国土空间规划背景下的乡村振兴

文／张丽丹、曹立涵、田清 中部自然资源工程技术(湖北)有限公司 湖北武汉 430070

引言：

乡村振兴作为一项重要的发展战略，在不断的探索和实践中促进了乡村地区的发展。乡村振兴的首要任务就是需要做好村庄规划，村庄规划主要包含统筹城乡发展空间、优化乡村发展布局以及分类推进乡村发展三个方面的工作内容。通过科学合理的规划建设现代化乡村与国家现代化发展目标相契合。因此，从国土空间规划角度出发，针对乡村土地利用进行科学且合理的空间规划，将有助于提高乡村空间规划水平，并通过村庄规划实现三农问题的有效解决，从而实现促进乡村经济的发展。

1.相关政策背景

1.1 乡村振兴战略

习近平于2017年在党的十九大报告中正式提出了乡村振兴战略，并提出三农问题是关乎国计民生的根本问题，强调了三农问题的重要性。乡村振兴工作主要包含乡村人才振兴、乡村产业振兴、乡村生态振兴、乡村文化振兴以及乡村组织振兴五个方面，以“五个振兴”为目标和纲领，实施乡村振兴战略[1]。

1.2 国土空间规划背景下的村庄规划

《中华人民共和国土地管理法》修正案于2019年第十三届全国人大常委会提出，并新增了第十八条“国家建立国土空间规划体系”。国土空间规划是各类开发、保护以及建设活动的关键依据，也是国家空间发展的指南及可持续发展的空间蓝图。国土空间规划包括总体规划、详细规划和专项规划，村庄规划作为国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可证、进行各项建设等的法定依据，也是实施乡村振兴战略的重要前提、指导乡村发展建设的基本依据[2]。

2.用空间规划引领乡村振兴的几点思考

在乡村振兴战略背景下，需要依托于国土空间规划技术体系，结合村庄的特征，明确乡村的发展方向，明确乡村的发展目标和重点任务，对乡村生产、生活及生态空间进行科学的布局[3]。

2.1 乡村振兴亟需空间规划的支撑

早期，在我国乡村空间规划中影响最大的两项综合性空间规划为城市和土地利用总体规划。但两者都只是简单的处理了乡村地区规划问题，并没有全面的分析和建立战略思维，只从技术逻辑上对耕地的保护与建设提出了相应的要求，使得乡村发展缺少空间规划的支持。其中城市总体规划是以建设统筹为核心。早期的城市总体规划仅考虑了城郊村的建设，但在城乡一体化发展的需要下，逐步将整个农村区域的开发纳入了其中。然而，目前我国城市总体规划仍停留在优化村庄建设以及均化城乡公共服务水平等方面上，由于缺乏法律依据和制度层面的支持，农村土地开发面临着大量未建设的田园空间，这部分空间基本处于束手无策的状态[4]。长期以来，我国的空间规划仅在农村的特定区域提出了空间需求，而在整体发展与功能重建方面，却缺乏整体的规划与战略的统筹。由于缺乏空间顶层设计的支持，农村发展常常被限制在区域内，导致基层面临风险，高层无从下手的局面。国民美好生活需求的日益增长和发展水平不均匀之间的矛盾在乡村地区尤为显著。基于此，国土空间规划必须从整体的角度来考虑，并在技术层面上提出相应的对策，为农村地区的发展提供强有力的支持。土地利用总体规划则是以保护耕地为核心。为强化耕地保护，土地利用总体规划应运而生。在我国城市化进程中，土地利用总体规划是保障国家粮食安全的重要措施[5]。然而，土地利用总体规划强调的是如何保护好土地、控制建设用地指标、管理土地利用年度计划、建设标准农田建设等，而土地与人之间的关系并不在该范围内，推进农村全面发展同样无从谈起。

2.2 科学、合理的村庄规划与布局

国土空间规划在乡村振兴中起到了积极的引导作用，合理的村庄规划可以使农村的发展方向和发展前景更加清晰，从而推动乡村社会和经济的健康、可持续发展。乡村现代化发展的必然趋势是乡村振兴与国土空间规划的密切结合。通过科学的村庄规划，可以有效地实现农村资源的有效利用，避免资源的浪费和闲置，同时也能有效地协调城乡间的联系，从而使乡村发展适应时代的发展，形成现代化、多元化建设发展的乡村[6]。首先，要构建健全的农村土地管理体系，使土地布局与村庄规划相融合，完善乡村土地管理体系时实现乡村振兴的重要条件。只有在完善的制度体系下，村庄规划才能充分发挥其积极作用，从而实现加强对乡村土地规划管理、监督等相关工作。需要注意的是，在设计和实施乡村土地改建的时候，需要与乡村改建相关利益者建立有效且畅通的沟通渠道和机制，加强与乡村改建相关利益者之间的沟通与交流，促进土地合理使用率的提升。通过建立切实有效的沟通渠道和机制既保障了乡村改建相关利益者的切身利益，又在一定程度上减少了浪费和荒废土地资源等情况的发生[7]。另外，在规划用地时需要进行实地考察，并根据实际情况绘制切实可行的蓝图，并依照蓝图制订合理的规划方案，依照规划方案对农村土地进行划分，使土地得到充分且合理的使用，使其既能满足国土空间规划要求，又能促进乡村振兴战略目标的实现。因此，在进行村庄规划的时候要充分考虑的各种因素和环节，受制于乡村土地面积的限制，如若未能采取切实可行且详尽的规划，则势必会造成大量的土地资源浪费，从而掣肘了乡村现代化的发展进程。最后，在进行规划的时候需要秉持三区三线原则，三区指的是城镇空间、农业空间以及生态空间；三线指的是永久基本农田保护线、开发建设线以及自然生态保护线。依照三区三线原则提高农村土地的使用率，贯彻落实乡村留白制度，促进乡村环境保护用地规划与乡村发展方向和目标相契合。

