基于政务舆情的营商环境要素研究

沈 超，熊振宇，刘莉敏

（南京邮电大学 管理学院，江苏 南京 210003）

营商环境是一个国家及区域社会经济发展的重要软实力，是加强国际竞争力的关键。在当前经济发展现状下，营商环境涵盖多主体、多区域、多领域，优化营商环境一方面能带动区域产业转型升级，另一方面能提升区域就业水平。在经济社会转型过程中，突发公共事件和国际社会动荡催生一系列民生热点舆情，热点事件的快速、广泛传播极易引发网民激烈讨论，形成海量的政务舆情信息，反映当前社会发展状况，对其加以利用能够实现营商环境的动态评价。本文分析了政务舆情的特征与分类，从社会环境、市场环境、政务环境、法治环境四个维度构建营商环境评价指标体系，分析政务舆情与要素的关联，为优化营商环境提供参考。

一、营商环境评价研究和实践

（一）国内外研究

这些研究包括国外营商环境评价体系。2003年，世界银行构建营商环境评价指标体系，开始发布《营商评价报告》。与此同时，国外学者研究与营商环境概念相似的商业环境、投资环境。如Stankovic利用层次聚类和方差分析法，分析了塞尔维亚17个获得BFC（商业环境友好）认证城市的营商环境，确定了吸引外资的4个重要评价标准是：地方经济发展的战略方针、高效的建筑许可证签发制度、信誉和金融稳定，以及公私伙伴关系的促进。国内营商环境评价体系。营商环境研究也引起国内学术界的广泛关注，李志军对我国地级市的营商环境进行评价分析。彭迪云、陈波等人从经济环境、市场环境、基础设施和支持环境4个方面选取了23个指标，进行实证研究。许晓冬针对我国不同区域发展的情况，以市场化、便利化等指对辽宁、山东、江苏三省营商环境建设情况进行综合评价。

（二）我国不同省份进行了营商环境优化的实践。如2014年，广东省建立区域营商环境指标体系，将国际化、市场化和法治化三项设为一级指标，针对一级指标增添了12项考核目标以及48项二级指标。2016年，江苏省在世界银行《营商环境报告》的基础上构建简政放权创新创业环境评价指标体系，后更新为“营商环境评价体系”。2019年将营商环境纳入政府考核体系，针对设区市和区县设置了差异化的营商环境评价体系。

二、政务舆情的特征分析

（一）政务舆情的界定

近年来，“舆情”一词多次出现在党和政府的政策文件中，舆情研究也在我国学术界发展起来，“政务舆情”“民生舆情”“社会舆情”等细分概念逐渐被大众知晓。“政务”指政府的事务性工作，泛指行政事务，即国家的管理工作；政务舆情即涉及这些政府事务性工作的舆情。政务舆情主动聚焦公众的核心议题，关注公众的情绪情感，致力寻求社会共识的建构。

（二）政务舆情的特征

突发事件下负面政务舆情削弱政府执政话语权，全方位引导、治理有助于政府动态化解民生热点话题、维护互联网空间秩序。总的看来，当前政务舆情在互联网时代下呈现出以下特征：

1.广泛性。在当前互联网的时代背景下，智能手机逐渐普及化，人们随时随地可以通过各类网页、微信、微博等软件渠道了解新闻，获取即时的舆情信息，并透过网络对舆情事件发表自己的观点。当突发性热点事件被媒体发布在互联网上时，广大网友会迅速对此类争议性话题进行转载和传播，从而引起广泛的关注和讨论，引起政府部门的关注。因此，当前的政务舆情具有广泛性。

2.时效性。当前在网络“推手”的作用下，政务舆情普遍传播快、范围广、影响大，尤其是一些热点事件，极易引发激烈的讨论，形成巨大的舆论压力。因此，政府如果不针对舆情及时向民众作出回应，往往变得被动，难免形成一些舆情风波，造成无法挽回的局面。显然，政务舆情具有很强的时效性。

3.多元性。由于政务舆情是涉及政府事务的舆情，所以政务舆情一般涵盖了当前政府管辖内多个社会领域的信息，主题极为宽泛。如“孕妇输液发现药过期3个月”涉及医疗安全监管方面的政府事务、“三全猪瘟水饺舆情事件”则需要政府从食品安全监管不到位的角度去回应民众的疑问。可见，政务舆情的信息具有多元性。

4.隐蔽性。通过在线的开放式平台，网民可以畅所欲言，海量的信息包含着民众态度、价值观念和思维方式上的异同，且微博和微信尚存在部分用户注册信息的虚假性，有些虚假信息暴发产生的社会影响是不可估量的。如新冠疫情防控期间，网上总有极个别不法分子蓄意散布虚假疫情谣言，引起周边网民恐慌，造成不小的社会影响。很多时候难以查清此类不法分子的身份，由此可见，政务舆情具有一定的隐蔽性。

