我国提高财政透明度的法律依据解析

赖秋萍

摘要：本文以党中央“建立现代财政制度”和“建立全面规范透明，标准科学、约束有力的预算制度”的重大部署为依据，客观阐述了我国地方政府财政透明度工作的现状，全面梳理和解析了我国在推动财政预决算信息公开和提高财政透明度工作中应当遵循的法律依据，对于今后改进提高财政透明度工作具有实践指导意义。

关键词：财政透明度；法规；依据

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.068

1财政透明度的内涵及现状

财政透明度这个概念是由美国学者在1998年提出的，最早认同财政透明度这一理念并付诸实践执行的是欧盟国家。我国的学术界对财政透明度的定义和“度”的解释并没有统一的权威性的界定，也没有以“提高财政透明度”字样或者概念直接命名的法律、法规规定，但西方学着提出的财政透明度理念对我国政府做好财政管理工作，建设廉洁法治政府，具有很强的借鉴意义。

笔者认为，财政透明度是政府财政政策制度、财政收支预决算和财政分析预测等国家理财活动信息的社会公开化程度，也是一个国家财政民主进程的数字化体现。财政透明至少应当包括财政政策制度透明，财政预决算信息透明和财政收支预测信息透明三个方面。清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心课题组从2013年开始，每年都发布关于中国市级政府财政透明度的研究报告，相当于给全国所有市级政府财政公开工作的质量和水平“画像”。在2020年的财政透明度排行榜上，按照得分从高到低对全国294个地级及地级以上城市和388个县级市的财政透明度进行了排名。烟台、杭州、广州、北京、深圳、湖州、珠海、武汉、成都、上海分别位列前十位，满分100分，第一名是山东省烟台市得分92.15分，第10名是上海市的分85.78分。前十名城市得分分差不大，说明这些城市政府的财政透明度的差距不大。在前十名的城市中，烟台市2020年财政透明度得分最高的主要原因是烟台市政府除了公开了基本财政信息外，还对 “地方政府债务”“产业投资基金”和“政府与社会资本合作（PPP）”等具有高度社会敏感性的财政信息做了较清晰的披露，对财政“四本账”数据信息披露得很详细，在衡量财政透明度指标体系中拉高了得分。在笔者看来，烟台市政府在提高财政透明度工作中展现的胆识、魄力、智慧和勇气很值得全国其他地方政府学习、思考和借鉴。2020年度，财政透明度得分最低的是内蒙古自治区的巴彦淖尔市，只得了10分；在这个排行榜上倒数第一的非自治区所辖市级政府是湖南省的怀化市，得了20.51分，说明这两个市级政府的财政信息非常不透明，未来提高财政透明度的工作有很大的改进空间。

某些地方政府的财政透明度在清华大学公布的《2020年中国地市级财政透明度报告》中得分和排名都很低，说明这些地方政府的财政预算和决算还处于非常不透明的状态，有的地方政府把不属于国家机密、商业机密和个人隐私的财政信息有意或无意的不公开，或者公开的财政信息不符合规范的要求，难以满足广大人民群众对政府理财情况的知情权和监督权，这种现状与建立现代财政制度目标要求有很大距离。

2提高财政透明度的必要性

2.1是建立现代财政制度的需要

我国提出要建立“全面规范透明、标准科学、約束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这句话的精神实质是强调未来的公共财政管理要通过提高财政透明度，加强财政绩效管理，最终推动国家财政民主化进程。提高财政透明度工作不能仅仅停留在高等学府、学术科研机构及新闻媒体的研究或呼吁的层面，而是要唤起全社会对这个问题的深刻认识和高度重视。财政透明度表面是得分数字，实质是国家财政管理和政府治理体系的民主化、现代化程度。现代财政是为社会公众提供公共产品和公共服务的公共财政，只有各级政府在理财工作中树立努力提高财政透明度的意识，才能早日实现现代财政制度建设目标。

2.2是加强党风廉政建设的需要

近年来，党风廉政建设取得巨大成就，反腐败工作向深入发展。实践证明，政府各类财政收支信息数据越公开透明，社会各界用以分析和评判政府行为合理性与合规性的数据信息依据就越充分。政府财政透明度越低，将会增加某些政府官员好大喜功、滥用职权、贪污腐化的风险。提升财政透明度，有利于纪检监察机关及时揭露各级政府官员的违法乱纪行为，减少中央与地方财政分权制度可能滋生的地方政府自利和投机行为，有利于社会公众更好地监督和评价政府管理活动，有利于真正把政府的权力关进制度的笼子里，最大程度的遏制腐败的增量，强化各级官员的党风廉政建设主体责任。

