社会信用立法定位的多维透视及其立法模式选择——以《社会信用法》的草拟问题为核心展开

蒋都都 唐志勇

内容提要：社会信用法之法律定位，首先应区隔社会信用立法与社会信用体系建设，在理解立法不是社会信用体系的镜像式对应物的基础上，从法的作用维度审视社会信用体系建设的立法需求，厘清立法与社会信用体系建设的关系；其次，从法的内在逻辑关系视角，根据社会信用体系各个领域制度的法律性质，结合现有法制的基础上，合理选择调整范围；再次，基于法律体系逻辑，厘清并处理好《社会信用法》与现行法律及法律体系的关系，避免立法重复和紊乱；最后，从法的内容维度，分析法律定位的具体选择。《社会信用法》宜定位为以行政组织法、行政程序法为主要内容，适当补充规定信用权利，兼顾信用救济程序，少量补充平等主体之间民商事关系规则的“公”“私”融合但偏行政法性质的法律。在立法模式上，将其作为信用基本法规定组织机构权限、信用措施种类、设定与实施的基本程序，再由其他单行法或其他领域立法规定具体的实体性问题，形成“一般信用法+单行法”的社会信用法体系。

一、问题的提出与文章思路

（一）问题的提出

随着社会信用体系建设与社会信用立法的推进，社会信用法已被列入全国人大常委会立法项目。①参见全国人大常委会：《制定社会信用法立法项目已列入立法规划或立法工作计划》，载信用中国网，http://credit.km.gov.cn/21/78370.html，2020年3月14日访问。《中华人民共和国社会信用法》②说明：目前我国尚无《社会信用法》，本文所言的《社会信用法》是指正在规划起草的、拟制定的《社会信用法》，文章直接使用《社会信用法》，是为强调该部法律的未来制定，而非领域意义上的“社会信用法”，为区分二者，本文使用了《社会信用法》的表述。（以下简称《社会信用法》）正由国家发展和改革委员会起草。③陶凤、彭慧：《社会信用立法在即·2/3 省市已出台或研究地方法规》，载信用中国网，https://www.creditchina.gov.cn/xinyongyanjiu/xinyongyanjiuhuicui/201909/t20190905_167790.html，2020年7月17日访问。2020年12月，《社会信用法（部门起草稿）》就曾以未公开的形式征求各地方和相关部门的意见。④参见国家发改委：《加快推动信用立法进程》，载信用中国网，http://creditchina.gov.cn/home/lfdt/202012/t20201221_221190.html，2021年1月11日访问。2022年10月31日，国家发展和改革委员会再行下发了《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》。社会信用立法有着独特的中国语境，这不仅使得现有社会信用规范饱受争议，面临诸多合法性问题，⑤参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，载《中国法学》2019年第5 期；蒋都都：《社会信用立法的中国语境及其正当性》，载《第三届信用法治·韶山论坛论文集》，2020年10月。也使得《社会信用法》的立法起草一度陷入了法律定位的困境。⑥在2019年8月30日国家发改委组织的立法座谈会上，发改委及多个部门的代表、专家对《社会信用法》的法律定位存在困惑，并进行了讨论，但未能形成清晰统一认识，最终仅认为制定《社会信用法》势在必行。信息来源：湘潭大学信用风险管理学院顾敏康教授参与了此次座谈会。也正因此种定位困惑，学界也将社会信用法的定位问题作为社会信用立法应当关注的主要问题之一。参见《“夯实信用基础，开创新时代信用综合治理之路”跨学会研讨会举办》，载人民网，http://sh.people.com.cn/n2/2020/0927/c134768-34320898.html，2020年9月28日访问。这种困境也体现在立法进路的调整上：由最初尝试直接制定《社会信用法》调整到拟先行制定《社会信用体系建设法》。

在我国语境下，社会信用体系涉及国家和社会的方方面面，而社会信用法所要调整的社会信用关系与现有立法存在诸多交叉与重叠。制定《社会信用法》作为一项前所未有之举动且与现有立法存在交叉的现实面前，论述其法律定位显得尤为重要。其法律定位决定着该法在我国法律体系中的坐标，关系着与现有法律的有效衔接，避免立法重复和法律冲突；同时，由于《社会信用法》的制定无先例可循和域外经验借鉴，亦无足够理论研究支撑和指引，因而找准立法定位将为《社会信用法》的制定指明基本方向，也将在很大程度上影响着该法调整社会信用体系的方式与未来规范社会关系的着力点，甚至影响着该法制定后实效作用的发挥。

（二）文章思路

关于社会信用法的法律定位，虽然国家发展和改革委员会组织了多次立法座谈会进行讨论，诸多学者在其课题组的研究讨论中亦有诸多探讨和争论，⑦如，顾敏康教授主持的2020年国家社科基金重大项目“完善诚信建设长效机制的立法研究”（项目编号：20ZDA056）课题组，谢勇教授主持的2018年国家社科基金重大项目“中国守信激励与失信惩戒机制立法研究”（项目编号：18VHJ016）课题组。但围绕此公开发表的学术论文鲜有，其中王伟教授在其论文中专章就该问题进行了较为深入的探讨。王伟教授将社会信用法定位为“信用促进法”“信息规制法”“信用活动法”“权利保护法”。⑧参见王伟：《社会信用法论纲——基于立法专家建议稿的观察与思考》，载《中国法律评论》2021年第1 期。王伟教授的此种定位是根据社会信用法的作用视角而言的，是对社会信用法拟发挥的作用的期待，这对社会信用法的价值取向之定位具有重要意义，但这种法律定位仍然过于抽象，只是给社会信用法树立了一个理想目标，仍停留于形而上的层面，并不能直接化解立法实践中的困境：如何制定出能够发挥此种作用的法，如何在我国法律体系下找准其坐标，应当定位于何种法律性质（或法律部门），如何为社会信用体系提供支撑与保障，采取何种立法模式以及应包含哪些内容，仍然不能从其法律定位中知晓。

