投资制度集成创新赋能海南自由贸易港建设

王 聪

（青海民族大学，青海 西宁 810007）

一、引言

在国内自贸区建设取得成果的基础上，海南自贸港将为我国深化改革开放，探索更高水平的开放型经担当排头兵，为全国其他地区优化营商环境、改善社会治理、创新制度改革创造了一片试验田。建设开放型经济，对外商投资放宽市场准入，大幅减少禁止和限制条款可以，创新完善投资自由制度。此外，海南自由贸易港逐步完善与投资规则相适应的过程监管制度，对高风险行业和领域实行重点监管，防控了投资风险。制度集成创新是海南自由贸易港建设的重中之重，有利于推动政策的落实，只有把制度集成创新放在突出位置，才能承担海南作为全面深化改革开放试验区的重任，打造一流营商环境，吸引全世界投资者来海南投资兴业，推进政府治理体系和治理能力的现代化，建立现代化经济体系，确保推动海南自由贸易港建设行稳致远。

海南的经济社会发展起步较晚，经济体量小，产业基础薄弱，相比其他成熟的自由贸易港、自贸区竞争力不强。作为具有新时代中国特色的自由贸易港，海南要充分认识新发展格局之下带来的时代使命和发展重任，不断解放思想，下大力气破除不适应高质量高标准发展要求的体制机制障碍。要贯彻新发展理念，结合本地区独特的生态资源、气候、区位优势，整合优质资源统一谋划产业布局，聚焦高附加值、高含金量的特色产业链，以高水平对外开放打造国际合作和竞争新优势。自由贸易港的定位为海南高质量发展，建设现代化开放型经济体系提供了新的可能，同时未来海南自贸港发展的一系列制度创新将为国内其他地区的深化改革提供了榜样。海南自贸港发展要行稳致远，离不开全国优势资源的保障，各方人才的支持。制度集成创新作为海南自贸港建设的重中之重，从战略角度上说是推进海南建设全面深化改革开放试验区的应有之义，在现实角度上对海南自贸港的建设具有重要意义。

二、海南自由贸易港投资制度集成现状

投资活动涉及不同领域的各项制度，分为事前、事中、事后制度。海南自由贸易港《总体方案》对于“投资自由便利”提出了具体要求，为贯彻落实《总体方案》要求，海南对投资自由便利制度集成创新从市场准入、产权保护、公平竞争等方面提出具体措施。

（一）扩大市场准入

1.对外商的投资管理。海南印发了《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》，该负面清单共27项，清单按照内外资一致原则实施管理。与全国实施的外商投资负面清单33项，其他自由贸易区外商投资负面清单30项相比，为全国最低。同时，海口市率先推出《海口市市场准入承诺即入管理办法》，实行市场准入承诺即入管理。

2.对外商股权管理。海南公布《海南省关于开展合格境外有限合伙人(QFLP)境内股权投资暂行办法》文件，对外商投资股权投资类企业的准入门槛、注册资本、出资比例等均无限制。同时，《暂行办法》允许内外资互管的业务模式。在叠加海南自贸港其他优惠政策的基础上，外资企业可通过QFLP搭建S基金（中国私募股权市场二级基金）的方式快速进入中国，投资中国优质资产和企业。内资企业可通过QDLP（合格境内有限合伙人）搭建S基金的方式在境外开展私募股权二级市场交易，推动海外资产配置和投资。2020年海南省全年实际利用外资30.33亿美元，实现连续二年翻番。外商投资自由贸易港主要集中在现代服务业，利用外资26.51亿美元，同比增长3.5倍，占比87.4%（图1）。

图1 2012—2021年海南省实际利用外资及其增长率

（二）自由投资制度

实施“先照后证”监管。海南公布《海南省“先照后证”改革后加强事中事后监管实施办法》文，构建以信用信息监管为核心的新型监管制度，实现部门信息互联互通，强化市场主体信用管理，引导市场主体自治。实行市场准入承诺即入的事中事后监督检查。各行政机关对实行承诺即入的事项进行监督，通过建立申请人信用档案，审查申请人的信用情况，对违法规定行为及时计入档案，实行信用分类监管。“单一窗口办理企业登记、变更、注销等业务，享受179种投资相关服务，国际投资“单一窗口”为境内外投资者提供高效便捷的服务渠道。

