民族地区农村土地纠纷的诉源治理研究

邓志铭

摘要：随着社会主义市场经济在城乡之间的深入发展，农村土地的功能属性以及农民对土地的观念和认知在不同层面发生了不同程度的分化，农村土地纠纷难以避免。特别是受土地改革、脱贫攻坚和乡村振兴等国家政策的影响而人地关系激变的湘西民族地区，农村土地纠纷更是层出叠见。不仅面临一般农村土地纠纷的治理困境，更面临因此造成的司法处理难以定分止争、难以执行问题，而解决这些问题的关键便是诉源治理。通过优化行政部门农村土地管理能力和服务水平，加强社会组织农村土地纠纷的法律服务供给，强化司法机关农村土地纠纷依职权调查审查，构建诉源治理的常态化机制，才是正确化解民族地区农村土地纠纷的方向。

关键词：湘西民族地区；农村土地纠纷；诉源治理

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.063

1问题的引出

湖南省湘西州司法局公开的业务信息显示，2021年以来到11月份，湘西全州累计调处矛盾纠纷9667件，其中宅基地纠纷983件，山林土地纠纷1455件，征地拆迁336件。此外，1376件婚姻家庭纠纷和3039件邻里纠纷即使不是由农村土地纠纷引起，通常也会引发各种形式的农村土地纠纷。例如，近年来湘西古丈县默戎镇每年发生各种矛盾纠纷约有120件左右，其中农村土地纠纷占60%以上。又如，吕洞山镇大力发展保靖黄金茶产业，随着保靖黄金茶产业的快速发展，土地流转现象逐年增多，土地纠纷、林地纠纷数量也随之攀升，矛盾纠纷的发生不仅影响了邻里关系、阻碍了文明新村建设，也制约了保靖黄金茶产业的持续健康发展。正确化解农村土地纠纷已经成为提升基层治理水平、维护农村社会稳定、助力乡村振兴的当务之急。因此，笔者结合走访调研以及相关文献资料，梳理湘西民族地区农村土地纠纷的主要类型、特点以及成因，分析该类纠纷的司法处理难题，并就推动诉源治理形成常态化机制提出建议。

2湘西民族地区农村土地纠纷的基本类型特点及形成原因

2.1湘西民族地区宅基地纠纷主要类型特点

湘西民族地区常见的农村土地纠纷有土地所有权纠纷、土地使用权纠纷、取得承包经营权的土地纠纷以及未实际取得承包经营权的土地纠纷等几种主要类型。

（1）农村土地所有权纠纷的特点。

土地所有权主体只能是国家和农民集体组织，其他任何组织和自然人均不能成为土地所有权争议的主体。湘西民族地区表现突出的是农村集体经济组织之间的土地所有权之争。

（2）农村土地使用权纠纷的特点。

纠纷的土地主要是非农业生产用地，土地使用权主要是通过分配、划拨、出让等方式取得。湘西民族地区表现突出的是宅基地使用权纠纷和集体经营性建设用地使用权纠纷等。

（3）已取得土地承包经营权的土地纠纷的特点。

争议的土地必须是耕地、林地、草地或者其他用于农业生产的土地，土地使用权的来源是“承包”，而不是分配、划拨和出让等，发包方和承包方已经依法签订了土地承包合同。

（4）未实际取得土地承包经营权的土地纠纷的特点。

纠纷涉及的土地主要是油茶地、油桐地、饲料地、红薯堆地、园地以及自留地等，这类土地往往不在计算农业税面积之内。土地使用权的来源是国家实行农村土地承包经营制度框架内的集体分配，其实质也就是“承包”，但发包方和承包方并没有依法签订土地承包合同。

2.2湘西民族地区农村土地纠纷形成的主要原因

（1）土地变现，利益驱使。

近年来，湘西民族地区高速、高铁等國家建设征用土地，新农村建设占用土地，产业开发流转土地以及一系列惠民政策的实施，土地变成了现金，原来被农民已经忽视了的土地，又重新被农民朋友重视起来，主张土地权利的热情进一步高涨。

（2）土地使用人疏于管理，致使土地权属变化。

土地使用权人长期不在家，所属土地要么抛荒，要么被他人代管，有的甚至被重新发包。在土地利用过程中，因一方土地没有人管理，另一方扩宽种植边界，人为改变了原有土地界限。再则，土地流转的方式是转让还是互换，是转包还是出租，并不明确。

（3）土地管理法治化程度不高，使用土地不规范。

有的企业办起来了，住房建成了，却没有土地使用批文；有的土地承包了多年，却没有签订书面承包合同，没有发放相关权利证书。如此种种，导致使用土地的年限不清，面积不准，“四至”不明。