根据国家发展和改革委员会组织的社会信用立法系列座谈会讨论情况⑨参见前引⑥。及现有社会信用立法规范样态，⑩关于社会信用立法规范现状，鉴于本文篇幅和主旨，以及现有研究有所覆盖，笔者在其他文章中已有详述，故在此不再赘述。参见前引⑤，沈岿文。《社会信用法》起草中法律定位困境主要表现在两个方面：一是规模宏大的社会信用体系建设涉及社会乃至国家制度的方方面面，⑪参见《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发 〔2014〕 21 号）及发改委牵头的系列失信联合惩戒与守信激励备忘录。各方面诉求在立法中如何规定，如何协调与兼顾；二是现有社会信用规范与我国现有法律形成大面积竞合和冲突（下文将详述之），《社会信用法》如何取舍、如何处理与现有法律的关系。前者是《社会信用法》立法之动因，后者是法律定位之关键。基于此两点，《社会信用法》之法律定位，需明确两个问题。首先是《社会信用法》与社会信用体系之关系，亦即《社会信用法》如何处理社会信用体系所涉及的方方面面。对此，拟细分两部分论述，先从法的作用维度论述立法与社会信用体系的关系，再从法的内在逻辑维度论述社会信用体系几大范畴在《社会信用法》中的处理问题；其次是《社会信用法》与现有法律体系之关系，本文拟从法律体系逻辑审视与现有法律之间的交叉关系及其处理。在此基础上，从法的内容维度论述《社会信用法》的内容取舍，并从部门法及法律性质视角论证其具体法律定位。基于《社会信用法》的法律定位最终目的之一是解决《社会信用法》如何实现、如何落地的立法实践问题，本文最后简要设想了社会信用法律体系的立法模式。

需要特别说明的是，笔者所论述的社会信用立法法律定位，是以《社会信用法》作为一部法典的制定问题为核心展开，而不是针对作为领域法的“社会信用法”。

二、法的作用审视：社会信用体系建设与社会信用立法之区分

《社会信用法》法律定位之困惑，重要原因在于我国社会信用体系建设的复杂性。国务院在《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》（以下简称《纲要》）中将社会信用体系定位为“完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理的重要手段”，内容涵盖政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信，⑫参见《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发 〔2014〕 21 号）。并倡导将其作为一种新型监管机制。如此使得社会信用体系的建设不仅涉及社会的方方面面，被行政机关运用于各种社会管理之中，而且也涉及国家制度的各个方面，被渗透至各个部门法之中。⑬当前，越来越多的新颁布或新修订法律添加了信用条款，信用规制被广泛入法。根据作者检索2016年以来在法律层面制定或经修订而增加信用条款的法律至少有15 部。检索时间：2021年1月8日。因此，其定位不仅引起立法工作者的困惑，而且在一定程度上使信用法的研究无所适从。立法机关、行政部门及学者困惑于《社会信用法》究竟应包含哪些内容，如何处理政务、商务、社会、司法四大领域的信用建设，定位为何种功能，乃至定性哪一部门法，等等。⑭参见前引⑥；2019年10月国家社科基金重大项目“中国守信激励与失信惩戒机制立法研究”课题组研讨会，在研讨会上课题组讨论分歧较大，以至于课题组负责人在总结时，决定先不予进行法律定位，作者参与了此次研讨会。《社会信用法》此种定位之困因，根源于混淆了社会信用立法与社会信用体系建设，未能厘定二者之关系，以致《社会信用法》的立法问题陷入了如何描摹与匹配《纲要》的陷阱。然而，《社会信用法》绝非社会信用体系的镜像式对应物，立法只是服务和规制社会信用体系建设，而非社会信用体系本身。为此，《社会信用法》的法律定位，有必要首先区分社会信用体系建设与社会信用立法。

社会信用体系是“由每个社会成员信用行为链接起来的社会信用关系集合，是一种存在于社会内部的运行秩序”，⑮关建中：《中国信用体系建设蓝图》，中国金融出版社2016年版，第4 页。是一套多主体、多维度的社会系统，由一系列法律、规则、方法、机构所组成。⑯参见杨弋：《四川省社会信用体系建设的SWOT 分析与思考》，载《标准科学》2016年第7 期。这与立法显然不同，按照法是“调整社会关系的行为规范”⑰张文显：《法理学（第四版）》，高等教育出版社/北京大学出版社2011年版，第45 页。的理解，社会信用法是调整社会信用法律关系的行为规范。因而，社会信用法既是社会信用体系的组成部分，又将是调整社会信用体系的规范。由此，《社会信用法》之法律定位，一方面需要考量其作为社会信用体系组成之作用发挥，另一方面需要考量法作为调整者在安排社会信用体系各主体权责义务及其关系的作用发挥。

当法作为社会信用体系组成部分时，其直接目的是“提高全社会的诚信意识和信用水平”，⑱参见前引⑫。此时法发挥的是其规范作用，亦即法的指引、评价、预测、强制等作用，但此种作用的适用范围是有限的，不能指望作为子集的法规范与作为全集的社会信用体系具有相同作用，这也是法的界限之应然。当法作为社会信用体系调整者时，根据法的一般理论，其作用在于对社会信用体系的确立、保障和规范，以及对社会信用体系中各个主体权力与责任、权利与义务的配置等。

揆诸当前我国社会信用体系建设之立法需求，最凸出的，一是需要立法赋予社会信用体系以必要的“牙齿”，亦即“加大对违法违规行为的惩戒力度，以期减少此类行为”，⑲参见前引⑤，沈岿文。建立守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制等制度，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动；⑳2014年十八届四中全会公报《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。二是亟须立法化解当前社会信用体系建设所面临的合法性困境。㉑沈岿教授直言社会信用体系建设工程面临合法性危机。一些学者更是指出《社会信用法》的直接目标是实现信用领域的法治化，参见王伟：《关于 〈社会信用法〉 的学术设想（上）》，载《中国信用》2017年第6 期。前者之需，已反映在当前正在制定的各类社会信用规范之中，如，各地制定的失信惩戒机制；后者之需，反映的问题是我国社会信用体系推进过程中，行政权全面介入社会信用，与依法行政、法律保留等原则相龃龉，一些由低位阶立法所创制的信用措施，饱受合宪性与合法性争议，亟须立法赋予现有社会信用体系建设的合法性。综合此二者之需，社会信用立法，一方面需要设置和完善能够约束社会主体以使其守信守法的信用措施；另一方面，通过授权行政机关与相关组织一定的社会信用体系建设权能，赋予相关机关与组织一定的信用奖惩设定与实施权，规定该权力的行使程序，以化解当前社会信用体系的合法性危机。

