村镇银行可持续发展存在的问题及建议——以某县域村镇银行为例

马小艳

(中国人民银行晋中市中心支行,山西 晋中 030600)

1 基本情况

村镇银行作为服务县域的地方性金融机构，在牢牢坚守服务三农、服务小微、服务县域经济的市场定位下，不断创新机制，拓宽渠道，积极融入地方经济建设。但是，与其他银行业金融机构相比，存在经营管理水平低、竞争力弱、盈利能力受限等弊端。以某村镇银行近三年主要指标为例：

从存贷业务情况看：稳中趋缓，占比较小。2019—2021年各项存款平均增速为4.6%，存款业务市场份额占比分别为4.6%、4.3%、3.8%；各项贷款余额分别为平均增速为8.3%。贷款业务市场占比分别为3.6%、3.8%、3.5%。从经营效益情况看：盈利较少，出现亏损。从开业至今历年收入小于支出，“入不敷出”现象一直存在，业务管理费常年居高不下。

2019—2021年净利润分别为-247万元、-218万元、-198万元；管理费分别为886万元、789万元、889万元。从监管指标情况看：利润收窄，不良攀升。 2019年至2021年监管指标完成情况看，不良率分别为3%、6%、12%，资产利润率分别为-0.81、-0.83、-1。

2 制约持续发展的原因

2.1 法人治理难以高效履职

一是高管人员的道德素养和业务能力难与独立法人金融机构管理岗位相匹配。作为独立法人，其高管人员决策自主权较大，其业务偏好、个性、人品、能力等都会对村镇银行的市场定位、经营成败等产生决定性的影响。村镇银行成立之初，一部分高管人员由发起行派遣，他们在原单位只是中层管理人员，而且多数人是发起行退居“二线”或者是长期闲置干部，思想僵化，心存优越感；高管人员是通过社会招聘而来，都是通过股东推荐，带着股东意志的印迹，忠于股东成为第一要务，职业操守退居第二。这样不管是在业务能力上还是在道德素养上都存在先天缺陷。从村镇银行近几年的发展来看，虽然村镇银行的高管人员在履职中都在学习和适应中得到成长，但成长的背后给村镇银行今后的发展带来不少历史包袱和负面影响，教训非常深刻。

二是决策管理部门之间职责不清，分工不明，无法形成合力。公司章程要求，董事会：制定年度业务发展规划，重大事项的审查，对监事会报告的重大违规违纪事件的追责。经营层：在守法经营的前提下，严格遵守内部业务各项规章制度，尽职尽责完成本年度计划，自觉接受董事会的质询和监事会的监督。监事会：应对支行的各项业务进行监督，对发现的问题要求业务部门立即整改，对重大问题应及时向董事会反映。但在实际工作中严重背离章程规定，董事长、行长、监事各自强调自己的独立性，法人治理成了高管人员权力博弈竞技场，相互掣肘内耗，导致工作效率下降。

三是部分股东过度参与经营决策和人员管理。作为村镇银行的股东，既不能“不作为”，也不能“乱作为”，不能利用股东地位谋取不正当利益，必须依法依规参与公司治理，而不能非法干预银行经营，自觉接受监管部门与人民银行的监督。但在实际工作中，村镇银行人员的录用、贷款的发放、固定资产的购置等重大事项都有股东干预的痕迹。

2.2 内部管控制度执行不力

一是内控环境不理想。村镇银行自主权独立性相对明显，但不能把优势滥用，个人的权力和意志高于制度，这与现代企业管理制度格格不入，目前村镇银行的发展还是在探索阶段，内部控制管理还主要依靠发起行，内部管理的框架设置相对松散，加上发起行与村镇银行距离较远，鞭长莫及，每项业务的真实背景无法在现场检查的短时间内甄别，发起行对村镇银行内部管理控制的作用相对弱化。虽然村镇银行自己也设立监事岗位，但属于内设机构，在日常业务监督中，缺乏刚性约束力和权威性，没有起到应有的效果。

二是风险管理手段落后。信贷风险是村镇银行面临的主要风险，但对此类风险的识别、评估手段却较为落后，主要依赖人工经验判断借款人还款意愿、偿债能力、风险级别等。

三是违规追究责任不落实。村镇银行业务发展差，信贷风险突出，很大原因在内部管理上，究其责任与历届高管违规经营有关。但发起行和村镇银行董事会对存在的问题只做人员调整，从来没有对贷款形成风险深层次原因做定性分析，责任到底该谁来负，应该怎么纠正和处理，都没有下过处罚性决定。