（三）政务舆情分类

政务舆情事件涉及的职能部门主要是工商、城管、食药监等多部门。即政务舆情涉及多个社会领域的问题，因此也要从多个角度切入进行舆情研究。依据政务舆情事件的内涵归纳出了五个主要类别的政务舆情，分别是由推行的政策和工作措施引发的舆情事件。影响民众利益的舆情事件，主要反映在食品、药品安全等领域，突出表现在事件中政府相关部门监管不当、不作为或乱作为而引发的舆论风潮，该类事件涉及大众生活的方方面面，较为复杂。因政府公职人员特权和腐败行为引发的舆情事件，突出表现在官员作风问题上，涉及城管暴力执法、干部违法乱纪等话题，该类事件以负面效应为主，影响度较大。重大突发事件引发的舆情事件，主要反映在自然灾害、事故灾难、社会安全事件等方面，该类事件往往事发突然，波及面广，影响重大。最后是其他包含了环境污染、消费纠纷维权、行业治理、医疗服务以及教育领域等多方面的政务舆情事件。

三、基于政务舆情的营商环境评价研究

根据政务舆情的特征与分类，参考世界银行、国务院《优化营商环境条例》以及综合我国各省市的营商环境评价指标体系，构建适合本研究的营商环境评价体系，主要是从社会环境、市场环境、政务环境及法治环境4项指标展开。这4项指标是相互渗透的，就如社会环境和市场环境具有相互影响的效用。由于我国政府的服务性政务环境与社会环境和市场环境息息相关，法律不仅规范政府职责，还约束市场环境，因此法治环境对政务环境和市场环境有正向影响（图1）。

图1 基于政务舆情的营商环境评价指标构建

（一）社会环境对营商环境的影响分析

社会环境是人类生活所处的直接环境，是人赖以生存的基础环境。社会环境主要包括生态环境、基础建设、周边环境、社会保障与文化环境。其中生态环境作为社会经济系统存在和运行的环境基础，不仅直接影响经济生产力，而且对经济发展的环境也会造成巨大影响。换言之，生态环境的恶化，除了导致生产力低下等可视性经济损失外，也会对地区产品的市场竞争力和投资环境产生影响，从而直接或间接延缓社会发展的进程。此外，基础建设、周边环境、社会保障和文化环境也会影响人们日常生活工作的舒适性，进而影响营商环境的良好性。社会环境的优化有助于经济结构的调整以及经济增长方式的转变，促进经济社会持续健康发展。

（二）市场环境对营商环境的影响分析

只有将企业放入某个市场环境中，企业才能够存活和发展。在市场经济体制中，政府调控是“有形手”，市场则被称作“无形手”，这也体现了市场对于经济的调节作用。市场环境通过价值规律引起的不可控的市场供求关系的变化，进而影响以市场主体为导向的营商环境，有利于体现营商环境的公平性。若市场环境能够提供更优质的市场服务，则市场主体会对营商环境满意度更高，对客户也能提供性价比更高的服务，降低恶性竞争的概率，不断优化营商环境。

（三）政务环境对营商环境的影响分析

政务环境不仅能够反映某个地方政府的服务建设或政策扶持，也能反映政府管理与服务职能工作的履行状况。政务环境的优劣影响营商环境的优化进程，而与营商环境相关的政务环境主要指行政审批的过程以及权力的范围，政务环境的优化有利于在政府部门处理市场主体事务的速度加快且处理更加规范，节省时间成本。因此，要从政务服务、规划审批、行政管理、行政作风、市场监管、市场政策和治安环境这七个方面来衡量政务环境的优劣。政务环境的优劣可以说是营商环境的“风向标”，决定着投资引商的成败，决定着营商环境的优劣。

（四）法治环境对营商环境的影响分析

法治环境是市场主体健康发展的基础环境，主要反映能否为众企业健康发展提供最公平的法制保障。营商环境的建立与优化主要通过政府部门的执政进行实现，而执政的实现主要通过严格的法律规定对各项行为进行规范。在严格的法治体系中进行市场主体的运转才能让市场主体认清市场的法律边界，从而维持良好的市场秩序。法治环境的规范也会使政府规范负责的业务、遏制权力的滥用，从而使政府向服务型方向转型，最终优化营商环境。

优化营商环境是振兴区域经济发展的重要任务，也是一项极为复杂的系统工程，涉及社会、市场、政务和法治等要素。营商环境评价旨在通过了解营商环境的发展现状，从中发现存在的问题及影响其发展的制约因素。从政务舆情视角构建营商环境评价体系有利于深入认识营商环境要素。