应急管理中社区基层党组织的领导效能提升研究——以D社区疫情防控为例

□张天健

一、问题的提出

2020年初突然暴发的新冠肺炎疫情不但威胁着群众的生命安全，而且也考验着我党的执政能力与领导水平。为防止疫情更加严重，习近平总书记曾指出，“在中国共产党的坚强领导下，紧紧依靠人民群众，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，我们完全有信心、有能力打赢这场疫情防控阻击战”。基于社区基层党组织的特殊性，在疫情防控斗争中，其承担着主力军的角色，更是在保护社区群众生命安全和保障基层社会秩序中发挥着不可替代的作用，将疫情防控的中坚力量落实到基层社区。社区的党员同志同样须结合实际情况配合疫情防控工作，充分发挥其模范带头作用，筑牢群防群治的防线。因此，社区基层党组织一方面须克服现实困难，抱有坚决执行疫情防控政策的决心；另一方面应确保政策执行效率，保证能最终完成疫情防控的目标。提升领导效能是现阶段能够完成疫情防控目标的关键。换言之，提高社区基层党组织领导效能，不仅有利于强化自身建设和满足疫情防控工作的需要，而且有利于提高我党的执政能力与领导水平。国内外学者对于领导效能有着不同的定义，主要有以下两种具有代表性的观点，著名学者弗雷德·E·菲德勒对于领导效能的定义，更加强调群体的任务绩效与群体绩效[1]；而国内学者刘建军对于领导效能的定义，主要注重领导者的工作状态、能力、结果以及综合绩效[2]。

目前国内学者对于基层党组织领导效能的研究较少。罗自刚(2020)强调从社会治理的角度提高基层党组织领导力[3]。李明哲(2019)认为在乡村振兴背景下，应从文化的角度关注提高党的领导力的过程中所遇到的困境，并提出相应的解决措施[4]。郭岩(2019)主要从理论和实践两个维度深刻分析提高农村基层党组织政治领导力的重要性[5]。但是对于基层党组织领导效能的研究不足。张健(2014)认为理念、制度和做法是提高基层党组织领导效能的有效路径[6]。

综上所述，目前国内外关于社区基层党组织领导效能的研究十分匮乏，但是社区的防疫成效和群众的生命安全、身体健康以及社区基层党组织的领导效能密切相关。基于此，本文选取D社区基层党组织领导效能作为研究对象，分析其行为表现以及困境，浅析其原因，并提出相应的对策。

二、社区基层党组织在疫情防控中的具体表现——以D社区为例

(一)建立社区防控组织机构，严格明确社区防控责任。D社区在接收到上级及相关部门的疫情防控工作通知后，在最短的时间内成立工作领导小组，并决定由社区党支部书记担任其组长，共设立5个工作小组，且由5位小组负责人安排成立疫情管控小分队，并调度该社区的党员、网格员、居民以及志愿者配合疫情防控工作，坚持责任落实到人。在疫情防控期间，D社区网格员和志愿者主动上门登记社区居民的健康状况，按照实际情况填写登记表。D社区“地毯式”排查异地往返人员以及社区居民是否与确诊病例接触等情况。

(二)积极宣传疫情防控知识，及时解读相关政策措施。一是根据社区的基础条件开展宣传工作。网格员在小区内悬挂横幅；党员提前录好关于防控知识的音频内容，通过音箱循环播放；志愿者在公示栏张贴关于疫情防控的倡议书等。二是上门宣传。社区工作人员告知居民“不出门、不串门、不聚集”，为满足日常生活需求进出公共场所时必须佩戴口罩，牢记“红事”先停办、“白事”要简办的原则。三是通过微信群和公众号及时编辑发送相关政策信息，在群里定时统计社区居民的健康状况，并在第一时间澄清不实信息，增强居民抗击疫情的信心和动力。

(三)坚决切断传播来源，坚持全面联防联控。一方面，D社区在所辖范围内的各个小区只留一个进出通道，关闭小区其它进出口，并在通道处设置阻拦设施，安排工作人员24小时值班，负责进出信息登记、消毒消杀和体温测量等工作；另一方面，D社区专门成立党员巡逻队，及时查看小区监控录像，防止出现聚集人群，及时阻止部分人员不按规定强行进出小区的行为。此外，为保障一线人员工作的正常开展，D社区基层党组织安排专人为工作人员运送必需的防护物资和工作餐，同时列出工作人员的值班表，保证工作人员的休息时间。

