守信激励的分配正义

顾敏康 王者也

内容提要：当前，守信激励主要遭遇两点质疑：一是守信界定的泛化，二是激励措施的异化。在本质上，守信激励是国家通过行政管理职能进行社会资源的分配，为回应上述质疑，必须要从分配正义的角度来对其予以讨论。在西方社会，占主导的分配原则是“效率原则”，除此之外，罗尔斯提出了注重机会平等的“差别原则”，桑德尔认为“道德应得”在分配正义中也占有一席之地。在“地方化”和“动态化”的分配正义下，我国的守信激励既要有“效率原则”的指导以降低监管的交易费用，又要有“差别原则”的指导以扶持弱势群体，还要有“道德应得”的指导以引领共同善的实现。长远来看，要想真正“让守信者处处受益”，不仅仅需要政府的“第二次分配”，更需要全社会参与的“第三次分配”。

国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）》（国发〔2014〕 21 号，以下简称为《规划纲要》）提出失信惩戒的四种类型，即行政性、市场性、行业性、社会性，①《规划纲要》五（一）提出“一强化、三推动”，即强化行政监管性约束和惩戒，推动形成市场性约束和惩戒，推动形成行业性约束和惩戒，推动形成社会性约束和惩戒。却并未对守信激励进行类型化。王伟、杨慧鑫将守信激励类型化为“私权利主体之间的守信激励”和“公权力实施的守信激励”两种，②参见王伟、杨慧鑫：《守信激励的类型化规制研究——兼论我国社会信用法的规则设计》，载《中州学刊》2022年第5 期。在笔者看来，该分类是基于公私二分，有一定可取之处，但行业协会作为“第三部门”，也可能会承担公共管理职能，此时很难说清其属于前者还是后者。所以，不妨借鉴失信惩戒的分类，将守信激励同样划分为行政性、市场性、行业性、社会性四类。需要说明的是，本文主要关注“行政性守信激励”（以下简称为守信激励），但在文末，也会附带提及另外三种类型。

就目前法学界对于守信激励的研究来看，主要有三种进路：一是从行政法的角度进行整体把握，③参见周荣华、李鑫：《守信激励的发展趋势及规范路径》，载《中国信用》2019年第12 期。王译、袁培入：《论守信激励生成理论观照及完善路径》，载《征信》2021年第4 期。王蒙：《守信激励机制的完善路径——基于“场动力论原理”的思考》，载《天水行政学院学报》2021年第4 期。张浩然：《行政法视野下的守信激励：检视与完善》，载《征信》2022年第2 期。二是从行政法的角度关注个别领域，④参见李琦：《企业守信激励机制的制度框架及其问题处理——以有关守信激励合作备忘录为例》，载《征信》2019年第9 期。闫晴、胡旭：《纳税守信激励制度增效研究：他国经验和中国方案》，载《财税论坛》2019年第11 期。三是从法理学的角度研究社会信用体系，但主要着墨于失信惩戒，对守信激励的描述不过寥寥数笔，几乎可以忽略不计。⑤参见戴昕：《理解社会信用体系的建设的整体视角：法治分散、德治集中与规制强化》，载《中外法学》2019年第6 期。孟融：《国家治理体系下社会信用体系建设的内在逻辑基调》，载《法制与社会发展》2020年第4 期。总体而言，相较于失信惩戒的丰富研究成果，法学界并未给予守信激励足够的重视。

本文将总结“守信界定”与“激励措施”遭遇的质疑，然后由“质疑”本身引发对守信激励“本质”的思考，指出其本质上是政府对社会资源进行的一种分配，最后从“分配正义”的视角提出完善与畅想。

一、守信激励遭遇的主要质疑

在上述从行政法角度对守信激励进行研究的论文中，学者们对守信激励提出不少质疑。具体而言，周荣华、李鑫认为其存在“三不平衡”，一是主体不平衡，二是对象不平衡，三是工具不平衡。⑥参见前引③，周荣华、李鑫文。王蒙认为其存在“三大问题”，一是激励标准不科学，二是激励措施不合理，三是公众参与形式化。⑦参见前引③，王蒙文。张浩然认为其存在“四大风险”，一是信用信息收集超过必要限度，二是信用评价缺乏科学性，三是红名单管理的缺失，四是激励措施的运用违反不当联结禁止原则。⑧参见前引③，张浩然文。在笔者看来，这些质疑都可以归纳为两点，一是“守信界定的泛化”，二是“激励措施的异化”。

