分沟通，绩效评价工作流于形式，成了财务人员的任务，而不是各部门相互配合的系统性工作。另外，预算运行监督工作中，财务人员缺乏对项目运行的详细了解，对预算执行中的偏差不能及时发现和纠正。绩效考核时，仅根据支出进度简单整理汇总，缺乏绩效评价科学性和合理性。

3.3绩效指标设定不规范

国家尚未细化绩效评价体系和绩效考核机制，各地财政部门指定的预算指标体系缺乏系統，绩效评价模式普遍简单片面，适用对象不够清晰明确，绩效考核过程缺乏规范性和透明性，对于指标的科学合理性和可参考性存在较多问题，且大多没有考虑到高校的行业特征。另外，对于指标的定性定量标准把握不一。对于一些项目成果，如引进人才质量、科研成果水平以及社会效益等简单依靠定量分析，很难保证结果科学公正。然而各高校的定性指标标准又存在差异，因此，标准问题也是困扰高校进行预算绩效管理的“难题”。

3.4绩效评价模式单一

相关绩效评价工作比较粗浅。各高校绩效评价大多依靠项目管理部门或实施部门进行绩效自评，难免会存在对本部门项目认识存在主观性甚至过度美化的问题。有些高校选择聘请校外专家或者第三方独立机构采用现场或线上评审方式评定，而专家或者第三方机构选择权更多由高校掌握，无权威机构进行约束，无法确保评审结果的客观性、可靠性。加之校外专家或者机构对项目本身缺乏了解，很难发挥出第三方独立机构和专家的评审、参谋和咨询的作用，绩效评价质量也得不到充分保障。

3.5绩效结果缺乏应用

实际操作过程中，预算绩效评价结果未得到充分重视和应用。由于绩效指标体系不完善，领导层无法完全信赖绩效评价结果，没有将评价结果应用到日常或重大事项决策中。另外，即使绩效评价结果相对具有参考性，也没有将绩效评价结果进行有效运用，形成正向反馈，对预算绩效不达标、预算执行力欠缺的项目负责人没有进行追责。多重因素下，预算绩效评价结果无法强调预算执行单位的主体责任，也无法对预算资金分配和项目管理决策提供应有的参考、制约和导向作用。

3.6信息一体化建设薄弱

近几年，各高校积极推动财务信息一体化建设，基本上将财务管理信息化系统覆盖了财务管理各项业务，但预算绩效管理系统和财务管理以及项目管理系统之间相对独立，信息没有实现互联互通。另外，财务信息管理系统尚未将校内其他部门的业务系统如发展规划、资产管理、科研项目管理等进行整合共享，导致财务管理和项目管理、资产管理之间没有形成良好的联通机制，存在信息不对称问题，增加了全面预算绩效管理的难度。

4加强高校全面预算绩效管理的基本思路——以H高校为例

H高校是H省人民政府与教育部共建的省属重点大学，H省“双一流”建设一层次高校。学校现设25个专业学院，1个独立学院。H高校以办好师范教育作为教学特色，致力于建设高水平综合性师范大学。长期以來，H高校作为省属地方高校，资金来源主要是以财政拨款收入和事业收入为主，预算绩效管理内外部动力不足。近几年，H高校收入来源多元化，H省财政部门不断推进绩效评价管理、强化绩效评价反馈，将单位预算执行情况和绩效考核结果与财政拨款收入挂钩，在这一背景下，H高校对预算绩效管理进行了以下探索与实践。

4.1深化预算绩效管理意识

首先，明确绩效管理责任。H高校将学校预算绩效落实情况作为领导考核述职内容之一，强化领导层支出责任和绩效意识，提升对预算绩效管理工作的重视。其次，H高校财务处对项目归口部门、资产管理部门等进行预算绩效培训与指导，尤其是项目负责人和中层干部进行预算绩效宣传教育和培训，引起各单位重视。在财务处内部，引导财务人员树立业财融合的职业理念，学会“跳出财务看财务，回到财务做财务”，将自身视野从事后监督转为事前预测、事中控制与事后监督相结合，加强学校全面实施预算绩效管理的人才队伍建设。