区分社会信用体系建设与社会信用立法，从法的作用维度探视其立法需求，《社会信用法》定位中的调整范围与调整方式问题有了方向性的答案。简言之，社会信用立法不必受困于社会信用体系的方方面面，社会信用体系建设所涉及的各个方面各个领域的具体机制之建设任务，可通过授权的方式授予行政机关和相关社会组织相应的权限并在规定相关信用措施的基础上，交由行政部门和社会组织实施，同时立法应为其划定范围和界限，规定信用措施的设定与实施规则。如此既赋予社会信用体系必要的“牙齿”，化解社会信用体系建设的合法性困境，又确保社会信用体系的法治化发展。

三、法的内在逻辑审视：社会信用体系的四大领域与《社会信用法》之关系

对于十八大报告和国务院《纲要》提出的“政务—商务—社会—司法”四大诚信建设（以下简称“四大诚信”），《社会信用法》应如何兼顾与处理，是统一规定抑或有所选择，无不困扰着立法者、决策者及学者对《纲要》的落实与解读。对此，有必要探究《纲要》提出“四大诚信”建设之缘由，并论述“四大诚信”建设在立法中的应然处理。

“四大诚信”建设之提出，尤其是政务诚信、司法公信之提出，一是因社会信用体系建设的宏伟目标所致。当前，我国试图建立一个覆盖全社会的信用体系，不仅意欲提高社会诚信意识，而且尝试藉此改善经济社会运行环境和加强社会治理。㉒参见前引⑫。这些目标涉及社会与国家制度的各个方面，将“四大诚信”协同建设，能发挥彼此间相互促进、相得益彰的作用。我国语境下的社会信用体系建设，需要多方面合力，需要引导者、监督者、践行者以及矫正者共同支撑。在“四大诚信”中，政务主体是引导者与监督者，㉓政务主体在某种程度上也是践行者。商务、社会主体是践行者，而司法主体则是矫正者。《纲要》亦指出，社会诚信是建设的基础，商务诚信是建设的重点，而政务行为对其他诚信具有表率和导向作用，司法公信则是底线。㉔参见前引⑫。由此可见“四大诚信”在《纲要》中提出之用意。二是因为社会信用体系建设“希望借此加强法律的实施”。㉕参见前引⑤，沈岿文。此种用意，在《纲要》中睹著知微，例如“政务诚信”部分强调，应坚持依法行政、加强公务员诚信管理和教育；又如“司法公信”部分指出，深化司法体制和工作机制改革，提高司法工作的科学化、制度化和规范化水平。㉖参见前引⑫。此类诚信建设并无新意，仅仅只是在社会信用体系场域重述政府法治、司法制度建设一直所强调的问题。这些诚信建设，即使无社会信用体系建设之需，亦是我国法治建设题中之意，是现代法治孜孜以求的目标。事实上，我国正在进行的行政体制改革、政府信息公开、监察体制改革和司法民主、司法公开等司法体制改革，在某种程度上都是政务诚信、司法公信建设。因此，从这一视角而言，政务诚信、司法公信建设虽然能促进诚信社会的形成，但其早已自成体系，并仍在各自体系内持续建设。

社会信用体系内部“四大诚信”之关系。细察其分类，可发现其并非以法学理论为标准的划分，而是基于生产生活和部门工作类型的简单划分。若基于法律关系类型为标准，“四大诚信”可再缩减为三类，即将商务诚信与社会诚信合并为一个中观的社会信用概念，㉗有学者也提出了与此类似的中观“社会信用”概念。参见肖卫兵：《我国社会信用立法若干问题探析》，载《电子政务》2017年第6 期。此两类诚信主体，均是“私主体”，或自然人或法人及其他组织，系行政相对人，纵向与行政机关之间形成“权力—权利”的法律关系，横向形成平等的民商事法律关系。因而，将商务诚信与社会诚信予以合并交由一部法律调整，并不存在理论与技术障碍。由此，社会信用体系建设实质上形成了三大领域，即政务诚信、司法诚信与中观的社会信用。

尽管前文述及“政务”“司法”“社会”几大诚信建设之间能相互促进、相得益彰，但在立法中，仍有必要各守其畛。政务、司法诚信建设，不仅涉及国家权力架构，影响国家政体之根本，还涉及早已成型的政府制度、司法制度，系我国宪制的重要内容和政府组织法、法院组织法等一系列行政基本法、司法基本法所规定的内容。因此，若《社会信用法》深度触及政务诚信、司法公信将有违宪之虞。鉴于商务诚信与社会诚信的相似性以及政务诚信与司法公信的特殊性、高权性，《社会信用法》只宜规定中观层面的社会信用，而政务诚信、司法公信之建设，仍在原有法律框架内进行，并适当与《社会信用法》衔接。如此，可化解《社会信用法》法律定位的调整范围之困。