（三）公平竞争和产权制度

《海南自由贸易港公平竞争条例》是全国首个地方性公平竞争规定，其中“公平”体现在行政机关公平对待市场主体的责任。《海南自由贸易港公平竞争条例》的出台有利于营造优质营商环境，形成可借鉴的制度集成创新经验。同时，完善产权保护制度。海南省《关于完善产权保护制度 依法保护产权的实施意见》的文件明确要健全完善平等保护产权的制度机制，审慎把握司法政策，严格遵循法律程序，妥善处理产权和经济纠纷。通过制度和法律手段加大对侵犯知识产权行为的惩罚力度，提升知识产权保护能力。

三、海南自由贸易港投资制度集成存在的短板

（一）法律保障

海南自由贸易港要行稳致远地发展，离不开立法保障。《海南自由贸易港法》在海南自贸港的建设中将发挥统领全局的作用。投资制度集成的各项制度要在《海南自由贸易港法》许可范围之下形成，投资制度集成的完善是一个过程，中央有关部门和海南省要树立和落实精细化立法理念，要对涉及投资制度的条款逐条进行细化，制定具体落实办法，由易到难地制定立法计划。

（二）完善法规

《海南自由贸易港公平竞争条例》对市场主体在股权投资、并购过程中的反垄断执法目前无法规支撑。《海南自由贸易港公平竞争条例》第五章第二十五条提到：涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》的，由反垄断执法机构依法调查。高新技术产业未来将作为海南的三大主导产业之一，外商通过股权投资、并购等手段对高科技企业进行直接投资时，监管部门对其投资活动是否产生垄断效果的审查机制并未建立，且缺失反垄断执法相关规定。建立健全反垄断审查机制，弥补当前反垄断执法的空白，对维护海南自由贸易港高科技产业园区内的高科技企业免受外资的恶意收购提供法律保障，有利于维持公平公正的商业环境和产业竞争力。

（三）海南省金融业基础薄弱，产业增长有限

海南建省办经济特区30多年来，金融业的发展已经有一定的基础，但是跟国内经济发达地区或是其他匹配自由贸易港的发展要求相比，还有较大差距。2021年全省金融业增加值423亿元，同比增长3.6%，增速分别比2019年、2020年高2.0、2.5个百分点。金融业增加值对GDP的贡献率为6.5%，但经济总量与金融业增加值占地方生产总值的比重相比上海还有较大差距（图2）。

图2 2012—2021年海南省地区生产总值及其增长率

金融业增加值规模占比的提升需要金融机构的集聚、大量的金融人才流入、金融市场的发展、金融交易的活跃等条件，当下海南自由贸易港的金融人才、金融机构、资金流动规模不足，金融产业的增长空间有限且需要较长时间发展。在一定时期内，受限于金融产业自身基础的薄弱且发展缓慢，通过金融领域投资制度的集成创新来增强对资金、人才、金融机构的吸引力存在不少困难和挑战。

四、海南自由贸易港投资制度集成创新发展的建议

（一）推进立法创新工作

要加强特色产业立法，立法创新推动投资制度集成创新。《海南自由贸易港法》的颁布体现了依法推进自贸港建设和发展的国家意志，并赋予海南单独立法权。立法机关要按照中央和省委决策部署，尽快完善相关法规，早日就外商投资并购的反垄断审查、执法等领域出台具体规定，促进各类市场主体在海南自由贸易港公平竞争。在引进外资方面，完善外资准入前国民待遇投资制度,保障投资者信心。加强海南自由贸易港旅游业、现代服务业、高新技术产业等未来发展的重点产业立法，以立法引领和促进海南特色产业（热带特色高效农业、生态旅游产业等）持续健康发展。本地区的产业发展兴旺，有利于提高外商投资的积极性，完善相关重点产业的投资制度改革。此外，还要加强立法创新，为海南推动投资制度集成创新发挥立法引领、保障作用。

（二）积极对接国际经贸新规则，扩大对外开放的力度

为落实“最高开放水平”的要求，海南自由贸易港应该加大各领域尤其是贸易投资领域的开放力度，营造宽松的政策环境，放宽市场准入，充分调动相关部门，市场主体在贸易投资制度方面对标CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）等世界最高开放水平的外商投资规则，利用地理位置便利优势推进与RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）成员国（东南亚10国、澳大利亚、新西兰等）的投资交流，成为中国与RCEP国家深化合作的重要枢纽。未来海南自由贸易港投资制度集成方面可以在吸引这些国家的投资上多做制度设计研究，结合自身优势提升投资吸引力，为海南自由贸易港的发展注入新的动力。

