浅谈新时期四川大中型水利工程前期工作存在的问题及对策建议

冉腾飞，王 舒

(四川省水利发展集团有限公司，成都，610072)

0 前言

水利工程是民生工程、发展工程、安全工程。党的十八大以来，党中央国务院、四川省委省政府高度重视水利工作，为四川水利高质量发展带来了机遇期和窗口期，一批批重大水利工程实现开工建设。仅“十三五”时期全省水利实际投入1382亿元，较“十二五”增长8.3%，水利工程补短板实现历史性突破，开工11个大型工程，超过2001-2015年3个五年开工大型工程的总数，取得了瞩目的成绩。

在充分肯定成绩的同时，必须看到我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定[1]。2021年中央经济工作会议提出，要适度超前开展基础设施投资。2022年1月以来，党中央国务院、省委省政府一系列会议和文件，密集向投资拉动、水利等基础设施建设领域发声，释放出新一轮加大水利基础设施建设的强烈信号。项目是投资的载体，有项目才会拉动投资，加快推进水利工程建设、构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环畅通、调控有序”的国家水网已迫在眉睫。

按照水利部印发的《水利工程建设项目管理规定(试行)》要求，水利工程建设要严格按建设程序进行。水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。其中，前期工作包括提出项目建议书、可行性研究报告和初步设计(或扩大初步设计)。大中型水利工程前期工作一般周期较长、研究论证工作量大，做好水利规划、抓好项目前期工作是工程审批立项的重要基础，也是争取国家、省级支持的必要条件，如何保质保量加快推进项目前期工作对水利改革发展和落实国家战略部署具有重要意义。

1 前期工作存在的问题

1.1 系统谋划不足

由于缺乏系统思维，在项目规划、谋划阶段，一些地方各自为政、分散规划、点状布局，战略谋划不足，全省水生产力布局和水网体系尚未形成。

一是主观不重视。部分地方热衷于跑项目、要资金，不重视规划基础工作，临时抱佛脚现象时有发生。对规划工作不主动对接、主动思考、主动谋划，使得部分项目“生根”困难。

二是视野不开阔。不注重与其他部门间协调，水利规划同国民经济和社会发展、国土空间、产业发展等规划结合不紧密，存在就水利论水利的情况。缺乏“一盘棋”思想，只关注一城一域，零敲碎打，规划建设的区域性和局部性工程不能从根本上解决全局问题。

三是规划和前期工作不扎实。一些地方为争取投资临时提出的项目，对建设必要性、技术可行性、经济合理性研究不深入，论证不充分，导致项目前期工作滞后。

1.2 工作经费不足

四川地处西部欠发达地区，地方财政困难，资金配套压力较大，多年来一直存在配套资金落实不到位、资金投入不足的问题。特别是县级水利投资严重不足，只能靠中央、省级下达项目资本金或补助资金来开展水利工程建设。在项目可行性研究报告批复立项前，中省资金暂未下达，往往出现资金紧缺、捉襟见肘的情况，经费由勘察设计单位垫付的情况时有发生。很多地方水行政主管部门还是按照计划经济时代的思想推动项目，照搬以往的计划经济体制下的方式方法来推动项目前期工作，通过下达任务书等行政方法让勘察设计单位开展项目前期工作。水利勘察设计单位通过改革转型后，基本上是企业化管理，不愿承担前期经费，即使承担了，也会基于企业成本的考虑，降低勘测设计深度，使得勘测设计质量降低[2]。

1.3 统筹推进不足

党的十八大以来，党中央对全面依法治国作出一系列重大决策部署，国家颁布实施和修订完善了一系列法律法规，法治体系建设日趋完善。水利工程属于基础设施，与社会各方面联系紧密，按照现行法律法规要求，除了需要编制工程可行性研究报告、初步设计报告等，按照基本建设程序要求编制主报告以外，还需要编制其他行业专题报告，并提交行业主管部门审查审批，专题事项较多。一般大中型水利工程在可行性研究阶段涉及的专题包括编制移民安置规划大纲、移民安置规划报告、水土保持方案、洪水影响评价、取水许可、社会稳定风险评估、不可避让生态保护红线论证、受水区水污染防治规划、工程规划环境影响报告书、项目环境影响报告书、用地预审及选址意见书、压覆矿产资源调查评价报告、文物考古调查勘探报告、水生生物影响评价专题报告等，涉及自然保护区、森林公园、风景名胜区、世界自然遗产、珍稀特有鱼类、航道通航、林业草原。还需要编制对应的影响评价专题报告，并取得行业主管部门审批(审查)同意，涉及的行业主管部门包括自然资源、交通运输、水利、文化旅游、生态环境等，同时很多专题报告获得审批同意是水利工程项目立项的前置要件。大中型水利工程前期工作主体大部分是水行政主管部门，部分地方存在单打独斗情况，缺乏统筹推进，对其他行业审查审批要求不明晰不清楚，部门之间对接工作不畅，导致专题审批迟迟无法按期完成，影响前期工作推进。