值得注意的是，王伟教授论证了应将政务诚信、司法公信这两大公权力主体的信用问题纳入立法调整。㉘参见王伟：《论社会信用法的立法模式选择》，载《中国法学》2021年第1 期。就此，或许会有学者以此质疑本文上述论证的说服力。对于王伟教授上述主张，笔者并不反对，甚至赞同，但本文仅认为政务诚信、司法公信不宜在《社会信用法》中着重调整而应在各自原有法律框架内展开（本文结语部分将进一步回应）。所以，笔者观点与王伟教授之论述并不存在根本上的冲突。不过，不可回避的是，2021年5月27日通过的《辽宁省惩戒严重失信行为规定》，将政务失信行为、司法领域失信行为与市场主体失信行为一同进行了规定。其中，政务严重失信行为主体主要指政府部门，内容主要是关于政府履约守诺；司法领域失信行为的主体包括了公安机关、检察机关及审判机关，内容涉及公安机关刑事侦查，检察机关逮捕审批、起诉与法律监督，审判机关的立案、裁判与执行事宜。㉙参见《辽宁省惩戒严重失信行为规定》第三条、第四条。辽宁省此番信用立法，似乎用实践表明政务、司法、社会三大诚信建设，可以通过一部法律调整。然而，辽宁省的该规定存在三个问题，一是合法性障碍，根据《立法法》第八条、第九条规定，司法制度和仲裁制度只能由法律规定。二是操作性问题，该规定虽然明确规定了政务、司法失信情形，但对于这些失信的惩戒措施（仅少量规定）及如何实施、谁来实施等运行问题则基本上是通过授权或强调再另行规定的方式来规定。此种规定的可操作性低，而且另行规定可能需要仰赖于现有行政法、司法及监察法。这又引出第三个问题：法的内在逻辑问题。辽宁省的规定主要确定了政务领域与司法领域的失信情形，并明确了数项惩戒措施，而这些惩戒措施主要是对法定代表人的晋升限制、绩效减损、出境限制、政务处分等，㉚参见前引㉙，第八条、第九条。其余则通过授权的方式要求政府等其他主体再另行规定失信认定及惩戒的具体实施方案、标准及程序等。辽宁省的该规定，首要问题是对失信行为的认定有赖于行政法、司法及监察法的实施和对其相应行为的认定，假若在这些法律的实施中未能得出违法或违约的结论，那么政务失信、司法失信则无以确定；其次，与市场或社会领域的失信惩戒不同，针对政务机关、司法机关的惩戒只能是该机关有权的上级或专门的机关实施，而上级或专门机关对这些机关的惩戒具有监察和法律监督的性质，其权力来源仍然是根据宪法及行政法、司法制度中的组织法规定，因而这些机关实施政务、司法失信惩戒仍然需要根据其职权和相关程序，此亦与行政法、司法制度、监察法中的相关规定类似并息息相关。如，限制失信机关法定代表人、主要负责人和直接责任人晋升或者担任重要职务，㉛参见前引㉙，第八条。具有政务处分的性质；而针对公安机关办理涉企案件久拖不结、违法利用刑事手段干预经济纠纷，审判机关枉法裁判、违反执行工作规定的行为之惩戒，㉜参见前引㉙，第四条。具有监察和法律监督的性质。可见，不管是政务失信、司法失信的认定还是惩戒的实施，均与现有行政法制度、司法制度相钩连。因此，将政务失信、司法失信问题在现有行政法、监察法、司法法律体系中进行规定，通过对现有行政法（尤其是政务处分制度）、司法制度、监察法的修订和增补来建设政务诚信、司法公信，而不是在《社会信用法》中进行规定，更符合法的内在逻辑和立法的效率原则，也有利于提高法律实施实践中的可操作性。

综上，《社会信用法》的法律定位，只需围绕商务诚信与社会诚信，而政务诚信、司法公信的建设则可以在现有行政法制、司法制度及监察法制框架下，通过法律修订来展开，并增加相关信用工具的规定以实现对行政机关、司法机关及其职员的信用规制。当然，这不妨碍《社会信用法》对政务诚信、司法公信的促进作用，例如，允许信用评价机构对政府信用进行相关评级评分，以此倒逼政务诚信。

四、法律体系逻辑审视：《社会信用法》与现有法律体系之关系处理

现存社会信用规范，与现有法律制度的冲突饱受诟病，成为社会信用体系建设合法性的主要障碍。因此，《社会信用法》之制定，必须思考其与现有法律体系的关系，避免立法功能重叠与立法冲突。目前，重叠与冲突主要集中在与民商法、行政法及信息保护法三个方面。

（一）《社会信用法》与我国现行民商法

根据信用机制的生成原理，平等主体之间的信用关系，主要有信用信息收集、信用信息的交换与共享、信用评价。在这些关系中可能产生的问题，主要有评价的客观性与公平性、信用评价主体的资质、信用信息的隐私与信息保护等。对于这些社会信用关系，既是传统经济信用领域的主要法律问题，也是我国社会信用体系建设旨在加强立法之处。其中，关于评价的客观性与公平性，我国《民法典》做了较为简略但具有基本性的规定，在肯定信用作为公民名誉权㉝《民法典》第一千零二十四条：民事主体享有名誉权。任何组织或者个人不得以侮辱、诽谤等方式侵害他人的名誉权。名誉是对民事主体的品德、声望、才能、信用等的社会评价。内容的基础上，规定了信用评价。《民法典》第一千零二十九条规定，民事主体可依法查询其信用评价，有权提出异议并请求更正、删除错误的信用评价，亦即知情权、异议权与删除错误评价的权利。关于信用信息问题，《民法典》第一千零三十条设定了转介条款，指出民事主体与信用信息收集者、控制者之间的关系，适用本编有关个人信息保护的规定㉞《民法典》第五章专章规定了“隐私权和个人信息保护”。和其他法律、行政法规的有关规定。关于信用评价主体资格，《征信业管理条例》《征信机构管理办法》等征信法规、规章规定设立经营个人征信业务的征信机构、信用服务机构，应当符合《公司法》。㉟参见《征信业管理条例》第六条，《征信机构管理办法》第十九条。因而，《公司法》是信用评价主体、信用服务机构主体资格的法律依据之一，不过《公司法》并未对征信和信用评价机构进行特殊规定。

此外，随着社会信用体系建设的推进，我国平等主体之间的信用关系即将产生一种新类型：信用惩戒关系。2016年国务院提出加强对失信的市场性、行业性约束和惩戒。㊱参见《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发 〔2016〕 33 号）。对于这类新型信用关系之性质，若惩戒一方在一定范围内形成具有垄断性或支配性的权力，尽管是属于社会自治领域范畴，但此种关系仍然需要行政法予以适当调整，在某种程度上可以说具有行政法律关系性质，㊲关于社会自治惩戒的性质论述，参见蒋都都：《社会自治处罚的法治悖反、制度回应与规制路径》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2021年第3 期。相反，则仅具有民商法性质。㊳参见前引⑤，蒋都都文。