（一）守信界定的泛化

守信界定的泛化，是指行政立法者在“守信界定”中加入难与“诚实守信”挂钩的内容。

王宁江认为，信用产品类似“金字塔结构”，底层是信用档案，中间是信用评价，而最上面是红黑名单。⑨信用档案是开展信用评价的信息基础；信用评价是对信用档案的量化分析，通过评价结果实现对主体的分层；红黑名单则是信用评价结果的两头，极好和极坏的。参见王宁江：《信用产品的分级应用》，载《浙经智库》2018年第20 期。笔者认为，这种私法上的分类在公法同样可借鉴。三者的区别如下：信用档案，一般以“社会信用条例”、“社会信用信息（管理）条例”、“公共信用信息（管理）条例”的名称出现，关注整体领域；信用评价，在名称上并无特定，是对守信行为进行“打分”或者“评级”，有的关注整体领域，有的关注特定领域；红名单，在标题或内容里会出现“红名单”三个字，关注特定领域。笔者将由此入手，分别举例说明何谓可能的“守信界定的泛化”。

在“信用档案”中，以《南京市社会信用条例》为例，在第二十二条中规定了“良好信息”，分为三种：一是国家机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织等授予的表彰奖励等信息；二是志愿服务、慈善捐赠、见义勇为等信息；三是国家、省、市规定的其他良好信息。如果抛开第三款不谈，由前两款可知，“守信界定”包括“政府的表彰奖励”和“三类道德行为”。

在“信用评价”中，以《义乌市个人信用管理办法（试行）》为例，第八条的“个人良好信息”包括六类：一是荣誉信息，即获得市级部门及以上单位表彰、荣誉或功勋；二是社会公德，即助人为乐、见义勇为、慈善捐款、社会公益、志愿服务、无偿献血等方面的信息；三是职业道德，即爱岗敬业、服务群众、奉献社会模范作用突出，以及工作有创新、取得显著成绩等信息；四是家庭美德，即长期赡养年老体弱家庭成员、无偿照顾没有血缘关系的孤寡老人和残疾人等信息；五是个人品德，即爱护公共财产，同违法乱纪行为做斗争，防止或者消除事故有突出贡献等方面信息；六是法律、法规和规章规定可以记入的其他良好信用信息。该办法的“守信界定”很广泛，除第一类的荣誉信息和最后一类的兜底条款外，将“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德”通通纳入“守信界定”，即使是授益性行政行为，也不免让人担心其沦为“道德档案”。

在“红名单”中，以《遂宁市“守信企业红名单”评选办法》为例，“评选条件”可分为三大条件，一是企业遵守国家法律、法规，无严重违法违规行为；二是企业生产经营状况良好，财务管理规范健全，经济或社会效益显著，业绩突出，年度无经营性亏损；企业重视信用文化建设和信用管理，社会信用记录良好，在全市同行业中具有代表性和示范性；第三个条件又细化为12 个小项。⑩这12 个小项为：（1）企业守合同重信用，合同履约信用记录良好；（2）企业依法纳税，纳税信用记录良好；（3）企业依法缴纳法定行政事业性规费，缴费信用记录良好；（4）企业依法使用劳动者，签订劳动合同，保障劳动者休息休假等合法权益，按时足额支付劳动者工资，依法参加并缴纳社会保险费，职工劳动保护与社会保障信用记录良好；（5）企业保证产品质量，产品信用记录良好。食品企业近3年内未发生食品（农产品）质量安全事故，近1年内未受到质量安全相关处罚；（6）企业积极开展安全生产标准化创建工作，安全生产信用记录良好；（7）企业注重环境保护，环境保护信用记录良好；（8）进出口企业在海关、检验检疫、外汇管理等部门的信用记录良好；（9）在银行有贷款余额的企业要遵守借贷合约，企业及其法定代表人（或负责人）信贷信用记录良好，信用等级达到其贷款主办行内部评级3B＋级以上；（10）企业依法履行统计义务的信用记录良好；（11）企业履行信息年报、公示义务的信用记录良好；（12）企业履行法院判决、仲裁裁决、劳动仲裁裁决等生效法律文书确定义务的信用记录良好。不难发现，这里的“守信界定”不仅包括“合法合规”、“无经营亏损”，甚至还囊括了12 个领域的“信用良好”。从这12 个领域的划分，我们也能侧面看出“守信界定”的领域之广。

综上可知，“守信界定的泛化”可能有两种表现。一是从微观上看，合法、合规乃至“道德行为”都被纳入“守信界定”。二是从宏观上看，三种信用产品有的关注整体领域，有的关注特定领域，这就使得“守信界定”更加多样。

（二）激励措施的异化

激励措施的异化，是指行政立法者在“激励措施”中加入悖离“激励目的”的不当举措。

笔者认为，“激励措施的异化”主要涉及不当联结禁止原则，也即立法者不应考虑与“权力作用目的”不相干的要素。⑪参见欧爱民、谢雄军：《不当联结之禁止原则及其适用方案》，载《湖南师范大学社会科学学报》2008年第5 期。笔者以下将由此入手，从企业和个人两方面来说明何谓可能的“激励措施的异化”。

