地铁工程变更管理研究

陈清风

地铁是一项投资额和工程量都特别大的民生工程、建筑工程，线路经过地区的地下地质情况一般都复杂，地面施工环境多样，施工难度系数高。因此，在地铁工程管理过程中，在各个阶段都可能出现工程变更。地铁建设的资金有一部分来自政府直接投资，剩余部分通过各种融资方式获取，因此在地铁建设过程中必须进一步加强工程变更及投资管控，确保地铁投资得到有效控制[1]。

1 地铁工程变更管理的定义及产生的影响

1.1 地铁工程变更管理的定义

地铁工程变更管理是指在地铁工程实施过程中，为有效控制工程投资，采取的一系列管理工作。地铁工程变更管理始终贯穿于地铁建设的勘察、设计、施工、监理等各个环节，涉及面广、程序烦琐、内容复杂。

1.2 地铁工程变更产生的影响

（1）对工期的影响。一般情况下，发生工程变更将引起工程量增加，会给施工单位带来额外的工作量，从而施工工期也会相应增加。工程的原施工计划也会受到工程变更的影响，进而影响工人的工作效率，增加工作时间。

（2）对成本的影响。地铁工程都有明确的合同工期，为了按照原定工期完成工程施工，一旦发生工程变更，施工单位可能改变原有的施工方法、顺序或是新增工程，从而增加劳动投入。这些都将影响工程施工成本，容易导致地铁工程投资超出地铁线路投资概算[2]。

2 工程变更的类别

2.1 勘察单位引起的工程变更

勘察单位的工作成果是设计单位实现深度设计以满足施工要求的重要支撑，确保设计文件具备施工的可行性、安全性。例如，某地地铁2号线A站与B站区间的地质条件复杂，围岩类别与原设计不符，经政府主管部门同意，增加支护措施；某地地铁海底隧道由于海底地质情况的复杂性及构造的不确定性，仅靠现有勘察技术手段完全探明海底地质情况十分困难，最终采取了注浆加固和进仓清理岩块相结合的处理措施。

2.2 技术标准或者功能变化引起的工程变更

实际的地铁施工中，与地铁工程相关的国家行业标准、规范变化或使用功能等发生变化，必然引起地铁施工技术变更，这也是工程变更的一种客观情况。某地地铁4号线原设计采用的橡胶减震垫目前仅具备企业标准，未形成行业标准和国家标准，稳定性、使用寿命等需使用验证，且运行一段时间来社会投诉不断。中量级钢弹簧浮置板具备国家标准，稳定性、安全性、使用寿命等均已得到有效证实。为慎重起见，经专家评审并报政府主管部门同意，某地地铁4号线的A段橡胶减震垫调整为中量级钢弹簧浮置板方案。

2.3 设计单位引起的工程变更

设计方面是引起地铁工程变更的重要因素之一。因为在地铁开展实际设计中，若设计方案与施工现场环境有出入，容易导致设计不符合实际情况，进而影响工程质量或进度[3]。同时，若设计本身存在缺陷，需要进行修改，引起设计与实际不符合，自然也需要开展工程变更。例如，某地地铁在设计时并没有充分考虑到上盖工程完工后存在较长空置期，上方没有负荷容易引起上浮而影响上盖工程的质量安全，不得不采取一系列的抗浮措施，从而造成工程合同价款增加。

2.4 施工单位引起的工程变更

在实际地铁施工中，工程施工的技术、器械设备、施工工艺等方面，也会影响工程的工期、质量，进而产生工程变更。例如，某地地铁3号线过海段左线A区间风井原设计盾构从区间风井始发，B站接收，由于区间风井需作为区间风井至C站施工组织通道，不再具备始发条件，盾构拟调整为从B站始发，区间风井接收。B站往区间风井左线213 m若按原设计采用“矿山法+盾构空推的方案”，盾构只能等矿山法施工完成后才能始发。

鉴于在地铁1号线、地铁2号线已有较成熟的盾构机直接通过基岩凸起施工经验，且盾构直推有利于变形控制、节约工期和节省投资，经政府主管部门同意，该段施工工法由原“矿山法+盾构空推”优化为盾构直推。隧道内地铁工程铺轨施工现场如图1所示。