总体而言，在内容上，我国民商法肯定了信用的名誉权意义，赋予了民事主体知晓其信用评价和享有其信用评价客观真实性的权利，规定了信用评价者等信用服务组织的一般主体资格，并通过转介隐私权和个人信息保护的条款来调整民事主体与信用信息收集、控制者之间的信息关系。从形式上来看，我国民商法虽然对信用问题着墨甚少，但基本覆盖了平等主体之间的基础性信用关系所需要的立法，仅未涉及信用惩戒关系。

有鉴于此，为避免重复立法，《社会信用法》的制定，无需过多规定平等主体之间的信用关系，在立法中可通过参照性条款和转介条款的方式与民商法进行衔接。当然，现有民商法对平等主体间信用关系的规定尚存诸多不足，但可通过修订相关民商事法律规范的方式来完善，《社会信用法》只需对具有特殊性的平等主体之间信用关系做适当补充或精细化规定（如，平等主体之间的信用惩戒，征信机构的审批备案问题），重点规定政府对这些平等关系和行为的监管，尤其是对信用服务机构信用活动以及信用服务主体资质的监管，以弥补民商法的乏力。

（二）《社会信用法》与我国现行行政法

现有社会信用规范，有相当一部分属于行政法范畴，加之我国社会信用体系建设行政主导的特点和政府信用工具的深度使用，信用机制日趋被定位为行政权行使的新型手段，未来《社会信用法》很大程度纳入行政法体系并接受行政法原则统辖是显而易见的，也是社会信用体系建设法治化之使然。那么，在现行行政法体系下，《社会信用法》应当如何定位，尤其是实践中诸多信用规范与《行政处罚法》《行政强制法》等法存在冲突的情形下，应如何处理与现行行政法的关系是《社会信用法》法律定位的关键。

检视已有社会信用立法、信用体系建设的目标与实践，在行政法范畴内，需要社会信用法所调整的行为有四项：一是行政机关的社会信用体系基础设施建设行为，主要包括信用信息平台、征信系统、标准体系、机构设置等相关信用基础设施建设，以及推动信用服务市场、信用环境的建设，这涉及平台、机构的法律地位与运作规则和行政机关在市场推动与信用环境建设中的权限等；二是行政机关对社会信用关系的直接干预行为，如，通过行政性失信惩戒、守信激励、黑名单、信用行政评级等信用措施调整社会信用关系；三是行政机关以信用作为工具的市场、社会监管行为，亦即在市场、社会监管中使用第二项中的信用措施；四是行政机关对信用市场的监管，包括对信用市场主体及其相关行为的监督。这四项之中，第一项具有行政组织法特征，是关于社会信用体系建设中行政机关（以及信用平台等）的设置、任务、地位、组成、职权、职责等事项的规定；第二项是直接面向行政相对人的行政权行使，属行政行为法的调整范围；第三项是政府在其他监管中对信用工具的使用，亦即当前理论与实践中普遍使用的“信用监管”㊴如《宁波市企业信用监管和社会责任评价办法》（宁波市人民政府令第244 号）。“信用规制”，㊵如王瑞雪：《政府规制中的信用工具研究》，载《中国法学》2017年第4 期。此项与第二项在直接目的上不同，第二项的直接目的在于促进相对人的诚信意识，而此项则是侧重于提升行政机关的监管能力和水平；㊶参见《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕 35 号）。第四项是行政机关对信用行业及信用机制运行的监管，㊷此处的信用监管是狭义上的信用监管，广义上的包括政府监管对信用工具的使用意义上的监管。既是传统信用制度的内容，也将随着社会信用体系建设的推进而进入全新的局面。此四项内容，第一项作为行政组织法问题，在现有法律层面尚无关于社会信用体系的规定且宪法与政府组织法无禁止性规定的情况下，法律授予行政机关相应的社会信用体系建设职权、增设相应机构（或平台）不存在合法性问题，也不会与现有行政法形成冲突；第四项是传统行政监管，也是传统信用法的应有内容，虽说随着社会信用体系建设的展开，监管范围会有所变化，但仍然还是传统监管的范畴，在我国目前行政法法律层面尚未规定此种监管的情况下，㊸目前我国仅在行政法规层面规定了针对信用市场的监管问题，集中体现在《征信业管理条例》中。与现行行政法基本不会产生冲突。需要与现行行政法制度进行协调的主要是第二和第三项。第二项是当前实践中与现有行政法制度产生冲突最多，受到合法性质疑最甚的部分，冲突集中在与现有行政行为法上，如，诸多失信惩戒规范与《行政处罚法》《行政强制法》等法的冲突；第三项是政府及相关组织基于其他监管目的而将第二项所涉及的措施作为工具。信用工具的使用，既可能会出现同第二项类似的与其他法的冲突问题，也可能与相应监管领域的法律产生冲突，这后一种冲突可在该具体监管领域的法律修订中予以协调、授权或予以约束和限制，因为在这些监管中，信用措施只是一种手段，理应以该领域的法律为优先，但为确保监管中信用工具的有效运用且符合法治原则，需要对这些工具的使用规定具体的规则，这又回到第二项的问题上。因此，《社会信用法》在行政法体系中亟待解决的问题，主要在于与现有行政行为法的关系之协调。

（三）《社会信用法》与信息保护法

信用机制是以信用主体的信用信息为基础的，因此，信用信息问题也被学者视为社会信用法研究的四大内容之一。㊹如，顾敏康：《试论社会信用法的学科性质》，载《中国信用》2020年第4 期。

