农村房地一体不动产确权登记问题研究

文／高红娟 东营市不动产登记中心河口分中心 山东东营 257091

引言：

农村房地一体不动产确权登记问题与农村居民的利益存在着十分重要的联系，关乎农村地区居民的根本权益。21世纪以来，我国土地改革和制度不断完善，我国国务院、省政府、县政府都充分跟随党的领导，逐步完善农村房地一体不动产确权登记工作，实现对宅基地使用主体合法权益的充分保障，对我国土地资源实现科学的管理，对我国农村集体土地中的宅基地及房屋确权登记以及使用进行科学管理以及规范，对农村土地耕地资源可以进行科学合理的使用，在一定程度上是对农村生产发展以及社会稳定的有效保障。

1、农村房地一体不动产确权登记的背景

现阶段，我国城市化建设正处于稳步发展中，这一时期我国城乡一体化也随之不断发展，因此农村房地一体不动产确权登记的问题便显得尤为重要。相关政府部门也逐步提升对农村房地一体不动产确权登记工作的关注程度，发布了许多革新、促进登记工作发展的相关制度以及政策，充分展示我国政府部门对农村房地一体不动产确权登记管理的信心以及决心。政府部门出台的相关措施中，具有较强影响力的决策有：第一，党中央的十七届三中全会中，提出对各级土地管理部门，开展宅基地确权登记发证工作的要求，并且要求其重点关注对土地管理机制的改革以及健全。第二，在“十二五”规划期间，党中央明确提出农村宅基地使用权登记方法健全的重要意义，需要在自愿的基础上，实现对宅基地退出以及流转工作的探索[1]。第三，提升对农村土地登记管理工作的认知，逐步开展土地确权以及使用权的颁证工作。最后，自然资源部门需要与农业农村部门相互结合，联合下发文件，这样才能够确保农村房地一体不动产确权登记工作，被融入到农村不动产登记体系之中，实现对农村不动产的促进作用，以及对宅基地统计登记机制的健全以及完善工作。与此同时，《物权法》还明确表示农村房地一体不动产确权登记的统一登记手段，但是在此过程中，该规定并未对农村房地一体不动产确权登记的登记方式、范围以及程序进行具体的规定，这在一定程度上造成宅基地不动产确权登记工作中，缺乏统一的确权登记标准以及多种来源不够明确的登记资料。

2、农村房地一体不动产确权登记中存在的问题

2.1 确权登记主体不够明确

目前，我国已经建立较为完善的农村房地一体不动产确权登记机制，可以从规章制度以及法律文件的方向，对农村宅基地使用权及房屋所有权的确权登记内容以及其中的重要原则进行深入分析。但是在登记主体上，缺乏相关法规以及制度的监管，导致农村宅基地及房屋所有权确权登记主体中权属问题比较严重，长期发展下，登记主体已经逐渐变得模糊。因为宅基地登记法律以及相关政策具有一定的复杂性以及宽泛性的特点，所以农村房地一体不动产确权登记的主体缺乏一定明确的概念，在一定程度上导致农村宅基地的工作变得更加困难[2]。一般来说，农村宅基地确权登记的主体既包括户口在本村的村民，同时也包括退休、离职的职工及回乡创业或者就业的城市居民等。随着我国城市化进程的不断加快，我国返乡就业人口的数量急剧增加，但是我国缺乏对登记主体条件的限制以及相关规定，导致我国农村房地一体确权登记工作存在一系列的问题，其中土地资源浪费问题就显得较为严峻，在一定程度上影响我国农村居民的合法权益。

2.2 户籍认定缺乏标准

我国土地使用权登记制度始终贯彻着“一户一宅”的基本原则，并将“户”当作具体的衡量标准，可以充分保护我国土地资源并且保障我国农村地区居民的合法权益。但是在关于农村宅基地登记问题上，相关法律法规对户籍认定缺乏相关的标准，导致农村房地一体不动产确权登记工作没有系统性以及统一性，导致登记工作出现十分严重的问题。在改革开放与经济快速发展的阶段，农村“增户增地”政策的具体实施也引发农村居民对“如何分户”问题的探讨，农村地区出现大范围的占地以及圈地的情况[3]。城市化建设过程中，越来越多的农村居民逐渐向城市转移，因此许多农村受到人口转移问题的影响，使农村地区变成空壳。在此背景下，农户数量却呈现出上升的趋势，宅基地的建设的规模也不断的扩张，这种现象充分展现我国农村宅基地登记过程中的户籍认定问题。

