引嫩扩建骨干一期工程征地移民工作程序与实施

黄永江,李德元

(黑龙江省引嫩工程建设管理局,黑龙江 大庆 163316)

尼尔基水利枢纽配套项目黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程(简称引嫩扩建工程),是“十三五”期间国家172项重大供水节水工程项目之一,也是全国粮食增产能力规划和东北地区振兴规划的重要组成部分,工程概算总投资62.62亿元,其中建设征地移民安置概算投资8.55亿元。工程是具有多目标开发的引、蓄、提相结合的综合利用的大型引水输水工程,目标是供给大庆石油石化生产用水、沿途城市生活用水及农牧业用水和生态用水。工程将充分发挥尼尔基水利枢纽综合效益,可为黑龙江省松嫩平原腹地提供具有较高保证的水源,提高年引水能力和供水保证率,缓解地区水资源供需矛盾,为国家东北地区老工业基地调整改造、商品粮基地建设等提供充足的水资源保证,具有显著的经济、社会、环境、生态等综合效益。

工程新增建设用地涉及内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗和省内工程沿线途径的讷河市、富裕县、依安县、林甸县、明水县、青岗县、安达市和齐齐哈尔农垦分局下属的富裕牧场、繁荣种畜场、巨浪牧场、红旗种马场等七个市(县)四个农垦农牧场,共十二个县处级行政单位。工程永久征地在内蒙古境内总征地253万m2;黑龙江省境内总征地1088万m2。

由于工程是具有广泛社会性和公益性的综合引输水工程,作为单独选址建设用地项目,实行建设用地农转用申报审批程序,征收用地不同于土地规划内的商业用地。项目已建设完工的渠首枢纽、引嫩总干渠、友谊干渠、富裕引水干渠、红旗干渠和东湖干渠,以及各灌区等项征地移民工作量大、涉及面广的工程,均较好地处理了征地补偿各方关系,目前已圆满完成移民安置自验工作。下面结合工程建设征地和移民安置工作实践,概述落实工作中的各项实施过程,以期对后续水利工程建设有所启示[1]。

1 建设征地前期工作

1)根据引嫩扩建工程在地区发展战略上的重要作用编制项目规划。按项目规划区建设范围,编制《工程压覆固体矿产资源评估报告》和《工程地质灾害危险性评估报告》,报省土地主管部门审查通过后予以备案。

2)编制项目建议书,报省政府批准后申请国家发改委批复。

3)取得国土资源部批复的《建设项目用地预审意见》。

4)经省住房和城乡建设厅批准《建设项目选址意见书》。

5)根据项目区规划范围,省政府发布《禁止在工程项目规划区内新增建设项目和迁入人口的通告》。

6)国家水利部对项目《水土保持方案》予以批复。

7)省发改委批复工程《节能评估报告书》。

8)省地震局批复《工程场地地震安全性评估报告》。

9)由流域水行政主管部门松辽水利委员会核准发放《准予水行政许可决定书》。

10)国家环保总局批复《工程环境影响报告书》。

11)黑龙江省人民政府联合国家水利部,对《工程建设征地移民安置规划大纲》予以批复。大纲编制的原则和主要内容将作为下阶段工程建设征地移民安置规划编制的依据,涵盖建设征地范围、移民安置任务、移民生产安置标准和初步拟定的移民生产安置方式,以及专业项目恢复改建、临时用地复垦、移民生产生活水平预测和投资估算。

12)项目法人编制《工程建设征地移民安置规划》呈报省级移民主管部门审批。黑龙江省人民政府移民办公室组织专家对规划的建设征地范围、实物指标、移民安置规划、专项设施规划、建设征地移民安置补偿费概算等审查合格后予以批复。

13)项目法人对在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探,以避免工程施工对占地范围内的文物古迹造成破坏。申报省文化厅基建考古办公室通过《工程考古调查勘探报告》。

14)国家发改委批复工程《可行性研究报告》,该阶段工程建设内容基本确定,通过对工程布局多方案的比较分析,对建设所涉区域的土地资源、人力资源、水文地质等完成优化配置,将工程投资和土地利用调节到最有利于经济社会发展的最佳状态。通过工程布局的调整,确定投资少、效益大的用地方案。建设项目可行性研究论证时,由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查,可行性研究报告报批时,必须附土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