3湘西民族地区农村土地纠纷的司法处理难题

3.1历史遗留导致的难以定分问题

（1）资格难以确定。照法律规定，本集体组织成员才具有获得所在集体的土地使用权，而且成员资格的确定也和村民自治产生密切关联。由于各地规范不一，基层人民法院在这些案例中所遇到的法律审查困难也相当大。比如，关于征地拆迁后农宅和集体土地所得收益的合理分配问题。虽然基层人民法院针对集体成员资格产生的争议，确实可以适用于侵害集体组织财产权的案件，但在立法上对集体组织成员资格确定的基本要件和程序规定得不够清楚，在实践中会存在无法可依的情形，也无法对当事人究竟是不是本村集体组织成员进行确定。所以，针对因村民自治而产生的排除特定农户参加土地收益分配资格的案例，基层人民法院更倾向于采用不予审理的方式。这个现象，反映了基层人民法院在审判集体成员资质问题上的尴尬局面。

（2）权利主体模糊。农村土地具有社会保障与私有财产的双重属性。比如，在宅基地案件受腾退制度不健全等的约束，该类案件审理的困难主要在于，如对被拆建筑物所有权不明、拆迁赔偿依据和标准的规定繁复、因拆迁合同不规范而导致利益主体间和非利益主体各方的争议问题不了解，以及房屋收益分配问题无法协调等。又如，宅基地遗产争议案件中往往出现“房—地”关系无法调和的现象。由于农民住房属私有财产可承继，而宅基地使用权的获得则牵涉农民获得资质。但因为宅基地的社会保障属性，所以人民法院往往难以仅依靠民事法律解决宅基地使用权归属问题。

3.2农民认知分化导致的难以止争问题

2018年7月底，85岁高龄的大岩村村民龙某，属精准扶贫户，由于屋头院坝垮坎，龙某进行堡坎占用了邻居张某土地并认为未占用，引起张某不满，遂发生纠纷，该镇镇、村干部及司法所进行多次调解无果。8月22日，龙某找到保靖法院吕洞法庭吴法官提出自己的诉求，法官告知其诉讼程序和需准备的诉讼材料。因考虑其年纪大，家中困难，将其带往县法律援助中心。9月3日，龙某再次来到法院要求解决自己的诉求，证实自己堡坎占地行为的合法性，并表明“不解决不走”的态度。该日晚上十点半，保靖法院法官耐心劝解，组织安排车辆护送龙某回家，并在途中联系该地镇、村干部了解相关情况。法官经过在龙某院坝堡坎现场实地勘察情况、掌握矛盾根源后，在镇、村干部的配合下，在龙某家中进行长达三个小时的诉前调解，通过耐心调解、以案说法，从法理到情理，至次日凌晨30分才将龙某讲通。

从理性的社会经济学角度分析，浅分化的农户在土地的认知上往往具有比较浓厚的家乡感情，在土地上又承载了农村祖祖辈辈的集体记忆，对城市认可度较低，此类型农户中又以农村改革开放前出生的农民为主。而中等分化农村则由于与城市居民人均收入差距较大，更倾向于去都市务工获得更多收入，以便自己和家人更好地发展，因此大部分选择在城市定居为生，对农村土地的认知也偏向于由保障功用向其他财产用途的过渡，这一类农民中以新生代农民居多。

影响农村土地纠纷的多种原因中，农民分化情况使农民认识水平趋向差异化。认识水平，主要包括产权意识、政策法规理解、用途与价格认识。目前已有调查研究表明，产权意识对农村土地纠纷产生了重要影响，亦即产权意识偏向范围愈广，农村土地纠纷产生的几率也就愈大。而价值认识则大致包括生产价值、生存价值、保障价值、财产价值，价值认识差异对于农村土地纠纷的影响也不同。

更何况，在农村土地纠纷往往不仅涉及纠纷双方当事人，同时还会触及其他方的切身利益。对于在农村土地纠纷案件中出现主体资格不符、程序不合法等情形时，在人民法院依法做出相关判决以后，农村土地恢复原有状态会导致当事人不合理经济损失，造成虽定分但未止争的局面。

3.3土地强自然属性导致的难以执行问题

在有关土地纠纷案件的审判过程中，人民法院也普遍存在着“无合同约定不好裁判，有合同约定裁判后不好执行”的问题。农村土地纠纷案件中出现了比其他纠纷案件中较为复杂的执行难问题，主要原因是作为执行标的土地资产的强自然属性，即使是强制执行也往往受到气象、自然影响、地域性质、农业特征等多种原因干扰。例如，2021年湘西永顺县人民法院一个土地纠纷案件判决生效后，由于涉案土地面积较大，地上农作物较多，且被执行人岁数较大，执行干警首先采取调解的方式进行执行。即使在当地村委会工作人员的参与下，反复与被执行人沟通，释法明理，被执行人仍拒不配合。為了让申请执行人基于执行依据的权利得到实现，永顺法院决定开展强制执行，对涉案土地进行强制腾退，采取边执行边沟通的方式，最终才促成被执行人与申请执行人就土地的农作物赔偿达成了和解。经过了将近5个小时的辛苦工作，执行干警依据判决对应退还的土地四至界限进行确认后将涉案土地交付给了申请执行人，该案才得以执行完毕。