2.3 一户多宅现象较为普遍

一户多宅现象就是产权主体既拥有较多的宅基地，同时又拥有数量较大的不动产，这一现象的产生，严重违背我国遵守的“一户一宅”原则，对我国农村宅基地使用权登记的工作质量造成十分不良的影响。这一问题的产生，主要是由遗赠和继承、房屋买卖以及其他原因引起的，第一点，遗赠和继承，由于我国农村地区对于血缘性以及地缘性的特点较为重视，因此在农村生活中，仍然使用传统的世袭制手段来进行遗产的继承与遗赠，这种行为也被叫做财产的世袭。受到这种制度的影响，农户拥有一套或者是几套宅基地的现象就显得十分普遍[4]。第二点，房屋买卖，城市化进程加快，当地住宅价格迅速增长，受到经济效益的吸引，许多农村地区也出现开发以及改造楼房的问题，因此一户多宅问题在农村地区也显得十分普遍。最后一点，其他原因，比如审查中出现疏忽情况，致使我国农村地区出现许多新建设的宅基地，但是在此过程中，旧的宅基地仍然未取缔，因此一户多宅的问题也就产生。

2.4 宅基地使用权权属不明

宅基地使用权登记过程中常常会出现权属不明的问题，这种问题一般表现在证据管理与收集程序之中。从证据收集这一点来看，我国针对权属纠纷证据收集时，没有明确的管理制度，因此宅基地的权属问题就转变的非常明显，一般是当地居民对证据调查不配合并且不重视，这一问题也导致主体双方的缺隙，因此证据收集就缺乏相关的材料、并且收集证据的准确性以及真实性也无法得到有效的保障。其次是相邻宅基地证据调查的水平不高，在农村进行宅基地权属证据收集的过程之中，居民一般会害怕影响邻居之间的关系，因此出现谎报虚假相邻宅基地的情况[5]。从证据管理方面来看，该项管理工作缺乏明确的规范以及相应的重视程度。宅基地档案是使用权登记的重要证据，因此其管理质量与后续的资料分析以及权属证实问题也是息息相关的。在农村宅基地证据管理的工作中，常常会出现一些档案管理的问题，设备不够先进、工作人员素质低下，都对档案信息数据的保存产生十分严重的影响，对宅基地档案管理工作也造成一定的限制。

2.5 空置或闲置房屋、宅基地

伴随我国经济实力的不断增长以及经济建设水平的不断提升，我国农村与城市之中的人口活动变得更加频繁，越来越多的农村居民离开农业生产，选择去往城市地区开展务农工作，因此农村老龄化人口现象变得十分严重，农村常住人口数量也逐步减少，但是农村地区集体土地资源规模与宅基地的数量，并未出现明显的转变。根据研究调查发现，许多农村地区人均宅基地面积高达160 平方米，城镇地区的人均住宅面积相对农村来说就小的多，一般在30 ～40 平方米之间。这在一定程度上，意味着农村宅基地的数量与实际需求相违背，农村地区一定会存在数量较为庞大的空置房屋或者是闲置资源。这种情况与我国土地资源管理的理念相互违背，是对土地资源的严重浪费。由于农村地区常住人口数量较少，因此许多闲置的宅基地都会受到自然环境的侵蚀，变得破旧不堪，导致我国社会资源受到明显的浪费。

3、农村房地一体不动产确权登记问题的解决办法

3.1 统一确权登记内容

对农村房地一体不动产确权登记中的登记范围、登记主体、登记原则以及登记程序进行统一，可以有效减少宅基地使用权登记工作的困难，并且有助于登记管理效果的提升。对登记部门的管理规范、管理体系和管理模式进行统一，能够实现对登记机关资源的优化配置，并且有助于宅基地登记质量的提升。除此之外，还可以实现确权证书的双证统一，这种方式能够有效避免假证对宅基地登记工作的影响，以及产权纠纷问题的产生。即使已经对登记主体中出现的模糊以及宽泛问题进行简要的解释，但是如果想要实现登记主体在登记工作中重要性的提升，就需要对其中规范以及统一的问题进行详细的才绍[6]。也就是说，除了拥有购买房屋使用权的城市居民、乡镇居民意外的宅基地登记主体，需要给予拥有继承、遗赠关系的居民，对应的主体资格。而且，还需要对外迁人员进行严格的监管以及监督，针对出现异地购买农村宅基地的申请，土地政府部门需要予以驳回。

3.2 统一户籍认定标准

想要实现对户籍认定标准的统一，需要对户的具体界限进行充分的认知，并且充分掌握其中的概念与内涵。我国于1986年颁布的《土地管理法中》，就对户的界限进行了严格的界定，其中表明了“村民”是宅基地使用权的权责主体，但是1998年以后，为了减少宅基地争夺问题的产生以及出现，该法律重新界定权责主体为“农村居民”，这一概念是对“村民”的有效延伸[7]。但是随着我国城市化建设进程的加快，许多具有农村户籍但是并不居住在农村地区的城镇居民，也开始对宅基地进行申请。在此背景下，倘若仍然使用1998年的界定标准，那么很难对宅基地认定标准中存在的问题进行充分解决。基于此，城市化建设过程中，需要按照居民履行的义务以及主要经济收入、具体居住位置等内容，实现对户的重新界定，并以此为标准实现对户籍的统一。