对于企业，以国家发展和改革委、民政部等40 个部门和单位联合签署的《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2018〕 331 号）为例，其激励措施共计26 种。比如，第13 种激励措施规定，“以下便利优化措施，适用于海关企业信用等级为认证企业的守信慈善组织或者捐赠人：（1）适用较低进出口货物查验率；（2）简化进出口货物单证审核；（3）优先办理进出口货物通关手续；（4）海关优先设立协调员，解决进出口通关问题；（5）享受AEO 互认国家或地区海关提供的通关便利措施”。笔者认为，一家企业有较大数额的捐款，用“适用较低进出口货物查验率”作为激励措施似乎不太妥当，因为两者之间没有合理关联。这甚至可能诱使某些从事进出口货贸的企业，为降低货物的查验率而捐款。再如：第18 种激励措施规定——参加政府招标供应土地时，同等条件下优先给予考虑。笔者认为，这也没有合理关联，也可能诱使某些企业，为了投标土地更方便而捐款。

而对于个人，以2019年国家发展和改革委《关于对模范践行诚实守信个人实施联合激励加快推进个人诚信体系建设的指导意见（征求意见稿）》为例，“二、严格依规定程序科学认定激励对象”关于“模范践行诚实守信个人”13 种情况⑫诚实守信荣誉及相关荣誉称号清单，包括：（1）全国诚实守信道德模范；（2）诚信之星；（3）全国劳动模范和全国先进工作者、全国五一劳动奖章；（4）中国政府友谊奖；（5）全国公安系统一级英雄模范、全国公安系统二级英雄模范、全国特级优秀人民警察；（6）全国交通运输系统劳动模范、全国交通运输系统先进工作者；（7）五四奖章、全国农村青年致富带头人、全国青年岗位能手、中国青年志愿者优秀个人奖、中国青年创业奖、全国向上向善好青年、“母亲河”奖、全国优秀共青团员、全国优秀共青团干部、全国优秀少先队辅导员；（8）三八红旗手、巾帼建功标兵、五好家庭（主要成员）、最美家庭（主要成员）；（9）全国模范教师、全国教书育人楷模、全国优秀教师；（10）全国工程勘察设计大师、梁思成建筑奖；（11）全国关爱员工优秀民营企业家、全国热爱企业优秀员工；（12）中国青年科技奖、全国创新争先奖、中国青年女科学家奖、全国杰出工程师奖；（13）符合《国家功勋荣誉表彰条例》《军队功勋荣誉表彰条例》及其他相关法规要求，经市级以上党委、政府认定并将诚实守信作为重要表彰条件的其他荣誉称号获得者。的认定充满了道德内涵，而“三、多措并举实施守信联合激励”关于“激励措施”的15 种设计却又充满了物质内涵。比如，第4 种激励措施规定：享受个人信贷业务“绿色通道”优先审批便利。对充满道德内涵的“守信界定”，以信贷作为“激励措施”似乎有些物质，且没有合理。再如，第12 种、第13 种的激励措施甚至还能激励“他人”，前者将“享受公立养老机构入住便利”的激励措施扩展到直系亲属，后者将“享受公立托育机构入托便利”的激励措施扩展到子女。这种“激励措施”也有些物质内涵，“惠及家人”是否有合理关联也值得商榷。

综上可知，“激励措施的异化”可能有两种表现。一是跨领域的无关联，既针对企业，也针对个人。即在“甲领域”的守信界定，却在“乙领域”享受本只属于“乙领域”的守信界定才能享受到的激励措施。二是本领域的无关联，主要针对个人，即对充满道德内涵的守信界定，在激励措施上却采用充满物质内涵的手段，甚至在激励对象上“惠及家人”。

二、对守信激励本质的思考

面对上述质疑，行政法学界是如何思考的呢？对“守信界定的泛化”，学者们认为，道德行为的纳入“是不符合信用行为内在规定的”，⑬参见前引③，周荣华、李鑫文。“模糊了诚信与其他道德的关系”，⑭参见前引③，王蒙文。“违背了守信激励的制度核心”。⑮参见前引③，张浩然文。对“激励措施的异化”，学者们认为“偏重物质奖励和外部激励可能造成信用主体诚信价值的分裂”，⑯参见前引③，周荣华、李鑫文。“将相对人视为经济人，偏离初衷”，⑰参见前引③，王蒙文。“不当联结既易导致行政恣意，也易引发对平等权利的侵害”。⑱参见前引③，张浩然文。笔者认为，上述观点有一定的道理，但并未思考守信激励的“本质”。而一旦从法理学思考了“本质”，上述质疑是否成立，以及在哪些方面需要完善，也就迎刃而解。