4.2健全预算绩效管理体系

一方面，H高校构建了全方位、多层次的预算绩效管理制度框架。设立预算绩效管理委员会，由学校领导层担任成员，负责审查预算绩效管理框架体系草案，跟踪和监督预算绩效管理体系实施，并组织开展绩效评价工作等。另一方面，加强预算绩效管理体系流程设计。对具体业务进行内容完善和流程优化，在项目预算编制阶段，根据“谁的项目谁负责到底”的原则，厘清归口部门责任，重视执行过程中的跟踪评价，绩效过程跟踪采用定时跟踪和按项目进度分阶段跟踪的方式，重点收集和分析与完成预算项目、实现绩效目标相关的绩效信息，每一季度根据收集的绩效信息对阶段性绩效目标进行评估，监督检查重点项目绩效目标完成情况。

4.3完善预算绩效指标

根据《深化新时代教育评价改革总体方案》的要求，H高校根据自身办学特色和水平科学定位，将师范教育、培养合格教师作为第一职责，探索建立应用型本科评价标准，致力于建设高水平综合性师范大学。改进经费使用绩效评价，根据学院建设情况，H高校构建了以教学成果、学科建设、科学研究和人才队伍四个维度为支撑的学院内涵式建设指标，改进评估指标，弱化数量指标如论文收录数、奖项数等的权重。

在设置绩效指标时，H高校既注重各学院、各学科项目的共性和个性相统一、又突出学科特色。既对产出成果进行量化，保证指标的可衡量性，也考虑到了不宜量化的指标的考量，如项目的社会效益、可持续影响等指标，根据目标完成情况分为：完成且达到预期效果、部分完成且部分达到预期效果、未完成且未达到预期效果三档，分别按照80%（含）-100%、60%（含）-80%、0%- 60%合理填写完成情况，汇总时以预算资金为基础，根据分值进行加权平均计算，突出项目完成的具体工作和产出情况。对于带有自身特色的绩效指标进行动态调整，便于进行纵向和横向比较。

4.4加强绩效过程监督与结果应用

提升预算绩效管理质量，促进教育治理现代化，离不开预算绩效实施效果的正向反馈和对绩效结果的合理运用。高校预算绩效管理普遍缺乏对预算绩效实施过程的跟踪考核，导致无法在预算执行过程中及时纠偏。因此，H高校加强对预算绩效评价过程的监督和考核，对高校各部门绩效评价的结果进行评比，并形成绩效评价报告。同时，强化对预算绩效结果的运用。H高校建立预算绩效评价激励和问责机制，将绩效评价结果和下一年度的学校预算资金和学科经费安排挂钩，对绩效评价为差的部门进行绩效问责，并在校长办公会上进行通报，要求其限期整改。

4.5推进绩效管理信息化建设

目前，H高校正在加快建设财务信息一体化平台，提升财务管理后台系统的信息化建设，实现财务管理管理与预算绩效管理同平台、一体化。同时，将现有的发展规划、资产管理、科研项目管理、人事信息等系统进行整合，建立校内综合信息共享一体化平台，健全预算绩效管理工作的沟通机制。建设5G网络和学校数据中心，在保证数据公开化、透明化的同时，防止数据丢失或者被破坏，提升预算绩效管理信息系统的安全性。

5结语

总之，实施全面预算绩效管理是高校提升预算管理水平、优化资源配置、实现内涵式发展的必由之路。高校应树立绩效管理理念，以绩效预算为基础，以信息化建设为依托，优化业务流程设计，完善绩效评价指标，加强绩效过程监督与结果应用，提升高校全面预算绩效管理的质量和水平。

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基金项目：中国教育会计学会高等师范院校分会2021年课题资助项目（GS2021Y25）。

作者简介：李文斐（1993-），女，汉族，河北邯郸人，硕士研究生，河北师范大学助理研究员，研究方向为高校财务管理。