目前，关于信息保护与信息使用规则，我国《民法典》《网络安全法》《政府信息公开条例》以及《个人信息保护法》已经做了相关规定。可以说，一个完整呈体系的信息法律制度在我国业已形成。现有信息保护的立法规定，基本上明确了个人信息的定义，规定了信息处理的基本原则和规则、信息主体的权利、信息处理者的安全保障义务以及相关法定机构和工作人员的信息保护义务与责任。㊺参见《民法典》第六章“隐私权和个人信息保护”，《网络安全法》第四章“网络信息安全”，《个人信息保护法》。尽管当前有不少学者指出，我国现有信息立法不能满足社会信用体系建设之需，㊻参见前引㊹，顾敏康文。但在法律体系架构的讨论上，尤其在《个人信息保护法》已经出台的背景下，我们可以相信现已建成的信息法律体系能够较为全面地涵盖我国的各类信息行为。㊼即使在实施中发现存在不够完善之处，也可通过相应的信息法修订予以完善。因此，基于立法的统整性原则，㊽统整性原则是指“性质相近的事物应尽可能纳入同一部法律，避免过分切割，造成法律的碎裂化”。《社会信用法》无需过多规定信息问题，只需在现有信息法规定的基础上，对社会信用领域中的特殊性问题进行规定，如，划定信用信息的范围、可披露的信用信息范围、信用评价中信息的使用方式以及信息保护法一般规则的例外情形等。同时，重点规定公共信用领域行政机关的信息行为，例如，行政机关的信用信息收集范围、收集程序、信息使用与共享问题等。这是因为，市场信用中的信息关系问题可适用信息保护法中的一般规定，㊾事实上，不管是美国分散立法模式的信用法制度，还是欧盟统一立法的信用法制度，其信用信息关系所适用的都是其关于信息的一般规定。但公共信用则具有鲜明的中国语境，是传统与域外信用法所未有的，而且涉及到行政机关的权力行使。易言之，在信息法律问题上，《社会信用法》应以我国信息保护法的实体性规定为基础，就社会信用体系建设中的特殊性问题进行补充规定，重点规制公共信用领域中行政机关的信用信息行为。㊿尽管《个人信息保护法》第二章第三节规定了“国家机关处理个人信息的特别规定”，为国家机关的信息行为制定了特别规则，但该节规定较为简单，仅5 个条文，需要予以丰富。同时，该节还设置了转介性条款“国家机关为履行法定职责处理个人信息，应当依照法律、行政法规规定的权限、程序进行”，这也需要《社会信用法》规定相关信用信息处理规则从而为国家机关履行信用职责时就提供相应的法律依据。值得注意的是，《社会信用法》中的信用信息规定，在性质上主要也将是行政法属性的。事实上，现有社会信用规范中的信用信息规定主要针对公共信用信息。[51]以《上海市社会信用条例》为例，其第二章“社会信用信息”，有8 个条文关于公共信用信息，3 条关于公共信用信息与市场信用信息的划分、互通、共享问题，1 条关于信息主体及行政机关的查询权利，而关于市场信用信息的条文仅1 条。

五、法的内容审视：《社会信用法》内容框架之应然分析

根据前文论述，基于我国社会信用体系立法需求、现有社会信用规范和信用机制原理，《社会信用法》在内容框架上，主要应包括以下五大内容，[52]类似观点参见前引㊹，顾敏康文。不过此前顾敏康教授的观点未涵盖本文此处观点的第一点，但此点实属当前我国社会信用体系建设合法性之必要。一是为政府等机关以及相关社会组织参与社会信用体系建设提供法律依据的规定。这需要《社会信用法》授权行政机关及相关组织在信用领域相应行政权限，消除行政权介入社会信用的合法性障碍，为政府的社会信用体系建设提供法律保障和规范准则，此乃行政组织法内容。二是关于信用信息的补充规定。信用机制的运行，有赖于信用信息的收集、分类、使用及共享，因此信用信息规定必将是《社会信用法》的重要内容。三是为行政机关治理失信行为提供必要手段的规定，亦即规定以信用奖惩为核心的信用措施，如信用评级、信用承诺、信用惩戒等。四是随着信用奖惩等信用措施的实施，随之而来的信用主体权益保护规定。五是信用服务业的规范与促进。信用服务业是社会信用体系的重要组成部分，由于当前我国信用服务业发展不成熟与法律制度的不完善，被《纲要》纳入社会信用体系建设的重点规划，[53]参见《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》（国发 〔2014〕 21 号）。因而信用服务业的规范与促进亦将是《社会信用法》的重要内容。

第一项是关于行政组织法的内容。就当前的社会信用体系立法需求而言（参见前文），《社会信用法》的行政组织法部分，一是应明确社会信用体系中有关行政主体的设置和任务，如，明确社会信用事务的主管部门，明确各个行政机关在社会信用体系建设中的相应角色；二是授予行政机关相关的职权、规定其相应职责，如，建设相应社会信用体系基础设施、不同主体建立相关信用机制的权力，指导信用服务行业发展、促进信用环境形成的相关信用行政权，同时规定相关职责。

关于第二项内容——信用信息问题，前文已经述及现有以《个人信息保护法》为核心的信息立法基本能够覆盖个人信息的基本权利，也将为信用信息的收集和使用提供一般准则。为此，鉴于信息的实体权利问题已经由现有个人信息保护法所规定，《社会信用法》只需在此基础上划定信用信息的范围，对具有信用特殊性的信息问题进行补充和例外规定。同时，随着公共信用制度建设的推进，公共信用信息的收集、使用、处理、公开及共享已经演化为一种行政行为，而一些私法性质的信用机构和社会组织的信息行为可适用《个人信息保护法》《民法典》等法。因而，《社会信用法》需重点规定公共信用信息行为的程序性要求。[54]其中，国家发改委和中国人民银行出台的《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》关于信用信息的规定，也是强调信用信息的范围与程序。故，《社会信用法》的主要定位是规范信息行为的行政程序法。其中，较有争议的是目前正在推进的公共信用信息目录的实践，似乎与本部分“行政程序法”的定性结论相左。公共信用信息目录的主要作用，一是划定公共信用信息范围，二是为公共信用信息的归集与储存提供分类、编码、公开与否及储存期限等事项提供指引。对于第一种作用，由于是建立在信用主体权利义务确定的基础之上的，因而公共信用信息目录此时划定范围实质上发挥的是程序作用，是对公共部门信息收集范围的指引；对于第二种作用，显然是程序作用，是关于公共信用信息归集与储存等问题的程序。因此，公共信用信息目录的编制，仍然是可定位为行政程序法的范畴。