（一）守信激励本质上是一种分配

李松森认为，政府分配机制是指国家按照“财政职能”和“经济职能”分配社会资源。⑲政府调节和干预资源分配的方式主要有两种：以国家为主体的财政属性分配和以国家为主体的经济属性分配。财政属性分配依据国家主权，主要分配形式的税收，目的是满足社会公共需要；经济属性分配依据国家资本所有权，分配形式主要是折旧基金和利润，分配的目的是满足国家履行经济职能的需要。参见李松森：《两种属性分配理论与财政政策研究》，中国财政经济出版社1997年版，“内容提要”第6 页。傅红伟指出，政府其实还可以通过“行政管理职能”进行社会资源的分配，比如行政奖励。⑳国家除按政治职能和经济职能进行社会资源分配外，同时依据行政管理职能进行社会资源分配，行政奖励是政府调节资源配置的一种新型分配机制。参见傅红伟：《行政奖励研究》，北京大学出版社2003年版，第123 页。具体而言，对“见义勇为”的行政奖励是政府“基于共同善”的一种分配。

在征信体系中，信用档案㉑个人信用报告基本内容包括：（1）消费者还贷历史信息；（2）消费者拥有信贷信用额度；（3）消费者已用的信贷信用信息；（4）从债务买方和收债人处获得的信息，包括医疗债务；（5）公共信息，例如抵押、判决、银行破产。参见刘新海：《征信与大数据：移动互联时代如何重塑“信用体系”》，中信出版社2016 版，第17 页。的核心是展示借、还款的历史记录，目的是展示“偿债意愿”，信用评价则是信用档案的“二次加工”，目的是对“偿债意愿”和“偿债能力”进行综合评估。它们只关心如何通过减少“信息不对称”来降低“交易成本”，市场主体会对这些信用信息作出“经济人假设”般的判断。因此，从本质上说，征信体系是市场“基于效率”的一种分配。

守信激励脱胎于“行政奖励”，但它有部分内容无法被囊括。而社会信用体系脱胎于“征信体系”，但它却又是政府主导的。笔者认为，鉴于“行政奖励”和“征信体系”都属于分配，可以得出这样的结论，即守信激励也是国家通过行政管理职能对社会资源进行的一种分配。

从行政法的角度看，行政奖励有哪些类型呢？姜明安认为只有“物质奖励”和“精神奖励”。㉒参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2019年第7 版，第238 页。但傅红伟认为，行政奖励其实可分为五种：一是赋予权利的奖励和减免义务的奖励；二是对非义务性行为的奖励和对义务性行为的奖励；三是行为性奖励和结果性奖励；四是普遍性奖励和限额奖励；五是物质奖励、精神奖励、权能奖励、信息奖励。㉓赋予权利的奖励，比如：人才引进。减免义务的奖励，比如：西部大开发的“两免三减半”。对非义务性行为的奖励，比如：科技进步奖。对义务性行为的奖励，比如：给符合计划生育者发证书。行为性奖励，比如：奖励见义勇为。结果性奖励，比如：海关查私，没收的一部分给举报人。普遍性奖励，比如：给符合计划生育者发证书。限额奖励，比如：科技进步奖。物质奖励和精神奖励就不举例，权能奖励在下文中会解释。信息奖励，比如：美国联邦政府在建国初期，为完善全国交通运输网，会向一些具体行业、企业免费提供官方信息，使其在市场竞争中处于优势。参见前引⑳，傅红伟书，第46-58 页。以1988年开始实施的《中华人民共和国海关信得过管理企业办法》（现已失效）为例，第三条规定了“信得过企业”应具备的条件，㉔《中华人民共和国海关信得过管理企业办法》（现已失效）第三条：“信得过企业”应具备以下条件：1.企业生产活动正常、连续经营两年以上，能严格遵守海关各项管理规定，无拖欠税款、走私或违反海关规定的情事；2.生产管理制度健全，企业经营状况良好；3.设有符合海关规定的帐册，进口、出口、存货、销售帐目清楚，帐货相符；4.企业负责人熟悉海关有关规定。第七条规定对海关对“信得过企业”应给予的便利，㉕《中华人民共和国海关信得过管理企业办法》（现已失效）第七条：海关对“信得过企业”给予以下便利：1.优先办理来料加工、进料加工、补偿贸易等合同备案登记手续；2.优先办理报关和验货手续；3.优先办理进口料、件减免税审批手续；4.简化对其进出口货物的验关手续，实行自查、自验和海关重点查验相结合的验货制度；5.简化核销结案手续。就包括了“三个优先办理”以及“两个简化手续”，这就属于傅红伟所谓的“权能奖励”，可以算是守信激励中“红名单”的前身。对行政奖励而言，“物质奖励”和“精神奖励”仍是最主要的两种表现形式，这是通说的观点，“权能奖励”是否属于行政奖励，需要进一步商榷。但从本质上看，“权能奖励”是政府“基于效率”的一种分配。