图1 隧道内地铁工程铺轨施工现场（来源：作者自摄）

2.5 建设单位引起的工程变更

由于受加快地铁工程工期、提高工程质量或减小施工风险等因素的影响，建设单位会要求施工单位开展一些合同外施工内容，这就需要对工程进行变更，确保能够满足地铁工程质量、工期等方面的需要[4]。鉴于自动化运行是未来地铁运营的发展趋势，全自动化运行技术不断升级，在北京市、上海市、武汉市等城市已有成功案例。例如，某地政府拟在地铁4号线采用全自动化运行技术，可确保近期经济效益和远期需求的统一，建设单位依法依规及时开展全自动化运行技术、补充客流预测等专题研究，经政府相关部门同意后抓紧开展变更各项工作。

2.6 政府部门、行业管理等引起的工程变更

例如，某地地铁开展安全评估时，根据《城市轨道交通初期运营前安全评估技术规范》《企业事业单位内部治安保卫条例》《某某市人民防空工程标识涂装技术导则》等相关规定，专家指出部分出入口扶梯视频监控覆盖不连续需增设摄像机，公安部门认为场、段以及主变电所的门卫值班室和消控室属于治安保卫重要部位，要求安装视频监控。为进一步消除隐患、提升效率，保障轨道运营安全可靠，某地地铁1号线和2号线新增车站视频监控盲区增设监控设施、场段出入库列位外增设声光警示、车站增设人防标识牌、接触网增设自动接地系统等9项运营安全提升工程。

3 地铁工程变更管理存在的若干问题

地铁工程是一项投资额巨大的民生工程，工程变更管理是确保地铁建设合理的关键因素，也是地铁工程建设领域整治所关注的重点。目前，地铁工程变更管理主要存在以下几个问题。

3.1 管控力度不足

对地铁工程变更的现状进行分析，全过程管理有所缺失。只有在建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等各方之间形成有效配合，才能构成良好的工程变更动态管控体系。但当前在地铁建设过程中，各个单位之间工作目标有所不同，立场不一样，且在实际工作中没有形成一个高效合理的沟通体系，难以为工程变更全过程管控构建齐心协力、高效运行的管理体系。

3.2 审批不严

面对地下复杂的工况，地铁工程开始实施后，因设计方面的修改、漏项等情况并不少见，开展工程变更就变成一项常规工作。为确保地铁工程的质量稳定性以及工程施工的延续性，工程变更应当经过严密的谁、严格的审批，以保障工程变更的合理高效。现实中，有个别项目中标单位在招投标环节，故意降低工程价款，然而在工程实施过程中千方百计找出一堆工程变更，增加工程价款的理由，设计单位及监理单位却视而不见，未对建设单位承担起应尽的责任。

随着一个又一个项目变更，从头到尾一直积累，工程价款增加不少，工程造价咨询单位只能根据业主方项目负责人的签字进行竣工核算。现实中，建设单位具体项目的负责人对工程变更的审核起到很大作用，必须加强这一方面审批权限的管控。

3.3 奖惩机制不完善

目前，相关部门对工程变更管控相应的责任追究和激励制度有待进一步完善，项目各方相关管理人员从客观上缺少严格实施工程变更的约束机制，主观上没有积极做好工程变更的内生动力，容易造成工程变更管理的缺失，给了个别职业道德要求不高的项目管理人员和不讲信用的施工单位以可乘之机。

4 加强地铁工程变更管理的针对性建议

合理管控工程变更是一项复杂的工作，毕竟地铁工程项目投资数额巨大，施工工期长，体系庞大，涉及行业多，内容复杂，施工环境以及政府相关政策千变万化，涉及各方参建人员多，在施工过程中完全不变更也是不现实的。当务之急是全面梳理工程变更存在的不足，遵循工程建设规律，通过在地铁工程构建较为完整的动态管理框架体系，细化各项管理制度，合理优化审批流程。对工程变更实施全过程管控，减少不必要的工程变更，以大幅降低工程变更对地铁工程建设造成的不利影响，保障地铁建设稳定推进。地铁工程变更一般出现在施工阶段，但由于工程勘察、设计、施工、监理及竣工验收等环节与工程变更有紧密的联系，所以必须从各个环节逐项完善，对工程变更进行全过程管控。