4构建农村土地纠纷诉源治理常态化机制

4.1行政部门优化农村土地管理能力和服务水平

（1）在农村土地管理工作中加大高新技术手段的运用。相关部门要运用卫星定位、红外线探测、大型无人机航拍技术等新型技术管理手段，多到乡村当场勘察情况，当场访问农户。特别是组织农户的代表到场确认，要采取土地公示、登录造册和土地确权。清楚了农村土地的具体位置、宅基地“四至”等。健全农民宅基地备案与确权工作，可以有效防止或减轻农民宅基地确权争议案件。而对于土地使用权主体变更的问题，要及时办理土地变更备案，以实现行政管理部门对土地利用状况的有效管理和监察。

（2）加强基层人民政府和基层群众自治组织的农村土地管理职责。基层人民政府、村委会和村民组织作为服务农民的基层组织，最熟悉农村现状。进一步加强村组的土地管理职责，在村组设立了土地流转合同台账和监督管理责任，严格监管农村土地流转活动以及农村土地规模化经营活动，强化政府对农村土地使用的监督管理、咨询服务和检验工作。才能更有效地防止了农村土地流转过程中各种问题和争议，以及纠纷案件的出现。

（3）政府在政策制定执行过程中严格落实自愿有偿原则。应当严格落实《土地保护法（2019修订）》中规定的耕地自主有偿原则，以及国务院在2021年修订《土地管理法实施条例》中所传达的对于自愿认定的稳妥慎重。以宅基地建设的有偿退出用地问题为例，在现实践行中，有的孤寡老年人并不情愿地选择了置换耕地，而有的老年人当时很是乐意，却又在事后反悔。究其原因，除去大宅基地面积变小的因素不划算外，部分农户心里所想的更多的是为了留住这个乡愁。所以，当地相关政府部门在制定宅基地置换和有偿自主出境政策时要充分考虑老年农民的归属性、身心体验，并兼顾其基本生存需要、亲情寄托。所以农村土地流转的自主政策需要长期贯彻。

4.2社会组织加强农村土地纠纷的法律服务供给

经营环境条件的持续优良是推动中国经济社会高质量快速发展的主要基础，而民主法治是良好的经营环境条件，在中国乡村振兴中起到了基础性、服务性、保证性功能，法治环境的不断改善将极大激发乡村投资的活力。基于法律专业服务自身所存在的技术门槛和对信息流动产生的私密性影响，更要求法律顾问等专业人士担当好沟通信息“中间人”的角色。并以法律服务构筑信任桥梁，处理好独立市场主体间信息沟通问题，贡献智慧拿出可行性方案平衡好双方当事人之间的利益关系。由于农村土地纠纷中面临各种复杂的历史遗留和法律问题，只有律师等专业人士的深度参与才能推动进行，法律服务因此显得特别突出和重要。

法律服务引领的“农地房”模式也因此应运而生。“农地房”以法律服务搭建信任桥梁，引导、完善、促进、护航农村闲置资源和资产的交易 。倡导共建诚信守法的市场环境，可以为数以万计的村（社区）法律顾问和村务工作者提供法律服务层面的技术支撑，贴身为农村土地提供信息核实、促进交易、拟订合同、协调纠纷、代办产权登记等系统性的实操解决方案，解决好下乡投资安全的最大社会痛点，坚定投资者的信心，从而更好地引导促进交易。同时将大量可能的纠纷化解在萌芽状态，公平地保护好投资者以及当地民众的合法权益，推动诚信社会和“法治乡村”建设，更好地保障和助力乡村振兴。

4.3司法机关强化农村土地纠纷依职权调查审查

农村土地纠纷对比其他纠纷而言，案件复杂、影响因素繁多。应当主动强化对当事人的举证引导，适当强化依职权开庭审理，并注意及时调取和剖析有关案情背景资源，以尽可能地查清有关案情事实真相。在审判有关案情时，法官还应该更加积极、主动地运用解释权，及时告诉本案的当事人有关诉讼风险信息，有助于当事人较为理性、全面地执行好民事诉讼权利，并维护其权益。例如，在审判中应当明确，地方行政管理机关所采取的核发宅基地权利证明证件等行政行为，从法律性质上属行政管理登记确认行为，而不是土地确权行为。同时，在这些案例中，登记情况本身也可以对宅基地使用权的取得等基本法律关系形成实质影响，因为大部分宅基地使用权行政诉讼中，都包括了基本的民事法律关系的确认。而根据过去的经验，往往需要同时经过行政诉讼与民事诉讼分案的审查，这样不但办案周期较长，反而更易形成民事和行政部门的“扯皮”或“和稀泥”等现状。因此修改后的《行政诉讼法》建立了在行政诉讼中，对民行交叉案件一并审查的新诉讼机制，为政府实质处理此类纠纷提出了全新的化解渠道。

5结语

面对农村土地纠纷频发，而司法处理难以实现定分止争的局面，重视诉源治理，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，无疑是正确化解纠纷，提升基层治理水平、维护农村社会稳定的有效路径。值得注意的是，要形成诉源治理常态化机制，就必须充分调动一切积極因素，妥善处理各种利益关系，而充分发挥党组织统筹兼顾协调各方的领导作用既是必须坚持的工作原则，也是行之有效地工作方法。

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