2.3 积极推进城乡一体化模式融合建设

构建城乡融合一体化模式可以划分为三个方面，第一是城郊融合；第二是资源共享；第三是全域规划。首先，积极推进城郊融合建设。通过链接城郊空间区域为乡村产业振兴建设提供空间保障，以城镇周边经济基础雄厚的产业为基础，为邻近乡村创造良好的发展空间。推进城教融合建设对农民的积极影响：第一是项目建设工程对土地的拆迁和征用提高了被占地农民的经济收入，第二是城郊融合提高了该区域的村民就业率和经济收益，工厂等项目的建设为附近村民提供了就业机会，另外，还有部分村民通过建立家庭农场等方式为城郊融合区域的企业加工配套产品，在技术和信息等方面具有发展集体经济的优势。第三由于大部分的乡村土地均在建制镇的开发范围之内，在规划编制为建设用地后，村民具备自己使用土地实现经济发展的条件[8]。第四是依托于新的发展理念，根据国家环保及节能政策，大多数的工业项目都要进入园区进行运营，而镇区基础设施相较完善，为园区周边村庄的发展奠定了良好的基础。第五是国家鼓励集体土地入股入市，这一举措更是为邻近村庄经济发展提供了有力的支撑。同时，根据当前的土地政策，通过对有条件的项目进行投资，对被占地村庄采取土地置换等方式，并通过在城郊区域为边远乡村留出发展用地等方式，为乡村产业振兴创造条件。其次，城乡一体化模式融合建设需要积极推进支持社会资源共享。城镇经过多年的发展，具有配套齐全的医疗、教育、商业以及文化等设施，覆盖范围可以满足周边村庄居民的需求。经过创建全国卫生和全国文明城市，周围的村民都有很强的城市意识，完全符合村改居的要求，有利于旧村改造升级。所以，在城镇发展时统筹考虑资源的分配，将周围的村落纳入到了城镇发展之中，切实提高乡村居民的生活质量和水平。最后，推进城乡一体化模式融合建设需要实施全域规划新模式。从村庄布局上来看，除了地处山地的村落，平地、半丘陵镇的行政中心通常都在镇的中心地带，距离镇建成区比较近，交通便捷，半小时经济圈逐渐扩展，另外，运输手段的变革，缩短了村庄与城镇之间的距离。在现有的道路网络体系已经基本成型的前提下，充分发挥镇区的市政基础设施和公共服务设施服务于民、利于民的积极作用，通过近期建设和远期配套相结合的举措，对各种配套进行逐步的完善。结合远期集中配套与农户改水改厕，结合长期路网建设规划与村村通、户户通工程，从根本上解决成本问题和道路通达不畅，甚至是断头路等问题。通过解决道路问题，有利于建设市政设施配套的同时，既能减少道路修建占用的土地，也能方便大面积的农田建设。与此同时，由于网络信息等技术的普及和电商物流等新兴服务产业的兴起，农村的物流产业和电商得到了迅猛的发展，也使得为教育、卫生、医疗及文化等领域提供的服务转变为一种全新的服务模式。因此，需要以服务覆盖人口数量和服务半径为基本要求，通过合理规划生活圈、共享圈以及服务圈，促进城乡的全域规划与共享。