三、社区基层党组织在疫情防控中存在的困境

在疫情防控的过程中，社区基层党组织起到了一定的积极作用，但是也存在一定瓶颈。

(一)缺乏危机意识。目前，针对常态化的社会问题已有相对成熟的解决方案，但是对于突发性较强的社会问题却依然被忽视，与此同时，基层治理的主体大多防范意识不强。因为社区基层干部与普通工作人员肩负着重要的工作职责，所以应对重大性的突发公共卫生事件时采取何种方式与其危机意识有着紧密关系。在此次疫情事件中，D社区的基层干部并不能积极主动了解重大突发性公共卫生事件的重要信息，对于突发性社会问题出现前的征兆和可能造成的不良影响不能做到专业地预测和分析，大多数基层领导干部更以工作经验为主，但是不能结合应急管理的专业知识应对突发性社会问题，从而失去将公共卫生事件的损害降到最低的良机。

(二)偏离政策执行目标。新冠疫情暴发后，部分地区的基层干部为尽快落实上级的防控要求，并没有根据本地区的实际情况灵活执行政策，反而采用“一刀切”的方式，更重视最终的结果，却不能保证疫情防控过程中是否有出现违背政策初衷的现象。在前期的疫情防控过程中，D社区基层党组织在各个小区的进出通道设立检查点，以户为单位，发放进出登记册，要求每户居民两天可有一人外出购买日常生活必需品，并规定外出时间长短，工作人员在登记册如实记录居民进出时间。其目的是为了降低疫情风险，减少居民流动，但过于强调时间长度，这样的方式没有考虑到每户居民在防控疫情中可能遇到的突发情况，也不利于提高疫情防控的成效，更是偏离政策执行目标。

(三)缺少果断决策。在基层治理的过程中，落实和执行决策更为重要，但根据本地区的实际情况不断调整决策内容也不可被忽略。对于重大的突发性公共卫生事件，这要求决策者须在最短的时间内，根据现有条件整合有关信息并结合相关专家学者的建议做出最正确的决策，制定科学有效的疫情防控方案，并根据方案要求一一落实到位，将疫情暴发所造成的损失降到最低，最终有效控制疫情。疫情暴发后，D社区基层党组织的相关负责人因缺乏应对突发性公共卫生事件的经验，且面对复杂情况更为紧张和犹豫，无法在“第一时间”做出果断又有效的决策，而更多考虑的是如何减轻压力，不被追究责任。除此之外，因部分负责人不知如何制定合理有效的疫情防控方案，导致在前期出现一定的混乱现象，错失疫情防控的最佳时间。

(四)现代信息技术手段匮乏。现阶段，社区基层党组织领导干部大多为“70后”，受教育程度偏低和综合能力较低，且在心理上无法较快适应新生事物。大多数党员干部并不能灵活运用新兴的技术手段开展工作。在此次疫情防控的过程中，D社区的基层党员入户登记居民的健康和行程信息，并上门发放纸质版进出登记册，容易增加交叉感染的风险，而且不利于提高工作效率。目前，在大数据时代的背景下，网格化管理模式中融入信息化技术和数字化技术，不仅可以科学有效地收集、分析信息，而且有利于追踪疫情溯源和实现动态化监测。

四、社区基层党组织领导效能不足的成因

(一)忽视预防工作的重要性。目前，在基层治理的应急管理中，基层组织更注重对于事后的处理，对于公共危机发生前的预防有所忽视。一方面，由于社区基层党组织的财政经费有限，只能将有限的经费主要用于办公、教育培训和群众活动等，而对于应对公共危机的物资和设备等储备不足，在公共危机发生时，这往往会造成一定的混乱现象，不利于解决突发性公共事件；另一方面，社区基层党组织的部分工作人员对于应急管理的概念没有全面的理解和认识，进而忽略前期的预防工作和完善监测系统工作。另外，社区基层党组织在宣传应急管理知识方面，更多的是开展短期的宣传教育活动，并未形成常态化工作机制，社区居民应对突发性公共事件的能力仍然不足。因此，由于财政经费有限、概念理解有误和常态化宣传工作不到位等原因，基层组织往往忽视预防工作的重要性。

(二)社区基层党员干部素质偏低。一是目前我国大多数社区基层党组织的领导干部在凝聚力和工作效率等方面仍然有待提高，具体表现在：说服群众配合工作存在困难、难以灵活应用数字化技术等，这在一定程度上影响基层党组织的长远发展。二是为更好地提高生活水平，社区中大部分拥有高学历的青年人才倾向于在大城市就业创业，高素质人才流失较为严重，社区基层党组织的党员干部队伍结构表现为“70后”居多，文化水平偏低和综合素质较低，这不利于强化基层治理能力，而且大部分人员不能深入领悟政策，依然沿袭传统的工作方式方法。部分党员干部对于公共危机的概念仍存在误区，对于公共危机的专业知识缺乏一定了解。不仅影响加强疫情防控，而且不利于社区基层党组织发挥重要作用。