2.3是增强政府的公信力的需要

目前，我国还没有关于考核各级地方政府提高财政透明度工作质量的官方文件规定，个别地方政府在财政信息公开工作中“懒政”思维和消极情绪很普遍，很多财政管理工作者对提高财政透明度的重大意义缺乏深入理解，思想认识模糊，意见观点分歧。社会公众对于关系民生福祉的财政信息以及对政府公共资金和资源的配置方向、范围等方面的财政信息关注度和满意度越高，政府的公信力就越高。如果政府预算的整个过程、重大财政转移支付信息、政府债务的详细信息都能够公开透明，将极大增强人民群众对政府治理体系的信任度和满意度。

3当前我国有关财政透明度的法律法规依据解析

国家机关和国家工作人员的各种权利均来自人民的授权，政府必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。同时，人民群众天然享有参与国家事务和经济、文化、社会事业管理的权利。正如习近平总书记所言：“人民即江山，江山即人民”“要保证人民平等参与、平等发展权利”。政府财政预决算信息是各级政府职能活动范围和效能的集中反映。如果财政预决算信息不透明、不公开，人民群众就无法真正行使法律赋予他们的民主管理权和民主监督权。只有政府做好财政信息公开工作，不断提高财政透明度，才能让人民群众切实感受到政府为维护社会公平正义和增进民生福祉的巨大努力。人民群众的获得感、幸福感、安全感越高，就越能积极投身改革开放和社会主义现代化建设事业。

笔者认为，对于提高财政透明度工作在我国现行法治环境下，既是有法可依的，也是有章可循的。笔者梳理我国现在已经出台的与提高财政透明度工作相关的法律、法规、部门规章和规范性制度文件精神并对相关条文的含义进行适当解读，以期与财政管理界的同行及学者探讨交流。

3.1《预算法》依据解析

2014年8月31日，全国人大常委会第一次修订通过的《预算法》在政府财政信息公开透明方面迈出了很大步伐。第十四条首次规定了国家财政预算和决算信息应当向社会公开，还特别强调要将财政转移支付安排和执行情况以及政府举借债务等重要财政事项说明一并向社会公开；2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议第二次修正的《预算法》第十四条又特别新增加第三款：“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”上述条文表明，我国以国家权力机关立法的形式授权政府公开财政信息。同时，在该部法律中增加了政府应当公开政府采购信息的强制性要求，对于全面贯彻落实《政府采购法》起到重大推动作用。

3.2《政府采购法》依据解析

无论是2002年6月第九届全国人大常委会通过的《政府采购法》还是2014年8月31日第十二届全国人大常委会修订的《政府采购法》，都在第二十六条规定了政府采购可以选择的六种方式，并特别强调应将“公开招标”作为政府采购的主要方式。第三十五条还规定，对于公开招标采购，招标文件发出日至投标人提交投标文件截止日之间的时间间隔不得少于二十日。第六十三条明确规定政府采购项目的采购标准和采购结果都应当公开。

《政府采购法》上述规定的实质是要求将政府购买公共产品和服务活动中最具有敏感性的，也是社会公众最关切的财政支出管理活动信息公开，通过法律层面的强制性规定明确了各级政府在重要财政资金用途信息公开方面的法律责任和义务。这些规定的合理性在于政府使用财政资金进行的采购行为花的是纳税人的钱，政府采购行为的合法性与合理性，采购资金使用的真实性和采购资金运用的有效性，应当自觉接受人民群众的监督，充分体现了我国财政民主法治建设的巨大进步。

3.3《政府信息公开条例》依据解析

无论是2007年1月17日国务院第165次常务会议通过的《政府信息公开条例》旧版本，还是2019年4月3日，中华人民共和国国务院令第711号新修订的《政府信息公开条例》，在第二十条都规定了政府应当主动向社会公开财政预算、决算、行政事业性收费、政府集中采购、重大建设项目以及扶贫、教育、医疗等民生项目等重要财政信息。在第十五条对行政机关主动公开政府信息的渠道进行了特别提示，要求各级政府以政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于社会公众普遍知晓的渠道公开。上述规定说明，国家以行政法规层面规范了财政信息公开的主要范围和主要方式，为新闻媒体、党代表、人大代表、政协委员等各界人士了解评价政府财政全貌提供了广阔的窗口，有效解决了社会公众与政府职能部门获取财政管理信息和渠道不对称的问题。

3.4《预算法实施条例》依据解析

2020年8月3日中华人民共和国国务院令第729号修订的《预算法实施条例》第六条设定了四款条文，明確了向社会主动公开财政一般性转移支付、专项转移支付、政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金、部门预算等财政信息的级次以及各部门、单位向社会公开经批复的预决算的时限要求。

笔者认为，对于上述两个行政法规关于财政信息公开的要求至少说明两点：一是我国政府提高财政透明度工作的实践探索活动较早。早在2007年就将政府财政信息作为社会公众应知晓的国家事务管理信息，明确规定了各级政府应当主动在政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等多渠道向全社会公开财政信息，而不得再将财政信息视为国家秘密“秘而不宣”；二是对各级政府应当主动公开的财政信息的操作性行为进行了规范。如对每一类财政信息究竟应该公开到类、款、项、目哪一个级次都作了明确的限定，这对地方政府基层财政部门做好财政信息公众开工作提供了具体规则，有力推动了政府财政透明度的提高。

