法治化营商环境中基层行政执法能力提升路径分析

段丰乐

郑州升达经贸管理学院文法学院，河南 郑州 451191

营商环境是市场经济发展过程中重要而特殊的公共产品。在世界银行的DB指标体系中，开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产等十个方面被用来考量一个特定区域市场主体从事市场活动的“难易”程度。我国《优化营商环境条例》（2020）中指出，营商环境，是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。习近平总书记强调“法治是最好的营商环境”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。政府职能部门是社会治理框架中的关键要素，经济社会发展的状况与政府各职能部门行政执法效果息息相关。特别是在当前优化营商环境的大趋势之下，行政执法的合法性、合理性及人民群众的满意程度直接关系到地方社会经济的全面发展。我国正处于经济社会发展腾飞的关键时期，政府职能部门依法行政的能力以及促进营商环境优化的效果是当前发展过程中需要首要解决的问题。

一、基层行政执法能力存在的主要问题

（一）行政执法重执法效率轻执法程序

行政执法程序是保证行政执法公正性的核心制度设计，程序正义也是社会公众对法治政府建设的普遍诉求。然而，基层执法过程中，多数存在工作人员重实质、轻程序的问题。基层职能部门在行政执法程序方面均存在不同程度的规范性漏洞，构成一定的行政执法风险。普遍存在的问题为行政处罚中责令整改通知书下达与行政处罚案件立案审批同一日完成。还存在法律文书送达人为一人、处罚案件作为关键证据的照片缺乏时间地点信息、许可案件缺少当事人提交材料清单和申请受理回执单、双随机一公开内部监督仍由原执法科室完成、案卷材料缺少签字或日期等多种问题。

（二）行政执法内部审议机制有待完善

实践中，多数职能部门虽然都建立了行政执法案件内部审议机制、重大案件决策机制等内部制度，但是落实执行情况不容乐观，存在较大的行政执法败诉风险。主要存在三个方面的主要问题。一是为重大案件内部决策制度流于形式。案卷材料中仅显示案件审批表，而缺乏重大案件内部决策讨论的过程性资料，不能显示部门内部审议重大案件的科学工作程序，甚至存在实际未组织召开的可能。部分单位内部重大案件决策讨论会议仅有其形，未有其实；二是为政府法律顾问作用未有效发挥。遇到重大疑难案件时，基层职能部门普遍为口头向法律顾问咨询或者邀请法律顾问参加内部会议讨论，但均无书面资料作为支撑；三是为欠缺案件事后追踪机制。行政审批之后的监督管理、行政处罚之后的督促整改没有足够支撑，案件事后追踪落实存疑。以上情况反映当前基层行政职能部门执法过程中的案件内部审议制度仍未有效运行，存在较大的行政执法法律风险。

（三）涉诉涉复议案件管理存在漏洞

行政执法案件中涉诉及涉复议的案件是社会矛盾相对较为集中的领域，同时也是考验行政机关行政执法的合法性的关键。一方面，基层职能部门存在回避掩盖涉诉涉复议案件的情况；另一方面，对于涉诉涉复议案件管理不规范。涉诉案件应当为行政职能部门的重点，基层职能部门权责清单覆盖领域广泛，会较多触及社会关系中的矛盾问题，应当加强该领域的规范管理，并落实贯彻涉诉案件的问责追究机制。

（四）基层行政检查工作有待规范

行政检查为行政执法机关履行职权的重要手段，在大多数情况下，行政检查同时是避免行政处罚的前置环节。在基层行政部门执法过程中，行政检查的有效实施能够极大提升行政执法效率，缓和执法机关与行政相对人之间的矛盾。在安全生产、工程建设、矿山开采、生态环境保护、城市管理等领域中，对于预防和发现违法违规行为、即时效固定证据，责令消除安全隐患、消除违法状态和影响等，行政检查尤其重要。但是，实践中一方面，行政检查工作管理不规范化；另一方面，行政检查工作存在对于绩效综合研判不够的问题，着重强调行政处罚、强制、责任追究等事后措施，对行政执法检查环节的制度建设质量、绩效综合研判的关注不够。实践中，多数基层部门均将行政检查作为行政处罚案件的内部环节，未对行政检查工作进行专门梳理、专项研判［1］。

（五）优化营商环境举措有待加强

营商环境为系统性工程。从基层行政职能机关的角度而言，优化营商环境的关键在于通过依法行政营造公平公正公开的法治化经济环境。实践中，基层部门一方面优化营商环境缺乏主动性，当前所履行的职责主要是行政许可层面的行政审批制度改革和行政处罚层面的轻微不罚均为落实上级优化营商环境的政策要求，缺乏依据本部门权责特点和本地区工作实际主动服务地方经济发展的措施；另一方面优化营商环境缺乏系统性，例如在落实对于构成轻微程度违法的行为不进行行政处罚的过程中，仅要求整改，但缺乏深入的行政指导，均无行政指导案卷，均无系统性的优化营商环境、助力企业经营发展的机制，未能达到治本效果。

二、基层行政执法能力存在问题的主要原因分析

全面依法治国是一项长期艰巨的历史任务，政府治理能力和治理水平是依法治国的重要考量依据。因此，全面依法治国的核心是法治政府的建设。概言之，法治政府和传统政府的本质区别在于四个方面。一是部门和层级的职权和责任均依法而定，而不是通过政策和文件；二是在行使行政权的过程中能够做到严格遵循执法制度要求；三是行使行政权的行为在程序上能够做到公开透明；四是政府会对其所有的行政行为负责，并能给相对人明确的行为预期。当前无论是从行政组织、行政行为还是行政救济的角度，法治政府的建设都需要首先从思想和认识上到位。当前基层行政执法领域存在的上述主要问题产生的首要原因是各部门对于法治政府的理解和认识欠缺，或者往往停留在学习文件的层面，缺乏在具体行政执法行为中的体现［2］。具体而言，主要表现在以下三个方面：