关于第三项内容——信用奖惩等信用措施，当前信用措施存在的主要问题是信用泛化、信用措施滥用现象，实践中几乎任何部门均可实施信用措施。为此，《社会信用法》首先需规定信用措施的种类，以便对信用措施、信用工具类型化规制；其次应规定不同主体信用措施的设定权与实施权，以消解当前实践中信用措施实施存在的合法性障碍并确保法律控制；最后应规定信用措施的制定与实施程序问题，以确保信用措施的实施不被滥用。至于各类信用措施具体应用于何种情形的实体性问题，不必在作为信用基本法[55]诸多观点亦指出我国未来制定的《社会信用法》，应当定位为信用领域的基本法。参见前引㉑，王伟文。张建华等主编：《中国企业信用建设报告（2017—2018）》，中国法制出版社2018年版，第15 页。的《社会信用法》中规定，《社会信用法》仅规定信用措施的种类、设定权与实施权及设定与实施程序性问题即可。这是因为社会信用体系涉及各个领域，无法通过一部法律来规定所有失信、守信行为的实体性问题，而且社会信用体系建设的特点，也决定了需要由不同主体根据其相应的场景规定相应信用措施，因而不宜由统一的法律规定具体的信用措施与实施的实体性问题。但是，信用措施的运用，需有授权和控制，而程序性规定可以在信用措施法定化的同时，通过程序标准和条件对其实现统一控制，如此既满足治理中对信用措施的需求，又防止其泛化与滥用。

关于第四项内容——信用主体权益保护问题，《个人信息保护法》等法已经规定了公民的信用权利及信息权利，因此《社会信用法》只需予以适当补充，但由于公共权力全面介入社会信用，使得公民权利面临来自公共权力侵犯的可能性上升，为此，《社会信用法》需要为公民规定信用的公法权利，以及信用措施实施过程中相对人的程序权利和保障措施。这些权利，在某种程度上是社会信用体系建设中，尤其是信用措施实施过程中所衍生的信用救济权利和程序权利。

第五项内容是规范与促进信用服务行业发展。规范信用服务行业是传统监管的内容，强调行政机关对信用行业的监督管理，这可通过《社会信用法》中的行政组织法部分规定行政机关监管职责来实现；促进信用服务行业，是我国社会信用现状所需与积极政府理念驱使，对此亦可在《社会信用法》中的组织法部分授权行政机关相关行政指导权能和实施相应授益行政行为的权力。因此，可将这项内容在《社会信用法》的组织法部分予以规定。

综上，从《社会信用法》的应然内容来看，其主要任务可归纳为三个方向：一是通过行政组织法化解社会信用体系建设的合法性问题，为政府规范与促进信用服务行业发展提供权限；二是通过行政程序法规范公共信用信息行为，规定信用措施的种类、设定与实施问题；三是通过规定信用救济权利和程序保障公民信用权利，鉴于民法典已经规定了相关信用权利，因而《社会信用法》主要只需规定公法方面的救济与程序权利。基于此，《社会信用法》宜以行政组织法、程序法（含信用救济程序）为主要内容，适当补充规定信用权利与平等主体之间的信用关系规则。

六、社会信用立法的具体定位与立法模式选择

综合上述各个维度可知，《社会信用法》既是社会信用体系的组成部分，又肩负着调整社会信用体系的任务，不必与社会信用体系内容一一对应，因而其也不必受困于社会信用体系的宏大蓝图；根据“四大诚信”之间的关系与法律性质，《社会信用法》宜主要调整社会诚信、商务诚信两大诚信领域；根据现有信用规范和社会信用体系建设所需要调整的关系，结合其他部门法对信用的规定，《社会信用法》宜主要调整社会信用法律关系中的具有行政法属性的关系，补充规定具有特殊性的社会信用民事关系和信用信息关系，由此形成一部“公”“私”融合的，偏行政法性质的法律；而根据《社会信用法》的应然内容框架结构，则宜具体定位为以行政组织法、程序法为主，兼顾信用救济权利与程序，少量补充平等主体之间信用规则的法律。

此种立法定位，其优势在于既能够为《社会信用法》的制定提供清晰参考和着力方向，又降低了法典落地的技术性难题。一方面，上述法律定位不仅是抽象意义的，而且也具体微观到部门法的具体范畴，阐明了立法的具体方向与性质；另一方面，我国社会信用体系建设触及领域众多，规模宏大，关系错综复杂，[56]即使《社会信用法》不调整政务诚信、司法公信，根据《社会信用体系建设规划纲要》，仍然涉及社会的各个领域。这给立法带来了难度，而本文这种以行政组织法和程序法为主的法律定位选择，既能够为各个领域的社会信用实践提供基本的权限需求与程序标准，防止社会信用体系建设的失范，同时又能回避尚未探索成熟的实体性问题，避免因此而影响《社会信用法》的及时出台。如此使得《社会信用法》能够顺利落地并能有效发挥相应作用。

在社会信用立法体系的具体模式上，可采取一般法+特别法的立法模式，制定一部《社会信用法》为社会信用的基本法，授权相关机构和组织一定的社会信用体系建设权限和职责；明确信用信息的范围，规定信用信息的收集、分类、处理、公开与共享规则；规定信用措施的种类、设定规则以及不同机构的设定权限，规定信用措施的实施机关与最低实施程序标准；规定针对信用奖惩等信用措施的救济制度。在制定《社会信用法》作为基本法的同时，根据社会信用体系建设需要制定相关特别法，例如，制定《失信惩戒与守信激励法》以惩戒失信行为和激励守信行为，或由其他领域的法律规定相关信用措施。此种立法模式，类似于行政处罚制度的立法模式（行政许可制度亦类似），《行政处罚法》作为基本法规定了基本的组织权限和程序及救济制度，但并没有规定行政处罚的实体性事宜。对于行政处罚的实体性问题，交由《治安管理处罚法》等法具体规定，其他领域立法亦根据其相应领域的实际需求适当规定相应的处罚，如证券领域、反垄断领域、网络信息领域等。与《行政处罚法》《行政许可法》不同的是，《社会信用法》更为复合，不仅需要更多的组织法内容，而且调整的行为种类更多，前者仅调整行政处罚或行政许可行为，而后者需要调整公共信用信息行为、信用评价、信用奖惩等行为。但尽管如此，社会信用立法的此种模式选择，既最大化地满足了当下社会信用体系建设立法亟需，同时又充分遵循了立法规律。我国社会信用体系是一个复杂的体系，诚如刘恒教授指出的，“社会信用不可能一步到位，只能够逐步推进”，[57]参见《法制日报：信用惩戒泛化苗头显现专家呼吁尽快纳入法治轨道》，载全国人民代表大会网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/857a84aa068146e1b08f4f817cc8b4a1.shtml，2021年8月14日访问。社会信用法律体系亦是如此，不可能一蹴而就，只能从各个方面各个领域逐步展开。《社会信用法》仅规定组织权限与程序问题，然后再由其他法律逐步去探索各个领域的社会信用机制，待立法充分成熟之际再出台，能够避免立法急于求成而违背立法规律。由此，逐步最终形成一个一般信用法典《社会信用法》+单行信用法或涉信用法的社会信用法律体系。