4.1 严把工程设计关

因工程设计方案本身存在缺陷而导致的工程变更可以通过一个好的设计来尽量减少或避免。一个好的设计方案需要建设单位的协同支持。

第一，建设单位应详尽告知设计单位该工程的投资规模、标准和用途等情况，以帮助设计单位给出合理的方案。

第二，设计单位要深入现场踏勘，根据地铁线站位规划文件，结合线站位周边发展需要、实际场景、运营安全等因素开展项目设计。

第三，在投资有限的情况下，设计单位要根据建设单位的需要提供多种方案选择，由建设单位最后决策，方案一经选定，原则上不得修改。

4.2 严格工程招投标管理

设计方案经最终明确后，建设单位应围绕工程量、工程材料、设备标准、施工工艺及方法等因素，制定详尽的招标文件，减少或避免施工过程中因招标文件不明确、设备更换、改变施工工艺等原因导致的工程变更。

在谈判过程中，建设单位应明确施工单位提出工程变更申请的提出时间、计价标准、审批流程等方面的内容。地铁工程作为投资较大的大型民生工程，一般指定或新成立一家国有企业作为地铁工程的建设单位。建设单位应当严格按照相关法律法规，就工程招投标、合同洽谈等方面制定内部管理办法，严格执行变更流程，切实做好工程变更工作，合理控制工程投资。

4.3 加强施工管理

工程变更管理要重点关注工程施工阶段[5]。

第一，建设单位应当根据政府部门或内部制定的工程变更相关法规或办法，严格把控工程变更审批的关口，避免出现非必要甚至无中生有的工程变更项目。政府主管部门要主动介入，会同建设单位根据变更金额大小、变更内容的重要性等标准，制定相应的变更管理办法，明确职责分工，切实严把变更关。施工阶段涉及工程价款较大或重要内容的变更，可邀请部门或行业专家召开会议对其必要性进行论证，不能完全依赖设计单位、施工单位或监理单位的专业能力以及职业操守。

第二，建设单位内部应建立一套行之有效的工程变更审批机制并不断完善，切忌出现“一支笔”审批现象。内部各部门要明确分工，协同协作，共同参与变更审批事宜，比如工程、财务、审计等职能部门都应积极参与，从而形成一个高效运行的变更闭环管理体系。

第三，针对确需变更的要加快审批速度，建设单位应当担负起主体责任，认真审核工程变更预算，在缺乏审核能力的情况下应委托专业造价咨询单位把好审核关。

第四，建设单位应加强日常或专项监督检查，通过资料查阅、现场核实等措施，突出检查变更手续的完整性以及程序的合规性，确保工程变更内容的真实性。

4.4 重视竣工结算

在竣工结算阶段，建设单位应对地铁工程变更进行全面核定，可委托专业的造价审计单位对整个地铁工程产生的工程变更进行审核，主要围绕工程变更的工程量以及计价标准等方面。同时，各参建方应认真总结工程变更的工作成效和经验做法，在今后的工程建设中进一步提升工程变更管理水平。

4.5 完善体制机制

第一，进一步发挥工程建设市场主体信用体系的评价作用，结合对建设工程合同履行的日常监管情况，对勘察、设计、施工、咨询等主要环节设立信用评价体系，落实市场主体信用等级的评定和公示。第二，逐步完善建设领域奖惩机制，强化市场主体做好工程变更管控的外部压力和内生动力。

5 结语

加强工程变更管理是合理控制地铁工程投资的关键。地铁工程变更管理工作复杂，只有切实对工程变更管控实施全过程管理，不断完善体制机制，严格按照规章制度办事，才能对工程变更做到科学、有序管理，从而有效控制地铁工程造价，节约工程投资，真正把地铁打造成惠民工程。