(三)缺乏对社区工作人员疫情防控工作的监督。为保障现阶段疫情防控工作的有序开展，应该逐步强化对于社区疫情防控工作的有效监督，并提高社区基层党组织有效处理重大突发性公共卫生事件的能力。但在现实中，仍然缺乏具体明确的奖励与惩罚措施。因缺乏监管，所以社区基层干部在疫情防控中表现出一定的逃避责任行为，进而影响政策执行效率。为避免出现执行不到位和工作失误，须将监督工作贯穿于政策执行的全过程，若出现失职、渎职等行为，按照法律规定追究相关人员的责任。完善监督机制，促使社区基层党组织的领导干部自觉接受监督，进而提高其工作效率。

五、提高社区基层党组织领导效能的措施

(一)强化社区基层党组织的危机意识。至今为止，基层治理的主体对于公共危机事件，更注重事后处理而忽视事前预防，一般社区对于突发性公共卫生事件只有在产生不良影响之后才会采取措施应对，这不利于寻找危机发生的根本原因，影响做出正确的分析，更不利于将危机造成的损害降到最低。为强化社区基层党组织的危机意识，须加强对党员干部危机处置的常态化培训。一是选拔党员干部时，优先选聘文化水平较高、反应较快和心理素质较高的人员。二是强化实战演练。对社区的管理人员，按照一定周期开展实战模拟训练，加强党员干部的预防意识，提高其应急管理能力。最后，通过线上和线下相结合的方式学习专业知识，提升党员干部应对和处理突发性公共事件的能力，为今后能科学有效地应对公共危机事件做好准备。

(二)加强人才队伍建设。在社区基层党组织中，能与社区居民紧密联系的是党员干部，同时，他们也是加强基层治理的急先锋。因此，一是不断鼓励社区党员干部按阶段学习公共政策方向的知识，不断增强自己的理论水平和道德修养。在社区，应对突发性公共事件的主要决策者是党员干部，因此，须将所学的专业知识用以指导实践，提高政策执行的科学性，积极应用符合本社区实际情况的管理方式。二是不断优化社区党员干部队伍，尤其完善其年龄结构、文化结构和知识结构，实施各项补贴政策吸引人才进入社区工作。社区在引进和选拔人才时，须格外重视本地区的技术青年、知识青年、自主创业青年和文化素质较高的退伍士兵，并将其作为促进社区发展的后备力量，夯实社区基层党组织的的队伍基础。

(三)完善奖惩和问责机制。目前，提高社区基层党组织领导效能的关键在于根据实际情况完善科学的奖惩和问责机制。一是综合考量党员领导干部在此次疫情防控中的表现，并给予其公平、公正、准确和客观的评价，结合科学的奖惩和问责机制，鼓励党员领导干部攻坚克难，敢于作为，牢记党员的初心和使命。二是对于做出突出贡献的优秀党员和先进集体进行表彰，作为今后评奖评优和考核绩效的一项重要内容，并积极宣传其先进事迹，形成积极向上的工作氛围，牢固夺取疫情防控最终胜利的思想基础。三是对于在疫情防控的过程中不能认真履行职责、无法胜任本职工作的党员干部进行适当的岗位调整；而对于偏离执行目标、逃避责任，有渎职、失职行为的党员干部，按照有关规定进行惩处；完善现有的奖惩和问责机制，将其措施达到明确、细化，从而提高社区的应急管理水平。

(四)推进信息化技术和数字化技术应用。重大的突发性公共事件对于现阶段的基层治理能力是一个考验，但是为推进数字化技术和信息化技术应用也带来契机，同时也有利于加强社区党员干部处置公共危机的能力。自疫情暴发，全国各市区已逐步将数字化技术和信息化技术应用到疫情防控中，并起到了一定积极作用。在社区积极推进信息化技术和数字化技术，有利于强化疫情防控和促进社区的长远发展。因此，可采取以下措施强化两种技术的应用：一方面，提高对于智慧社区的理解。定期对社区党员干部通过看视频、现场观摩以及操作模拟软件等方式进行培训，逐步改变社区党员干部原有的落后观念，并理解基层治理现代化的内涵；另一方面，在社区建设信息化技术和数字化技术平台。推进两种技术平台的建设，是将原本深奥、难以理解的科技具体落实在社区中，在很大程度上会加速“最后一公里”问题的解决，同时会提高群众的幸福感和满意感。所以，可从以下两个方面开展平台建设工作：一是改进现阶段已投入使用的智慧软件，完善现有的虚拟平台。与此同时，完善社区的数字化监测平台，达到实时性和准确性。二是打破原有的信息收集障碍，逐步实现社区各方面发展所需信息的融合共享，进而为群众提供更加高效便利的服务。