（三）探索金融领域开放，建立风险防控预警机制

投资制度集成创新需要金融领域相关制度安排的支持，探索金融领域的开放，可作为投资制度集成创新的重要抓手之一。考虑到金融风险对国家发展大局的影响，我国长期对金融领域的开放比较谨慎。海南自由贸易港作为我国对外开放程度最高的政策先行试验田，未来在2025年前后，全岛实行封关运作后，国内外许多新商业模式、新金融业态将在海南落地生根，这意味着我国金融领域开放的政策制度将在海南自由贸易港先行先试，逐步探索海南作为开放窗口连接国内外金融市场的可能性。而金融领域的开放，要在有效防控风险的基础上进行，海南自由贸易港要建立风险防控预警机制，监测跨境资金流动，在外商投资过程中发挥引导、监管作用。要培育本地区市场主体信用评级机构，加强金融机构对投资项目的风险评估与预警作用，完善金融风险预警、处理的基础设施建设。

（四）金融机构要加强自身制度创新

金融管理部门要把握好适度监管的尺度，通过跨部门联动提升金融领域制度创新层次。随着金融开放程度的扩大，相关政策在海南自由贸易港先行先试有很强的风险性和外溢性，对自贸港内金融机构的风险管控机制和监管部门的规则体系调整提出更高的要求，要做到“既要放开，又要管住”。金融机构在从事国际投资等业务过程中，面对客户国际化、国际经贸规则约束等新情况，要加强自身制度创新，学习国际上先进的制度创新经验。结合中国特色自由贸易港的特点，金融机构必须立足于服务实体经济，要有所取舍地将国际上先进制度和创新经验运用到海南金融领域投资制度集成创新的实践中。除了确保金融机构的稳健经营，金融管理部门承担着维系地区金融安全稳定的责任。在守住底线、防范风险的前提下，监管部门要适度把握好监管尺度，既不宜过度紧缩，阻碍投资制度集成创新的活力，又不能过于宽松，为日后风险积聚埋下隐患。在跨部门联动方面，应有一个牵头协调机构，把与金融领域投资制度创新相关的部门联结在一起，只有部门联动才可能取得金融领域创新突破。

五、结论

建设海南自由贸易港是党中央经过深思熟虑作出的国家重大战略部署，并将在我国全面深化改革开放试验区探索更高水平开放型经济中发挥带头作用。投资制度是海南自由贸易港制度体系的重要组成部分，由于本身集成性的特点，为了进行制度改革，更好地推进海南自由贸易港贸易投资自由化、便利化，就要解决存在的投资制度集成的短板。公平竞争、产权保护等领域，通过创设国际投资“单一窗口”提高外商投资便利化水平，同时建立以过程监管为重点的投资便利制度，加强对投资风险的监管。但是，投资制度涉及的有关条款不够明细化，缺少具体落实办法。例如市场主体在并购、股权投资过程中可能产生的垄断效果，还没有相应的法律法规体现出针对市场主体恶意收购行为的反垄断审查机制和执法规定。此外，海南的金融产业基础薄弱，本地金融业发展缺少金融机构、资金、人才的支持，对海南投资制度集成创新发展有所阻碍。

为了解决投资制度集成存在的短板和制度集成创新活力不足的问题，首先要加强海南自由贸易港重点产业立法工作，保障好本地特色产业竞争优势，提高对外来投资者的吸引力，同时加强立法创新，为投资制度集成创新发挥引领、保障作用。其次要积极对接国际经贸规则，扩大各领域开放程度，海南自由贸易港可以利用地理位置便利的优势，考虑重点引进RCEP国家投资，并着眼于此方面多做制度设计研究。再者，要充分发挥海南作为对外开放窗口和“双循环”发展格局的枢纽功能，连接国内与国外市场，探索符合国家金融改革开放大战略下的金融开放政策，在海南自由贸易港先行先试。最后，金融机构要加强自身制度创新，对投资项目要进行风险评估，建立风险防控预警机制，金融管理部门要通过适当监管手段，发挥制度集成创新的活力。