（一）双随机一公开制度落实存在罅隙

在当前制度体系中，双随机一公开是落实行政执法检查的主要制度体系。从制度设计的角度而言，确立“一单、两库、一细则”是随机确定抽查对象、随机选派执法抽查人员并向社会公开抽查结果的关键环节。但是，实践中发现的问题表明，双随机一公开制度的实际效果还有一定距离。主要原因可以概况为以下三个方面：一是双随机一公开制度细化程度不够。制度细化不充分使监管效果不佳，因此违背了行政执法“双随机”监管制度的初衷；二是跨部门协同和责任机制落实不到位。面对部门之间监管任务的合并，同部门对“双随机”联合监管的认识程度存在差异，往往是牵头部门重视，其他部门缺乏主动沟通协调，工作态度不积极、配合不及时，影响执行的效率的同时，在一定程度上浪费了由于改进监管方式而节省下来的宝贵时间，成为“双随机”监管方式推进的短板；三是执法队伍数量不足。虽然纳入执法检查人员名录库的，除了行政执法类公务员外，还可以是具有行政执法资格的工作人员［3］。但是，与全面落实“双随机一公开”机制，加强行政检查和行政指导的要求相比，执法检查人员往往数量不足。

（二）基层行政检查机制不完善

基层行政执法的前提是行政机关的行政决策。行政决策的科学性直接决定着基层行政执法行为的合法性。当前我国关于行政执法的法律体系已经比较完善，从法律层面上而言，为行政行为提供了较为明确的制度依据。但是，在基层部门内部，行政决策不够科学的现象还是较为普遍，这是导致部分制度无法有效落实的重要原因，如基层部门内部基本都设置了重大案件内部决策机制，但是从实践中考察，许多部门内部常常形成了办案人员包办整个办案流程，相关内部决策环节仅为形式上的签字的现象。部门内部缺乏必要的决策工作机制，一旦违法造成的损害也比较大。

（三）行政执法人员素养提升学习力度不够

基层职能部门的执法人员素质是老百姓所直接接触的行政执法末端，代表着政府的形象，同时更进一步深化于行政执法行为之中。当前基层部门的执法人员整体素质仍有较大提升空间。究其原因，主要表现为两个方面：一方面为基层执法人员缺乏学习主动性。基层执法人员主要精力投入在应付日常事务，不愿意充电学习，执法工作往往依靠惯例和经验，工作效率不高，也导致了各部门始终反映存在执法人员不足，不能应付日益繁重的行政事务；另一方面为单位内部缺少执法人员学习培训提升素养的有效机制。部分培训活动仅停留在表面，会议式的、集中式的学习和培训仅作为报告呈现在资料中，但并未起到真正提升执法人员法治水平的作用。

三、法治化营商环境优化中基层行政执法能力改进的建议

（一）完善行政执法程序规范，出台行政执法规范手册

建议参考省市相关规范要求，细化执法程序规范，出台基层行政执法规范手册，并在管辖范围内推行。规范细则应当按照法治政府建设要素的要求，从组织、实体、程序三个方面对行政执法行为进行细化规定。对行政执法全过程，从内部审批程序到外部执法完结，再到案件事后监督、涉诉涉复议案件追踪等，每个环节作出流程性细化规定。同时，鼓励各职能部门结合本单位权责清单实际，按照行政许可、行政处罚、行政检查、行政强制等不同类别细化完善本单位行政执法规范细则。程序规范的确立能够让一线执法人员有据可依，提升执法效率，能够降低行政执法的违法风险［4］。同时，也能够给一线执法人员学习依法执法、规范执法的理论和实践机会。

（二）完善“双随机一公开”工作机制，建立工作规范

一是建立“双随机一公开”工作规范，建立地方行政执法常态化监督机制。明确要求建立行政执法后监督案卷，避免“双随机一公开”仅停留在系统中，未落实到案件中的误区；二是优化执法检查的内部队伍建设。应当试行抽检分离的模式，即抽取案卷的人员和具体负责检查的人员应当相互分离，从而避免出现交叉人情式的监管检查。执法检查应当争取实现全流程取证，利用现代信息技术，实现云端取证，杜绝数据篡改的可能性；三是提升执法检查人员的检查质量。执法检查人员自身的素养和专业水平是保证“双随机一公开”执法检查质量的关键。基层部门可以充分吸取社会力量，把相关行业领域的专家、学者吸收到检查人员的队伍中。一方面能够实现检查的专业化，另一方面也能够保障检查的独立性。

（三）建立行政指导工作规范

建立行政指导规范，明确行政指导的价值导向、适用范围、执法权责、执法程序、案卷整理、案后追踪等各个环节的主要内容，并出台必要的政策机制，在基层职能部门推行。通过行政指导规范的建立和实施，使各部门在实际工作中认识到行政指导行为具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征，与这些行为共同构成行政机关的行为方式体系，相辅相成、相互配合、各有所长地调整社会生活，从而更有效地实现行政目标。各部门应尽快掌握行政指导的执法要求和执法艺术。在行政指导过程中，应当适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求行政相对人同意或协助，以有效地实现一定行政目的。

（四）建立行政机关权责清单动态调整信息公开机制

行政部门权责清单不仅仅是各部门内部权责划分的依据，更是行政相对人清楚了解所需要办理事项归属的依据。建议优化行政机关权责清单动态调整机制，建立权责清单动态调整的信息公开制度。每一个小的行政事项的调整，都应当让一线工作人员清晰把握，更应当让行政相对人方便了解。