与行政奖励不同，对守信激励而言，“权能奖励”是最主要的激励措施。比如，在涉及“守信激励”的7 个合作备忘录里，激励措施都基本上可以分为五类：第一，绿色通道类；第二，减少抽验类；第三，优先类；第四，简化手续类；第五，重要参考类。㉖参见前引④，李琦文。再如：在国务院办公厅2016年印发的《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》（国办发〔2016〕 98 号）中也将激励措施分为三类，其中提到在办理行政许可过程中，依法采取“绿色通道”和“容缺受理”等便利服务措施。

为什么“行政奖励”和“征信体系”的分配没有遭遇到多少质疑，唯独守信激励的分配遭遇了上述两点质疑？笔者认为，从本质上看，这些主要质疑皆源于对分配的不同理解，换言之，皆认为守信激励存在错误分配。因此，有必要探讨守信激励的“分配正义”。

（二）守信激励应当遵循分配正义

早在古希腊，亚里士多德就已探讨过“分配”的话题，他将其定义为“分配的公正”，并认为：“分配的公正要基于某种配得。所以，公正在于成比例。公正有四个比例项，设A、B 代表两个人，c、d 代表他们各自占有的份额，则A:B=c:d；A:c=B:d；（A+c）:（B+d）=A:B。”㉗参见[古希腊] 亚里士多德：《尼各马可伦理学》，廖申白译注，商务印书馆2003年版，第135-136 页。这种表述还是略显深奥，其实，“亚里士多德政治哲学的核心是两种观念：1.公正是目的论的；2.公正是荣誉性的”。㉘参见[美] 桑德尔：《公正：该如何做是好？》，朱慧玲译，中信出版社2011年版，第222 页。在他看来，“城邦不仅为生活而存在，也不仅为寻求寻取互助以防御一切侵害，也不仅为便利物品交换而促进经济的往来，真正无愧为一‘城邦’ 者，必须以促进善德为目的”。㉙参见[古希腊] 亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第137-138 页。如果套用在守信激励的分配正义上，他的观点似乎是指：政府在分配时应只对“基于共同善”的守信行为进行激励，且激励措施需带有成比例的荣誉性。

哈耶克显然不认同该论断，他批判道：“那种试图把一个共同且具体的目的序列强加给所有的人并在权力机构的指导下去实现这些目的的方式，进而确使每个人都能够得到权力机构认为他所应得到的东西的努力，却是一种倒行逆施的步骤。”㉚[英] 弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来译，中国大百科全书出版社2002年版，第236 页。他还区分了“人造的秩序”（一种源于外部的秩序和安排，服务于该秩序创造者的目的）㉛参见[英] 弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来译，中国大百科全书出版社2000年版，第55-57 页。和“增长的秩序”（自生自发，它是一种抽象的而非具体的秩序，并不实现特定的目的），㉜参见前引㉛，弗里德利希·冯·哈耶克书，第55-57 页。前者属于“全权主义借以暗度陈仓的特洛伊木马”。㉝参见前引㉚，弗里德利希·冯·哈耶克书，第235 页。如果套用在守信激励的分配正义上，他的观点似乎是指：政府没有必要促进共同善，因为这种所谓的共同善是政府“自以为”的共同善，是一种“致命的自负”，故而政府应当只对“基于效率”的守信行为进行激励。

罗尔斯左右开弓。对于“基于共同善”的分配正义，他评价道：“对于一个社会来说，把奖励道德价值的目标作为第一原则来组织自身，就像为了惩戒窃贼而建立财产制度一样”。㉞参见[美] 约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第302 页。而对于“基于效率”的分配正义，他评价道：“仅仅效率原则本身不可能成为一种正义观。因此，它必须以某种方式得到补充。”㉟参见前引㉞，约翰·罗尔斯书，第67 页。为此，罗尔斯提出了“差别原则”，这是一种重视公平的机会平等。㊱罗尔斯将差别原则表述如下：社会和经济的不平等应这样安排，使他们：1.适合于最少受惠者的最大利益；2.依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。参见前引㉞，约翰·罗尔斯书，第79 页。如果套用在守信激励的分配正义上，他的观点似乎是指：政府不应对“基于共同善”的守信行为进行激励，可以对“基于效率”的守信行为进行激励，但这种激励措施不应侵害“弱势群体”的机会平等。

与罗尔斯相同，桑德尔同样反对将“效率原则”作为分配的首要原则。但他认为，罗尔斯的分配正义忽略了“道德应得”的存在，他这样说道：“关于分配公正的争议并不仅仅与谁得到了什么有关，同时也与什么品质值得尊敬和奖励有关……特定的善与特定的社会制度相适应，忽视这些善在分配中的作用可能就是一种腐败。”㊲前引㉘，桑德尔书，第210 页。这种观点像是对“亚里士多德”的部分回归。