2.4 推动四项基本功能发展

我国国土空间规划格局的建立与改革，对乡村振兴提出了更高的要求。乡村振兴不是单纯的经济发展，而是要实现长期、健康、绿色的发展，切实满足国土规划的要求。村庄规划要多角度、全方位的来考虑，统筹考虑整个村庄的发展需求，根据村庄人口规模、环境资源状况、经济发展状况、以产业基础、特色产业发展和配套能力等因素，使村庄的空间布局更加合理，形成多元化的功能分区，最大限度地利用农村的价值，为农村的发展提供强有力的推动力，加强农村与城镇之间的交流与资源共享，构建和谐的城乡关系。将镇驻地和周围的村庄划分为城乡一体化融合模式，以产业特色、环境资源优势、乡村振兴先行村为特色保护村。将人口多、占地面积大、设施齐全以及具有商业中心的村庄作为保护提升村。将规模小、方便生活以及群众自愿逐步靠近的村庄向特色保护村和集聚提升村聚集。对受地质灾害影响或环境、环境条件差、安全距离不够以及生产生活受到限制的村庄进行搬迁并点。需要注意的是，村庄规划要把习近平新时代中国特色社会主义思想作为乡村建设的指导思想，重视对乡村风貌的保护，要按照乡村发展的规律，充分反映农村特色，注重乡土风味，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。在对农村功能区进行分区时，要根据农村的具体情况，按照四个基本功能发展的要求来进行，这样才能更好地促进农村的振兴发展。规划乡村的首要问题是保证乡村的生产功能，要尽量保护耕地，留出足够的土地来生产，以优良的农业生产带动农村发展，改善农民的生活水平，还可以为国家提供充足的粮食储备，同时还可以加强对农村生产经营的精细化管理，带动农村的产业转型，增加村民的经济收益。其次是生活功能，要把农村居民的生活放在首位，提升他们的生活质量，建设好的农村环境，让其感受到不同的乡村生活，让农村充满生机和活力，促进实现乡村振兴战略目标。第三个方面是生态功能，农村的发展与规划要实现经济与生态的协调，不仅要推动农村的经济发展，还要推动农村的生态文明建设，农村的建设要坚持绿色、健康的理念，坚持低碳的生活方式，加强乡村湿地、林地的合理规划，促进乡村发展的可持续性，确保人民的生活环境足够健康。最后是文化功能，要传承传统文化，保护好民族文化，不能为了建设现代化乡村和振兴乡村而毁掉宝贵的民族文化，必须在振兴乡村的同时，将其传承下去，需要坚持乡村规划文化保护与国土空间规划文化保护红线相一致，要按照双评价系统原则，对生态保护红线、历史文化保护线以及永久基本农田保护线等进行空间边界把控。强化农村生态环境治理，提高农村生态治理意识。振兴农村，必须以生态为基础。要实现农村的复兴，必须加强对生态环境的保护，营造适合人类生存的环境；要实现生态振兴，必须设计和实施垃圾分类试点项目，建立健全农村生活垃圾治理长效管理机制，提高垃圾收集及转运能力，完善生活垃圾收集转运体系，建设符合生态文明建设的垃圾池。其次，要建好路，管好路，养好路，运营好路。加快农村道路建设，确保农村道路安全，健全农村道路经营管理体制。确保农村饮水安全，对农村生活污水进行有效的处理，对农村的黑臭废水进行彻底的清除，提高农村的大气环境质量。要把荒山和绿化工作有机结合起来，把荒山和荒地改造成绿色生态环境。同时，利用闲置的乡村土地，建立绿色生态场所，如把湿地公园建成绿色生态公园等。真正落实好农村的统筹规划、优化农村功能布局、综合整治山、林、田、道，以生态振兴促进乡村振兴。要与自然和谐共处，必须坚持生态优先的原则。在国土空间规划的大背景下，要实现乡村振兴，必须坚持金山银山不如绿水青山。因此，当地的村组干部要下基层，向村民宣讲生态文明建设的有关政策、法律、法规，增强他们的生态环境保护意识，要严格遵守文明建设的相关规定，不要过度开采资源，要引领村民践行绿色发展理念，为乡村振兴战略的顺利实现奠定坚实的基础。另外，在进行乡村空间规划工作的过程中需要应用新信息技术，广泛搜集数据，开展部门协作，利用GIS 技术进行建模分析，对村庄的空间分布、生活要素以及生产要素等方面进行合理的确定。农村建设是一个复杂的系统性工程，要在新时期加快落实实现乡村振兴战略，必须加强各层次的统筹协调机制。为了推动农村的发展，政府有关部门纷纷出台了政策以及帮扶资金，对农村的发展起到了积极的推动作用。但是，在执行中，各个行业的部门都是独立进行管理和投入的，虽然存在部分项目的重合，然而由于各个部门的职能不相同，侧重点也各不相同，总体来讲分散处理事务情况较多。因此，需要以县域为单元，要把财政、农、政、国土规划、水利、住建、公路、环保以及电力等诸多部门单位的政策资金整合，各级政府要组建规划领导小组，以国土规划为主导，构建住建、交通、环保以及林业等多个部门之间的协同合作，对村庄土地规划中的基本农田保护、村庄建设开发边界、供水、排污等基础设施配套、道路交通、林草整治等提出规划建议。同时，相关村委会也要成立由群众代表参加的议事小组，通过打通基层与上级之间的沟通渠道，在听取村民意见建议的同时科学且合理地确定村庄空间规划的发展方向。通过整合各部门力量，严格落实农村空间规划要求，确保规划的严肃性和权威性。因此，在进行乡村规划以实现乡村振兴战略的过程中必须始终牢记四个基本功能，以四个基本功能为核心并推动其发展，循序渐进，补齐短板，构建美丽且多元的乡村，使乡村焕发出勃勃生机，有序推进乡村振兴战略目标的逐步实现。

结语：

综上所述，国土空间规划和乡村振兴战略相辅相成，空间规划对乡村振兴具有重要的指导意义。通过科学控制国土空间规划、合理利用土地资源、提高资源利用率，有效地保护自然资源，实现资源的可持续利用，促进乡村振兴战略目标的逐步实现。