代结语：对可能质疑的预先回应

本文将《社会信用法》定位为以行政组织法、行政程序法为主，兼顾信用救济权利与程序，少量补充平等主体之间信用规则的法律。或许会面临两方面的质疑：一是文章所论述的《社会信用法》定位将政务诚信、司法公信排除在调整范围之外，此种定位是否过于狭窄而不能满足社会信用体系建设全域的立法需求；二是此种明显的偏公法定位是否会背离信用机制的私法成分而失去信用是平等关系的本质。[58]传统信用理论认为“信用的本质是一种债权债务关系”，参见郭富青：《建立我国商事信用法律制度体系及营造社会信用环境的思考》，载《中国商法年刊》2002年第2 卷。

对于第一种质疑，《社会信用法》不囊括政务诚信、司法公信是否会影响社会信用体系建设的整体目标，对此我们需要理解两对关系。首先是《社会信用法》与社会信用体系的关系。前文已述及《社会信用法》只是社会信用体系建设的一部分，而不是社会信用体系建设的全部，社会信用体系既有需要法律调整的信用体系部分，也有无须法律直接调整的由社会自发形成的信用体系部分，因而《社会信用法》不必（也不可能）涵盖社会信用体系的各个内容。其次，需要理解《社会信用法》与“社会信用法”的关系，《社会信用法》只是“社会信用法”的重要部分，《社会信用法》是一部法典，而“社会信用法”是领域法概念，关于信用的法律问题并不是均需要在《社会信用法》这一部法律中规定，而是可以在《社会信用法》之外由相应法律规定，其他法律根据各自领域的需要在遵循《社会信用法》基本规定的前提下对信用问题进行相应规定，既能确保信用措施的灵活运用，又能避免《社会信用法》的大包大揽而体系混乱。所以，即使《社会信用法》不规定政务诚信与司法公信的问题，而通过行政法、司法制度、监察法对政务诚信、司法公信进行建设，亦属于社会信用体系建设，能够满足社会信用体系的规划目标。相反，将政务诚信、司法公信一同规定于《社会信用法》中，不仅存在前文所述的法的内在逻辑困境，而且也会因需要面面俱到而难以行法律之实。2022年10月31日国家发展和改革委员会下发的《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》囊括了政务、司法、社会、商务四大诚信，然而该文本关于政务、司法两大诚信的规定，与前文述及的《辽宁省惩戒严重失信行为规定》所存在的问题类似，除仅复述行政机关、司法机关应尽法律责任，无创新之处，也因其涉及司法职权配置等国家基本权力分配问题（尽管只是宣言性的条款），与现有各组织法冲突，甚至存在代行宪法职能之嫌。易言之，此种立法选择，不仅重复立法，而且有违宪之虞。

对于第二个质疑，需要理解社会信用体系的运行原理和《社会信用法》对社会信用体系的调整作用。目前，我国社会信用体系建设是由政府主导和推动的，而且政府作为信用机制的制定者和实施者也直接参与至社会信用体系的运行中，因此，《社会信用法》无疑需要定位为行政组织法与行政程序法，并兼顾信用权利的救济。而对于平等主体之间形成的信用关系，在传统经济信用时代是经社会和市场自我形成的，其本身具有社会自治的性质，此种信用关系通过现有民商事法律及个人信息保护法即可得到调整，为避免社会自发形成的信用机制有失公正，需要立法对市场信用机构进行必要的监管，如此《社会信用法》对平等主体之间信用关系的调整亦是行政法性质的。由此可见，《社会信用法》的偏公法定位并未背弃信用的私法成分，相反是对信用本质的尊重，是对平等主体之间信用关系最低限度的干预。

概言之，社会信用体系建设不能仅依赖于《社会信用法》这一部法律，而是应当以体系思维着眼于整个法律体系，与其他立法共同着力。同时，社会信用体系建设的目标，也不能完全试图通过立法予以实现，应当正视法律作用的有限性，充分信任和利用社会自治在信用体系建设中的作用，将平等主体之间的信用关系交由现有民商事法的调整以逐步推动其自治，而《社会信用法》仅提供对此种关系的行政监督依据。从立法的实现而言，需要兼顾社会信用体系的多元目标与立法落地之间的平衡。选择组织法与程序法的定位，能够克服社会信用体系的复杂性。我国社会信用体系涉及社会的各个领域，目标宏大且多元，不可能仅通过一部法律规定社会信用体系各个方面的实体性问题，因而《社会信用法》通过行政组织法、程序法的规定，亦即在授权相关组织一定权限的基础上，通过最低程序控制各类社会信用行为，就能够为社会信用体系提供法律支撑和手段，又避免了信用的泛化与滥用，确保社会信用机制的运行符合法治原则。信用主体具体的实体性社会信用权利义务以及相关具体信用机制建设，可由其他立法机构或相应行政机关在遵循《社会信用法》的前提下具体规定。如此，既能最大化满足社会信用体系建设各方位最基本的立法需求，又能克服社会信用体系建设的复杂性，化解社会信用立法的法律定位困境与立法的落地难题。