1.4 勘察设计质量有待进一步提高

通过近几年审查结果来看，勘察设计单位提交的工程可行性研究报告、初步设计报告等，一次性通过审查审批的几乎没有，设计报告编制的质量还有待进一步提高。

一是勘察设计周期很多都是按照项目业主要求，通过开工时间倒推，长则一两年，短则几个月。水利工程的勘察设计周期设置不科学，只求进度不讲质量，造成时间紧任务重，导致水文、泥沙、地质等基础资料收集困难，提出的建议处理方案与工程实际存在一定差距，如坝型比选、工程选址等勘察设计深度不够，存在设计隐患。

二是很多勘察设计单位从成本考虑，为降低勘察设计费用，没有对水利工程的复杂性、系统性和个性化要求充分考虑，将必要的测量、勘探等外业能省则省，导致设计成果缺乏必要的辅助支撑。设计负责人把关不严，为减少勘察设计人员数量与时间的投入，部分设计方案存在照搬照抄，直接“拿来主义”，未能体现项目个体之间存在的差异性，忽视了设计参数取舍的特殊性；还存在设计单位依赖专家评审提出问题后再修改设计方案，甚至个别工程涉及报告中存在项目名称都是以往审查审批过的项目，抄袭痕迹严重。

三是设计人员质量意识不强。质量是企业的生命，是企业发展的灵魂和竞争的核心。“态度决定一切，思想决定行动”，很多勘察设计单位都是事业单位转型为企业，市场意识、服务意识和质量意识还未完全树立，与企业市场化要求还存在一定差距。

1.5 勘察设计市场有待进一步完善

为加强对建设工程勘察设计的管理，国务院发布了《建设工程勘察设计管理条例》等；四川省也制定并颁布实施了《四川省建设工程勘察设计管理条例》，明确要求建设工程勘察设计单位不得转让、租借本单位的资质证书、图签和印章。其中《四川省建设工程勘察设计管理条例》第十五条明确要求“发包方不得将建设工程勘察设计项目发包给无资质证书或不具备相应资质、资格等级的建设工程勘察、设计单位和个人”；第二十七条明确要求“建立建设工程勘察设计质量监督制度，定期对有特殊要求和涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的建设项目的建设工程勘察设计质量监督检查”。国家和地方出台的一系列法规对规范完善勘察设计市场起到了良好的效果，做到了有法可依，打击了一些市场投机行为。但在实际执行过程中，一些勘察设计单位或其他团体为了追求利益最大化，不惜铤而走险，在获得标的物的过程中时有违法违规行为发生。由于市场竞争激烈，设计单位往往以低价中标，在扣除单位一定利润后只能是降低勘察设计质量或分包转包其他单位。同时，发包人不具备甄别勘察设计单位资质的能力，只能对投标人递交的资质证书、图签和印章负责，对勘察设计人员是否借用资质，甚至以假乱真等违法行为无从核实，导致勘察设计市场存在一定乱象，恶性竞争时有发生。

2 对策与建议

2.1 坚持系统思维，强化顶层设计

聚焦高质量发展和可持续发展的目标、重点和抓手，进一步加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。在工作中着力处理好三个关系。

一是总体和局部的关系。一方面要把水利工程放在经济社会发展的全局中定位和考量，抓整体、抓要害，注重整体效益和整体结果；另一方面要把区域工作放到全域中对接和统筹，树立“一盘棋”思想，坚持区域服从全域，追求最大利益公约数。

二是当前和长远的关系。规划是立足现状谋划未来，既要着力解决当前急难险重问题，又要立足经济发展、民生改善和生态建设，超前研判、超前谋划、超前布局，为高质量发展、可持续发展增强后劲。

三是群众需求和服务产品的关系。坚持问计于民、问需于民，充分调动社会各界力量、汇集各方智慧、协调各方利益，准确把握人民群众需求，避免规划和服务脱节、脱档。

统筹做好水利前期工作。按照《四川省“十四五”水安全保障规划》以及水利薄弱环节补短板工作力度要求，统筹研究梳理需要开展的前期工作任务，组织编制水利前期工作三年滚动计划。依据已批准的水利相关规划，按照事权划分和已有工作基础，细化实化水利规划编制、重大和其他水利工程前期工作、重点基础工作等任务安排，区分轻重缓急，制定好年度前期工作计划，逐项明确责任分工、进度安排、成果要求，全力推进水利前期工作，增加项目储备，为加快水利改革发展打好前期工作基础。

2.2 坚持政府主导，创新投入机制

各级政府部门要高度重视规划和前期等基础工作，紧紧围绕经济社会发展需求，按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，科学求实地开展水利规划和项目前期论证工作。水利工程建设公益性强，要坚持“两手发力”，更好发挥政府主导作用，各级财政要加大对水利前期工作的投入力度。按照事权划分原则，对于属地方事权但对国民经济发展全局、社会稳定和生态环境保护有重大影响的前期工作，中央水利前期工作经费可视情况给予适当补助。其他项目主要还是由各地根据前期工作任务需要，在本级年度财政预算或固定资产投资计划中，安排必要的前期工作经费，专项用于水利规划、项目建议书、可行性研究和初步设计等各阶段的前期工作。