2.3 业务经营发展遭遇瓶颈

村镇银行主要是依靠传统的存贷款业务获取收益，服务的对象均为三农、小微客户，在业务发展中面临诸多不利因素。一是县域经济体量小，经济不活跃。从目前农村经济的情况看，人才、资源、技术等生产要素严重匮乏，虽然国家乡村振兴给部分农村经济基础好的地方注入了一定活力，但短期内还不能对县域整个农村经济形成带动效应，农村市场经济主体增加缓慢，村镇银行服务对象选择客户的范围有限。二是同业竞争激烈。从县域金融机构网点布局和业务发展看，村镇银行没有农村信用社的业务网点多、客户基础好，更没有大型银行利率低、科技手段先进的服务优势，同时在国家乡村振兴的大背景下，金融机构的业务发展方向都在向“三农”和“小微”普惠金融业务上发力，并且考核力度在逐年加大，这样造成村镇银行的优质客户群在逐年丢失。三是各种经营劣势不断暴露。受同业竞争的挤压，让村镇银行服务“三农”和“小微”中资金周转长、风险大、盈利小的弱点更加凸显，再加上村镇银行大多数没有办理市场平台业务资格，发起行又没有资金余缺调剂的功能，存款多了怕闲置，贷款多了又怕流动性不足，单靠存贷款业务很难找到盈利最佳平衡点。

2.4 科技力量支撑薄弱

目前村镇银行日常使用的业务核算系统和信贷管理系统由发起行研发和维护，由于发起行只是业务管理和服务机构，基层村镇银行而是独立法人，发起行对基层村镇银行的科技服务相对松散和间接，很难做到村镇银行的业务需求符合人民银行、银监机构的要求。与其他商业银行相比，科技力量有相当大的差距，例如：业务核算系统在办理对公存款业务时，企业单位交来的付款凭证，其他商业银行靠扫描的办法就可以做到预留印鉴的比对，村镇行还使用手工对比，这样既增加了工作量又影响对比精准性。又如：信贷管理系统，由于缺少与国家经济管理部门网络横联系统的信息共享，无法进行大数据分析对比，村镇银行在办理贷款时，客户信息全部派人主动调查了解，既增加了工作量，又无法核实取得信息的真实性，一旦出现漏洞给贷款后续管理增加了风险隐患。

2.5 业务拓展创新能力不强

村镇银行存在融资渠道窄，吸储困难、业务拓展受限等问题，部分村镇银行的创新业务往往是其他商业银行的“淘汰业务”，极易造成不适应经济发展的问题。村镇银行业务发展创新难以开展，一是品牌的社会认知度低，竞争实力弱。二是成立时间短，网点少，客户的便利度不易满足。

2.6 资产风险质量不容乐观

据调查，目前某村镇银行不良贷款率为10.22%，超过正常监管指标值7.22个百分点，拨备覆盖率为20.8%，低于正常监管指标值129.2个百分点。按照银保监会相关规定，村镇银行必须停止办理新贷款业务。分析贷款风险形成的主要原因，一是村镇银行历届高管层个人意志第一，超越规章制度，违规发放关系贷、跨区贷、大额贷，给贷款风险埋下了伏笔。二是大额贷款集体审查流于形式。“全部通过成了惯例，人情关系大于原则制度”，贷款责任无法落实，责任追究成了空话。三是不良贷款清收责任不清，相互推诿，错过最佳收贷时机。同时“借新还旧”成了村镇银行盘活贷款最简单最有效的办法，但“以时间换空间”的方法治标不治本，村镇银行不下硬手段换不来信贷资产的真好转。

3 政策建议

3.1 规范法人治理结构，提升风险防控能力。

一是通过吸收现代商业银行的先进管理经验，进一步明确股东大会、董事会、监事会和高管人员的职责分工、履职要求并分解落实，细化各项议事规则，形成科学有效的决策、监督和执行机制，树立一盘棋思想，以村镇银行长远发展为重。保障“三会一层”规范运转。村镇银行做为新型地方法人机构，要站位高、格局大，才能走得远，不能简单复制走农村信用社管理模式的老路。

二是立足提升村镇银行管理能力和风险防控需要，在发起行要重新对现有高管人员进行筛选和审查，对道德素养和业务能力不能胜任现有岗位的高管人员，该调整的调整、该辞退的辞退，要选优配强村镇银行的高管队伍。同时加强对高管队伍的业绩考核，要有交账意识，为股东负责，为村镇银行的发展负责。对业务突出的高管人员要奖励，对敷衍赛责、业绩平平的高管人员要问责，做到赏罚分明。