那么，“守信激励”究竟要选择上述哪一种“分配正义”理论？笔者认为，西方的“分配正义”是一种“规范论”（ought to be）的抽象推演，在现实中，由于诸多条件的不同，“实践论”（to do）也应是不同的。诚如郭春镇所指出的那样，分配正义具有“地方化”和“动态化”的特征；前者是指中国采“有为政府”+“有效市场”的模式，在分配时不仅考虑市场作用，也考虑“共同善”的作用；后者是指分配不仅受到政策和法律的影响，还会随着经济的发展、社会的变迁和人们心理期待的变化而变化。㊳参见郭春镇：《数字化时代个人信息的分配正义》，载《华东政法大学学报》2021年第3 期。

三、分配正义下守信激励的完善与畅想

笔者认为，在这种“地方化”和“动态化”的分配正义下，既要有“效率原则”指导下的守信激励以降低监管的交易费用，又要有“差别原则”指导下的守信激励以扶持弱势的群体，还要有“道德应得”指导下的守信激励以引领共同善的实现。对守信激励而言，上述三点涉及政府的“第二次分配”，要想真正“让守信者处处受益”，还需要全社会参与的“第三次分配”。

（一）“效率原则”指导下守信激励的完善之道

在“效率原则”指导下的守信激励，强调一种“基于效率”的分配，目的是降低监管的交易费用。

有观点认为，“守法”不应当被纳入“守信界定”。㊴参见前引③，王蒙文。笔者却认为恰恰相反。对政府而言，监督也需要交易费用。不妨转换一下思路，不要纯粹地将负责监督的行政主体视为激励者，而将被监督的行政相对人视为被激励者，因为交易费用的增加或降低都是互相的。打个比喻，学校要求老师要确保每个学生每节课都来上，为节约点名的时间，老师根据校方提供的上一学年的逃课名单（假设数据无遗漏），对上一学年频繁逃课的学生进行频繁点名，对上一学年无逃课记录的学生进行抽点（守信激励），来上课是每个学生的义务，但这样点名的时间就变少了（节约了监督和被监督的交易费用），对双方都有好处。从这种角度来看，政府也是守信激励的间接受益者。可见，对“守信界定”的要求不必太高。笔者也因此认为，将“合法”纳入“守信界定”非常适当，不能算是泛化。

这种观点也有相关文件的支持。比如《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发 〔2016〕 33 号）就指出：“探索建立行政审批 ‘绿色通道’。在办理行政许可过程中，对诚信典型和连续三年无不良信用记录的行政相对人，可根据实际情况实施 ‘绿色通道’ 和 ‘容缺受理’ 等便利服务措施。”不难发现，在“效率原则”指导下的“守信界定”（连续三年无不良信用记录的行政相对人）搭配的也是“效率原则”指导下的“激励措施”（“绿色通道”和“容缺受理”）。至于诚信典型的加入，在笔者看来是一种不当联结，诚信典型涉及“道德应得”，它与“效率原则”指导下的“激励措施”不匹配。关于“道德应得”，将在后文展开，此处不赘。

基于同样的理由，将“合规”纳入“守信界定”也不能算是泛化。行政主体为了进一步降低监管的交易成本，可以给行政相对人更高的激励措施，那对行政相对人的要求就不可能仅停留在“守法”上，于是就将“合规”纳入。以《西安住房租赁企业信用信息管理办法》为例，第十一条将信用信息评价等级分为A+、A、B、C、D 五个等级。㊵《西安住房租赁企业信用信息管理办法》第十一条：市住房建设主管部门依据《西安市住房租赁企业信用评分标准》（附件）对住房租赁企业进行信用信息记分管理，根据信用记分结果，评定住房租赁企业信用等级。信用信息评价等级分为A+、A、B、C、D 五个等级。（一）信用得分在90 分（含）以上，评为A+级住房租赁企业；（二）信用得分在80 分（含）至89 分，评为A 级住房租赁企业；（三）信用得分在70 分（含）至79 分，评为B 级住房租赁企业；（四）信用得分在60 分（含）至69 分，评为C 级住房租赁企业；（五）信用得分在60 分以下，评为D 级住房租赁企业。住房租赁企业信用信息基本分为60分，实行加减分制。第十四条、第十五条、第十六条分别规定了对A+、A、B 级企业的守信激励。从激励措施来看，也基本上是涉及确定参与财政奖补资格、参与住房租赁相关试点工作、参与政府购买服务事项。总体上符合“效率原则”指导下的“激励措施”。

（二）“差别原则”指导下守信激励的完善之道

在“差别原则”指导下的守信激励，强调一种向“弱势群体”倾斜的分配，目的是保障“弱势群体”的机会公平。需要说明的是，这里的“弱势群体”可以代指“市场信用不够的主体”，甚至可以代指“失信主体”。