3.5《关于深入推进地方预决算公开工作的通知 》依据解析

2014年 11月6日，财政部《关于深入推进地方预决算公开工作的通知 》（财预[2014]36号）发布。该文件在“高度重视地方财政预决算公开工作”部分写道：“财政是庶政之母，公开财政资金的来源和使用去向，是地方政府应尽的职责。”这句话重申了地方政府主动公开财政预决算信息的财政学理论依据，可谓观点鲜明、立场坚定、开宗明义，不容地方政府找任何借口理由拒绝和推诿。该通知对地方预决算的公开主体、公开时间、公开内容以及涉密项目公开规则等做了较详细的规范。还专门强调要提高“三公”经费公开力度，细化“三公”经费公开的内容，凡是由财政拨款安排的“三公”经费都必须详细公开。该通知的发布，对于进一步深化财税体制改革、推动地方政府建立公开透明的预算制度具有重要意义。

3.6《地方预决算公开操作规程》依据解析

财政部于2016年10月27日发布《关于印发〈地方预决算公开操作规程〉的通知》（财预[2016]143号），在《地方预决算公开操作规程》的第三条提出了地方预决算公开坚持的原则是：“公开为常态，不公开为例外”，对地方政府公开除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私以外的财政预决算信息的职责、时间、内容、方式和涉密事项管理等方面的问题进行了明确界定。

《地方预决算公开操作规程》是一个具有很强指导性和实践操作性地方政府财政信息公开工作规范，是衡量考核各级地方政府推动财政透明度工作的官方工作标准。这个文件的出台对于进一步加快财政制度改革，规范财政信息管理，提高政府治理效能具有重大意义。

3.7《关于印发财政预决算领域基层政务公开标准指引的通知》依据解析

2019年8月19日，财政部办公厅发布了《关于印发财政预决算领域基层政务公开标准指引的通知》（财办发〔2019〕77号），该通知是贯彻落实党中央关于建立现代财政制度重大部署的重要文件之一。它将财政预决算领域基层政务公开的二级事项分为了政府预算、政府决算、部门预算、部门决算四大类。这个文件与前期发布文件相比较的最大的新意和亮点是制定了配套的《财政预决算领域基层政务公开标准目录》，该目录用一览表的形式为政府应当主动公开的财政预决算领域的二级事项分别确定了公开依据、公开时限、公开渠道载体、公开对象、公开方式和公开层级，使得各级地方政府财政部门在政府公报、政府网站及其他公开渠道公开财政预决算信息时对照该一览表操作即可，极大避免了某些基层政府官员和财政干部懈怠财政信息公开工作或者故意选择性解读财政信息公开条文含义的可能性，更有利于遏制个别地方政府官员或明或暗阻碍财政信息依法依规公开的乱象发生。可以说，《财政预决算领域基层政务公开标准指引》就是新时代各级地方政府做好公开财政预决算领域的基层政务的具体工作标准。

4提高财政透明度的对策

从新中国成立初期到1999年之前，各级政府财政管理活动的重大信息始终是当成国家机密来管理的。随着我国人民代表大会制度的不断完善和社会主义民主政治建设的不断发展，中央与地方财政分税制的体制的形成，财政预算立法进程的加快，政府财政信息公开的工作的探索范围和探索力度也不断扩大，建立规范透明、科学标准的公共财政预算制度逐步成为财政理论研究界的普遍共识，财政透明度的概念被引进了我国政府建立公共财政的实践中。从清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心课题组近年来公布的中国地市级政府财政透明度排行榜看，北京、上海、深圳、杭州、广州等城市在政府财政信息公开方面在全国起到了示范带动作用。但提高政府财政透明度工作具有复杂性、艰巨性和长期性，在实践中容易遇到极其巨大的阻力和波折，部分地方政府官员对提高财政透明度工作的重大意义认识深度不够，重视程度不够，推进力度较小，执行不够严格。从全国范围看，各地方政府财政透明度高低差距很大，说明各地政府在执政理念、发展水平和治理效能等方面的综合差距很大。笔者认为，我国今后提高财政透明度工作主要是要通过提高财政管理工作的思想认识水平，落实为民聚财，为民服务的执政理念，自觉提高我党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平，努力引导和培育人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，现代财政制度建设目标一定能够实现。

参考文献

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[2]廖玉群.新《预算法》背景下我國财政透明度研究[J].财政监督业，2018，（20）：44-49.

[3]清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心课题组.2020年中国市级政府财政透明度研究报告[J].新华财经，2020-11-19.