三是强化对股东资质审查，要吸取近几年某地方中小银行被股东控制参与信贷业务，套取贷款造成金融风险银行被迫倒闭的教训。对股东重新进行穿透性资格审查，对不符合条件的要依法进行清退。同时要强化公司治理结构和关联交易的管理，定期更新股权结构相关信息，包括持股比例、关联方及关联关系等，穿透至实际控制人、最终受益人，以及其他关联人和一致行动人，有效维护股东的合法权益。

3.2 完善内部管理体系，强化监督管理制度

一是要完善管理体系。参照发起行内部管理制度开展整章建制，重新补充完善村镇银行内部制度，制定科学有效的管理办法，根据需要充实管理部门的人员力量，并严明业务工作纪律。二是要强化监督管理，村镇银行的监事要确实负起责任来，使内部监督贯穿所有部门和各个经营环节，确保及时发现问题解决问题。三是严格执行责任追究制度，强化制度刚性约束，采取明责自清的办法，对已形成的不良贷款要区分原因，该追责的追责，该免责的免责，在工作中建立“失职追责、尽职免责”的正向激励机制。

3.3 优化不良处置方式，依法化解金融风险

支持主发起行向村镇银行补充资本及协助处置不良贷款，适度有序推进村镇银行改革重组，支持引进合格战略投资者帮助收购和增资。具体而言，一是支持主发起行向村镇银行补充资本。对于有出资意愿和处置能力的主发起行，支持其向所发起设立的高风险村镇银行增资扩股，或在真实、洁净、合规的前提下，通过多种方式协助处置不良贷款。二是适度有序推进村镇银行兼并重组。在坚持市场化、法治化和自愿化的原则下，可探索允许辖内国有商业银行和股份银行将当地其他主发起行发起设立的高风险村镇银行改制成为其分支机构。三是引进合格战略投资者开展收购和注资。对个别处置意愿不强、或处置能力不足的主发起行，可按照市场化和法治化的原则，推动其优进劣出。

3.4 加强生产要素管理，指导合规审慎经营

主发起行要加强对村镇银行的并表管理，设立或明确专门部门负责村镇银行的相关工作，制定并及时完善对村镇银行的支持政策和中长期发展战略，指导其合规审慎经营，不断提高经营管理水平，牵头组织重大风险或问题机构处置工作。主发起行应协助村镇银行及时识别股东关联关系，要确立主发起行在村镇银行股东大会、董事会中的主导地位，防止社会股东不当干预甚至谋取村镇银行的控制权。优化村镇银行生产要素，弥补在管理技术、风控、人才等方面存在诸多短板。

3.5 加大支持体系建设，搭建创优发展平台

一是国家金融监管部门应针对村镇银行制定出台《村镇银行业务发展指导意见》，明确服务定位，厘清风险处置职责，细分履行社会责任界限，充分尊重市场法则，鼓励中小银行健康发展。二是国家制定出台县域村镇银行税收减免奖补政策，解决中小银行业务规模小，盈利水平低，信用环境差，抗风险能力弱先天不足，增强其自我发展能力。三是人民银行应面向中小银行提供多样化货币政策工具支持，解决短期融资困难，保证流动性正常运转。四是按照银保监会提出“鼓励地方政府通过多种方式筹集资金帮助中小银行补充资本”。引入政府资金可以是直接注资也可以是由地方政府发行地方债，专门用于区域内中小银行的资本补充。同时降低吸收社会闲散资金投资入股农商行，拓宽资本补充渠道，如发行永续债和专项债，助中小银行“回血”，提高村镇银行抗风险能力。

3.6 提升银行服务形象，打造百姓银行名片

一是信誉保护。村镇银行必须利用面对面服务的机会感染客户，借助各类媒体平台宣传村镇银行，稳固村镇银行在老百姓心中的信任度。二是制度保护。存款保险制度的推行，为存款人筑起安全屏障，消除了存款人的安全顾虑，村镇银行要加强存款保险制度的长效宣传机制，让老百姓知道“只要本息合计在单个银行存款不超过50万元，银行存款最放心”。三是维护形象。地方政府、银行监管部门要密切关注社会舆情动态，及早发现网络新媒体平台的不实信息和负面言论，积极主动澄清事实真相，发布权威声明，消除负面影响，稳定公众信息，为村镇银行提供优良的营商环境。