何谓“市场信用不够的主体”？比如《云南省加快推进“信易+”守信激励工作方案》将“激励措施”分为五大“信易+”，即“信易贷”“信易游”“信用+电力”“信易批”“信用+志愿服务”。其中，“信易贷”是指“通过运用中小微企业的信用信息和自主申报信息，对其进行市场信用评级和公共信用评价，供金融机构审批贷款时参考使用。支持金融机构为诚信主体提供低成本、更便捷、更高效的金融服务，通过挖掘信用大数据，使融资服务普惠至中小微企业和个人，为诚信主体解决融资难融资贵的难题”。在通常情况下，中小微企业如果想贷款，即使其借、还款很及时，市场信用评分（偿债意愿）足够，由于没有足够的资产可供抵、质押担保，市场信用评级（偿债意愿+偿债能力）是不够的，为了符合《巴塞尔协议Ⅲ》对于资本充足率的要求，㊶参见荆中博、杨海珍：《银行业系统性风险：机理、影响因素、量化识别与监管》，中国金融出版社2016年版，第208-224 页。银行仍会拒绝其贷款申请。配合政府“信易贷”的可能主要是国有银行，作为“第三部门”，同时从“市场信用评级”和“公共信用评价”来判断是否赋予中小微企业融资便利，其实就是国家基于“差别原则”想给“市场信用评级”不够的中小微企业提供融资便利，所以就增加“公共信用评价”作为补充的判断条件，进而更好地帮助中小微企业进行融资。

何谓“失信主体”？不必过多解释，但建议给“失信主体”以“守信激励”似乎与常人的道德直觉相悖离。这种做法在守信激励领域暂时没有出现，可是在司法性失信惩戒中已经出现。

以浙江省宁波市镇海区法院为例，除了重在将问题化解在“执行中”的信用修复机制，它还率先推出旨在将问题解决在“执行前”的自动履行正向激励机制，即对于诚信履行的当事人，给予依法减免案件受理费、出具自动履行证明、提供授信融资支持等“红利”，并将该名单推送至工商、金融及征信部门，建立诚信履行名单库，让诚信履行的当事人获得更好的社会信用评价。㊷参见《浙江宁波：“正向激励+信用修复”优化营商环境》，载人民法院网：https://www.chinacourt.org/article/detail/2020/06/id/5323453.shtml.2022年12月20日访问。笔者受此启发，认为失信主体除了享有“信用修复”的机会外，还应当享有“失信纠正”的守信激励。

顾敏康和白银总结了目前信用承诺的四种类型，并建议对于一般失信行为，要建立“失信纠正型信用承诺”，将其作为信用修复的“替代性条件”，但对于较重失信行为和严重失信行为，为防止失信成本的降低，不得适用。㊸参见顾敏康、白银：《信用承诺制度的路径选择——从义务注意型信用承诺到失信纠正型信用承诺》，载《中国信用》2020年第12 期。这种观点极具启发，但从“差别原则”出发，还可以完善。因为在失信惩戒之中，失信主体在某种程度上属于弱势群体，有必要保障其“机会平等”。

笔者建议，对有一般失信行为的失信主体，可以建立在失信惩戒前的“失信纠正型信用承诺”，换言之，一旦在规定的短时间内完成了失信纠正，失信惩戒就不必发生。而顾敏康和白银建议的“失信纠正型信用承诺”发生在信用修复时，而这就意味着失信惩戒已然发生。笔者还建议，对有较重失信行为和严重失信行为的失信主体，也可建立在失信惩戒后的“失信纠正型信用承诺”，但只能作为信用修复的“补充性条件”，换言之，失信惩戒发生后，如果完成大部分的失信纠正，也可以通过信用承诺来提前退出失信惩戒，但附带条件是如果下次再犯，对失信惩戒进行加重。这样做，既提高了失信主体“纠错”的积极性，也增加其“再犯”的成本。在笔者看来，这种“失信纠正型信用承诺”可以算是对“失信主体”的一种“守信激励”。

（三）“道德应得”指导下守信激励的完善之道

“道德应得”指导下的守信激励，强调一种对“基于共同善”的分配，目的是引领共同善的实现。道德行为的纳入，可以说是前述学者们“炮火”最集中的一点。笔者认为，某些道德行为的纳入本身确实存在问题，但存在问题更多的，反倒不是道德行为纳入本身，而是赋予其“道德应得”以外的激励措施，导致不当联结。

先说守信界定的泛化。从立法实践来看，除前述《义乌市个人信用管理办法（试行）》这种将“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德”都纳入“守信界定”的极端类型外，大部分行政立法都是像前述《南京市社会信用条例》那种，道德行为仅包括：志愿服务、慈善捐赠、见义勇为。这样做，真的就不合适吗？格兰诺维特最早提出“镶嵌”（embeddedness）的概念，“信任取决于先前存在的关系嵌入、结构嵌入以及群体认同”。㊹[美] 马克·格兰诺维特：《社会与经济：信任、权力与制度》，罗家德、王永雄译，中信出版社2019年版，第130 页。福山指出，美国（高信任度社会）传统上有许多坚实而重要的社群结构，为其公民社会带来活泼与坚韧的性格，而华人社会（低信任度社会）奉行的是家庭主义，只要出了家族的圈子，人与人的信赖感就变得相当低。㊺参见[美] 弗朗西斯·福山：《信任——社会道德与繁荣的创造》，李宛蓉译，远方出版社1998年版，第63-72 页。结合中国的现状来看，中国人多以血缘、地缘等为信任网络进行“镶嵌”，整个社会的普遍“信任”确实是不高，行政立法者虽不能凭空创造出“镶嵌”，但能否通过奖励某些道德行为来增加社会的信任？笔者持肯定立场。当然，将道德行为纳入“守信界定”也需要遵守一定的限度。“守信界定”将“志愿服务、慈善捐赠、见义勇为”等道德行为纳入，笔者认为并无不妥。