3.3 构建多宅退出机制

多宅退出机制的构建，能够科学的改善我国宅基地中存在的一户多宅的问题，在一定程度上能够实现宅基地利用效率的有效提升，科学的改善土地产权中出现的权属问题。在此过程中，需要建立一个统一的界定标准，充分对其中的主体概念进行明确，可以采用有偿退出的手段，减少一户多宅现象。有偿退出的主体应该包括，在城市或者其他地区拥有多处不动产但是却是农户户籍的居民，其次是那些拥有宅基地数量与面积不符合相关规范的人员。除了有偿退出的方案以外，还可以对相关政策进行完善，加强对户籍改革制度的推行。一般来说，在退出宅基地以后，许多农村居民会向城市地区流动。但是现阶段的户籍制度背景下，容易产生许多城市黑户以及严重的土地纠纷问题。基于此，国家相关政府部门需要充分结合退出机制的发展特征以及特点，全面建设较为新颖的登记机制，逐步改善户籍改革中存在的一些问题[8]。此外，还需要对退出宅基地的主体，进行相应的补偿，这样可以实现主体退出的积极性以及主动性，能够快速落实多宅退出制度，否则会导致主体出现心理不平衡，而影响后续工作的有效进行以及相应发展。

3.4 完善证据管理机制

对于农村房地一体确权登记过程中产生的权属问题，相关部门需要从技术规范以及资源合理配置的方向出发，充分认识到证据管理的程序以及其中存在的价值，以此实现证据管理的标准化以及规范化，推动该项工作发展。从技术规范的角度来看，针对不同的类型以及门类的农村宅基地，相关政府部门需要进行科学的归类与划分，并且需要对存在权属纠纷或者历史遗留等问题的宅基地进行全面分析以及划分，逐步提升证据管理的系统性以及规范性。从证据收集的角度来看，需要强化对相关管理工作人员的培训，并且设置科学合理的奖励以及惩罚机制，并对管理人员的工作行为进行科学的监管，以此发挥档案管理工作人员在宅基地登记中的价值[9]。在证据收集的过程中，如果出现相关居民不配合的情况，登记部门需要发展村委会的村支部一同进行宣传以及教育工作，以此强化农村居民对宅基地登记工作的具体认知。从资源分配的角度来看，对于我国农村宅基地证据资料内容复杂以及范围广泛的问题，相关政府机关需要加强对一些农村偏远地区财政支持，为其合理分配工作人员，以此实现对登记资源的合理运用。除此之外，政府机关需要建设全国性的数据管理平台，实现对登记数据调查的灵活以及灵敏度。

3.5 科学化建设规划

宅基地也是建设用地的一种，是农村以及城镇发展过程中产生的一种土地资源利用的重要手段[10]。基于此，无论是宅基地的选择还是建设，都需要严格遵守建设规划以及城乡建设需求，进行科学合理的建设。在建设过程中，需要坚守“一户一宅”的制度，实现对旧村改造以及新村建设工作的科学、合理监管。在农村宅基地的申请过程中，相关工作机关需要让农村居民出具书面申请，然后为其提出相关新宅基地的搬入时间，并且引导农村居民将原有的宅基地，交由给村集体进行管理。除此之外，在新宅基地的选择与建设过程中，需要严格按照以下规划原则展开工作：首先，不能够对基本农田进行覆盖使用；其次，居民需要将空置以及闲置宅基地进行科学合理的控制，新宅基地的建设地点可以选择旧宅基地上进行；再次，宅基地的建造以及选择，需要充分结合城乡建设发展目标进行；最后，新宅基地的建设，需要严格遵守当地的土地节约集约利用要求。

3.6 登记中的注意事项

在农村房地一体不动产确权登记过程中，需要加强对以下几点内容的重视：第一点，在宅基地登记过程中，需要避免将违法用地合法化的现象，其中最重要的是不可以为城镇居民在农村购买或者违法建设的住宅，分发土地使用权证书；第二点，需要对农村宅基地使用权登记进行合理的监管，以此确保登记发证的准确性；第三点，在农村宅基地使用权登记过程中，需要开展实名制的举措，这样可以有效避免借助虚假身份，骗取土地使用权证书的情况，保证农村居民的合法权益。

结束语：

总而言之，实现对农村房地一体不动产确权登记发证工作，对农村居民合法权益的维护有着十分重要的意义，对农村地区发展也有着十分重要的促进作用，除此之外，在一定程度上，还能够实现城乡地区统筹经济发展。在农村宅基地以及房屋确权登记发展过程中，避免不了各种各样问题的出现，在此背景下，需要充分借助各方面的资源以及力量，推动确权登记发展审查机制的构建，真正意义上的解决农村宅基地中出现的历史遗留问题，推动我国农村地区经济发展。