加快建立水利前期工作稳定投入机制，积极探索前期工作经费滚动使用机制。前期工作经费是工程投资概算的一部分，可以先预支投资，也可以立项后收回前期工作经费。有条件的地方，要充分利用水利投融资平台，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，多渠道筹集水利前期工作经费，切实保障水利前期工作投入力度。牵头单位要合理确定项目投资规模，按照国家有关财务管理制度和规定，严格执行前期工作经费使用管理办法，做到专款专用，严禁挪用、截留、挤占和转移，提高资金使用效率和效益。项目完成后，要及时做好前期工作经费审计及财务决算。

2.3 坚持统筹推进，协调各方力量

一是加强组织领导。各级政府和部门要牢固树立“一盘棋”思想，坚持用系统观念和全局思维推动工作，建立主要领导亲自抓、分管领导具体抓的工作机制，把解决具体问题作为出发点和落脚点，细化分解工作任务，合力加快项目前期工作，推动工程尽早开工建设。

二是落实工作责任。牵头单位应制定分工方案，明确时间节点，要加强与国土空间规划对接，力争规划的重点项目纳入同级国土空间规划；协调财政保证规划和前期工作经费，要选好规划设计单位，留足工作周期，确保工作质量和深度。地方有关部门(单位)作为审批审查备案工作的责任主体，要按照时间节点要求提前介入，主动服务，加强技术指导，加快审批审查备案进度，需报国家部委审批的要积极做好汇报衔接。有关地方政府要履行属地责任，积极配合做好现场协调、资料收集、报告编制及上报等工作。项目实施主体要按照分工方案确定的时间节点提交设计成果，确保成果质量。

三是强化督促指导。行业主管部门要加强督促协调，定期召开工作协调会，通报工作进展情况，及时研究解决遇到的问题；要创新工作机制，加强各级联动和部门间协同配合，并联推进专题要件审批，避免出现专题报告与主报告不协调不配套现象。有关部门(单位)和有关地方政府要强化目标管理，紧盯时间节点和关键环节，确保按期完成各项任务。

2.4 坚持质量优先，强化过程控制

一是科学制定前期工作周期。按照已编制的水利工程前期工作三年滚动计划，压茬推进大中型项目前期工作。结合项目特点、难易程度和边界条件的复杂程度，充分考虑必要的基础资料收集等外业和高质量编制主报告和专题报告等内业的周期硬性要求，制定合理的前期工作周期，保障设计成果的科学性和合理性，经得起历史和人民的检验。同时，按照国家有关法律法规和部门规章要求，合理选择勘察设计单位进入方式，采用公开招标的可按照有关要求采用可研、初设合并招标等方式减少准备时间。

二是加强过程控制。项目实施主体单位要加强与有关地方政府部门衔接，特别是要加强协调建设征地、移民安置等与人民群众切身利益相关的事项，全力配合勘察设计单位开展外业工作，为勘察设计单位收集必要的基础资料创造良好的工作条件。勘察设计单位要严格按照水利工程设计技术标准和规程规范要求开展勘察设计工作，规程规范明确要求通过实验、模型等确定设计参数的，不得只凭经验或借鉴其他项目来确定；建立前期工作质量责任制，对项目负责人实行质量终身负责制，谁签字谁对勘察设计质量负责，建立倒查机制和相应的奖惩措施，杜绝高成本低质量的设计成果出现。充分发挥各领域专家的作用，广泛征询各方意见，提高勘察设计质量。

三是加强质量宣贯。行业主管部门要加强宣传工作，提高参建各方质量意识，建立良好的社会氛围，促进以质量赢天下的局面早日形成。结合四川水利工程建设“大质量”管理契机，制定出台水利行业勘察设计质量管理办法。勘察设计单位要进一步树立市场意识、服务意识和质量意识，查找自己单位的不足与短板，加强自身建设，向高水平的勘察设计单位看齐。

2.5 坚持法制思维，促进市场公平

严格按照国家和地方出台的法律法规、规章制度要求开展勘察设计工作，使勘察设计工作的全过程在法制的轨道上阳光运行。创新水利前期工作市场化机制，各级水利前期工作项目责任单位要主动适应改革发展新形势，营造公平竞争的良好市场环境，打破区域限制和壁垒，按照有关规定积极实施前期工作招投标机制，择优选定前期项目承担单位，实行合同管理。充分发挥行业协会、学会在行业引导方面的作用，制定出台一系列促进市场公平竞争的政策性文件，坚决防止招投标过程中的恶性竞争行为，规范水利勘测设计市场秩序。进一步加强勘察设计市场的监管，对违规借用资质证书、图签和印章的单位和个人进行曝光并实施相应的惩戒措施，努力营造风清气正、公平竞争的勘察设计市场。

3 结语

四川“十四五”期间水利工程前期工作任务重、时间紧，前期工作涉及方方面面、林林总总，只有各单位共同努力、同向发力，有效解决好前期工作中存在的问题，加快推进项目前期工作，才能为推动四川水利高质量发展奠定坚实的基础。