此外，既然是良好信息，也要尊重当事人不想被曝光的心理。比如，《厦门经济特区社会信用条例》第三十五条规定：“社会信用主体可以向市公共信用信息管理机构提出不予公开其受到表彰奖励、志愿服务、慈善捐赠等守信信息的申请，市公共信用信息管理机构应当按照规定在市公共信用信息平台查询界面上删除并归档管理。”规定可以“不予公开”，就体现对其“自由意志”的尊重。

再说激励措施的异化。如前所述，异化有两种表现，一是跨领域的无关联，二是本领域的无关联。前者举的例子是《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》，笔者认为，慈善捐赠人可在慈善捐赠的领域获得“效率原则”的应得，但在海关领域，它最多获得一种“道德应得”，绝不应获得一种海关领域的基于“效率原则”的应得。后者举的例子是《关于对模范践行诚实守信个人实施联合激励加快推进个人诚信体系建设的指导意见（征求意见稿）》，笔者认为诚信模范应获得的是一种“道德应得”，但何谓“道德应得”？在行政奖励领域，这个问题也有争议，崔卓兰认为，行政奖励“以精神奖励为主、物质奖励为辅”，㊻参见崔卓兰：《行政奖励若干问题初探》，载《吉林大学社会科学学报》1996年第5 期。但傅红伟认为，物质奖励是基础，但也不能否定精神奖励的意义。㊼参见前引⑳，傅红伟书，第59 页。如前所述，守信激励中激励措施最大的特点便是它以“权能奖励”为主，赋予行政相对人某些未来的便利。笔者认为，将守信界定公示本身就是一种精神奖励，而“权能奖励”则是把精神奖励替换了传统的物质奖励，因此，守信激励目前是“权能奖励和精神奖励并行”。笔者认为，精神奖励符合“道德应得”，但“权能奖励”未必不符合“道德应得”，只是必须要排除其他领域基于“效率原则”的应得。至于激励措施的“惠及家人”，从“精神奖励”来看，似乎没有不妥，但从“权能奖励”来看，似乎不太合适。

（四）畅想：从“第二次分配”到“第三次分配”

在收入分配中，第一次分配主要由市场机制形成，讲的是效率，第二次分配主要由国家主导，兼顾效率和公平，厉以宁认为还存在“第三次分配”——基于道德信念而进行的收入分配。㊽参见厉以宁：《股份制和现代市场经济》，江苏人民出版社1994年版，第77 页。具体而言，“这是在政府调节之后，个人自愿把一部分收入转让出去的行为。”㊾参见前引㊽，厉以宁书，第79 页。笔者受此启发，主张在“广义的守信激励”中同样存在三次分配的结构。

具体而言，第一次分配是市场性守信激励，这是前述哈耶克所谓的“增长的秩序”，比如征信体系。第二次分配是行政性守信激励（即本文中的守信激励），其既包含“增长的秩序”，比如“效率原则”指导下的守信激励，也包含“人造的秩序”，比如，“差别原则”指导下的守信激励及“道德应得”指导下的守信激励。行业性守信激励比较特殊，如果未承担公共管理职能，就属于第一次分配，如果承担公共管理职能，就属于第二次分配。第三次分配是全社会根据第二次分配而自发产生的守信激励，这是基于“人造的秩序”而产生的“增长的秩序”。

为厘清结构，笔者将其整理如下表所示：

结语

守信激励本质上是一种分配，其需要接受“分配正义”的指导。具体而言，在“效率原则”指导下，“基于效率”的守信界定应当搭配“基于效率”的激励措施；在“差别原则”指导下，对于弱势群体，也可以搭配“基于效率”的激励措施；在“道德应得”指导下，“基于共同善”的守信界定应当搭配“基于共同善”的激励措施，而不能搭配“基于效率”的激励措施；但是“基于共同善”的守信界定“搭载”公共信用信息的传递，算不上是“基于效率”的激励措施，它更像是“第三次分配”，希冀全社会作出回应。《规划纲要》提及“社会信用体系建设的主要原则”，第一项就强调“政府推动，社会共建”。笔者始终坚信，要想真正“让守信者处处受益”，不仅需要政府的“第二次分配”，更加需要全社会参与的“第三次分配”。