15)黑龙江省发改委批复工程《初步设计报告》。

2 工作的程序及相关要求

引嫩扩建工程整体为线性输水工程,各灌区工程大多建设于田间,虽占用大量农村耕地,但反映到各家各户面积占比不大,失地农民在得到相应的货币补偿后,通过自行调剂土地或加入社会养老保险得到妥善解决;新建渠首枢纽虽为有坝引水工程,但大坝只有限雍高嫩江水位满足引水需要,不具备水库蓄水功能,且淹没区内地类主要以河流水面、内陆滩涂、灌木林地和草地为主,没有常住人口;部分渠道施工还涉及到少量的居民临时性住房的拆迁问题,对拆迁居民采取货币化的补偿措施,经前期调查,居民获得补偿后愿意搬回原村(组)里的居住地生活。引嫩扩建工程没有因建设征地产生移民搬迁安置人口,只涉及少量生产安置人口,初步设计中根据征地面积计算得出工程规划设计水平年需要进行生产安置人口为1256人,因此工程建设征地移民安置主要内容为征地补偿工作的实施。

依据国家水利水电工程基本建设程序,联系自然资源、林草、湿地管理等相关部门办理项目用地、工程建设使用林地、草地和湿地等手续,工程建设征地补偿工作按以下程序进行。

2.1 征地实施前的各项准备工作

1)设计单位提供工程建设征地范围图集及控制点坐标及工程征地设计文件,上级主管部门批复的《工程初步设计报告》和《工程建设征地移民安置规划》;按征地地区现行征地区片综合地价和国家批复的征地移民概算确定征地补偿标准,并形成正式文件向征地实施有关单位下达,作为实施依据执行。

2)招标确定征地勘测定界单位,与项目法人签订土地勘测定界协议书。

3)招标确定建设征地移民安置监督评估单位,签订工程建设征地移民安置监督评估协议。

4)项目法人与征地实施单位沟通落实征地程序、实施机构、补偿标准、宣传动员等相关工作。

5)各市县人民政府与项目法人签订《工程建设征地和移民安置协议书》,落实本行政辖区范围内征地移民任务,明确主体责任和双方权利义务,并成立征地移民办公室和设立征地移民资金专户。

6)项目法人主持召开专题会议,组织各地方政府征地移民办公室、设计单位、征地移民监督评估、土地勘测定界、使用林地、草地可行性报告编制单位进行技术交底,明确工作内容、制定工作方案,实施前对征收人员进行技术培训和讲解工作注意事项。

2.2 实施中的具体工作

2.2.1 永久征地组卷申报审批

国土勘测定界单位根据初设文件确定的范围和征地区地籍数据信息结合现地实测,协同地方政府、国土等部门对征地范围内土地地类、权属和征用面积进行调查汇总,出具国土勘测定界报告《农用地转用和土地征收调查成果》。项目法人据此向工程建设所在地自然资源主管部门递交用地申请,地方自然资源部门出具“一书四方案”(一书指建设项目用地呈报说明书、方案一为农用地转用方案、方案二为土地征收方案、方案三为供地方案、方案四为补充耕地方案)。经逐级上报至省级自然资源主管部门汇总后,由省级人民政府批准后报国家自然资源部门审批。

2.2.2 使用林地、草地准予行政许可

对工程范围内拟使用的林地、草地进行现场调查,编制使用林地和草地可行性报告,申请县级林业、草原主管部门批准后逐级上报,其中含国家部委有关批文、申报用地及林地、草地使用申请表、《永久征地国土勘测定界报告》、《建设工程使用林地可行性研究报告》、《建设工程使用草地可行性研究报告》等。按标准计算林地、林木和草地补偿费用,包括林地补偿费、林木补偿费和森林植被恢复费、草原植被恢复费等,由项目法人逐级提交申请报批。省级林业主管部门审查通过后,按规定缴纳森林植被恢复费、草原植被恢复费后,报请国家林业、草原主管部门批复。

2.2.3 建设项目使用自然保护区审批

工程建设占用自然保护区,国土报卷审核中则需向保护区行政主管部门进行申报。首先确定工程施工占用保护区范围和面积,在征得管理单位同意后向保护区行政主管部门提交占用申请。对工程占用保护区的土地及对保护区影响进行评价分析,编制《自然保护区湿地和野生动植物影响专题报告》和《自然保护区植被恢复工程可行性研究报告》,申请省级行政主管部门审查通过后向社会公示,并根据以上报告所列项对保护区进行生态补偿,公示和补偿完成后上报国家主管部门审批。

2.2.4 补偿依据和实施推进

2.2.4.1 永久征地补偿和征收

依据国家和地方相关法律法规中《中华人民共和国土地管理法》《黑龙江省土地管理条例》和《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》等,根据各市、县行政区域内的国土勘测定界成果调查的面积、权属、地类与区片综合地价执行。由各市(县)人民政府向被征收土地所在地的乡(镇)、村、组发布征地公告,县征地移民部门具体负责组织实施。

2.2.4.2 地上附着物补偿

根据批复的初步设计标准和现场调查核实情况执行。必要时由设计单位、监督评估单位、征地补偿实施单位会同项目法人现场认证,补偿编制技施阶段设计。

2.2.4.3 专项设施迁移复建

1)已经列入初步设计报告中的专项设施迁建、复建项目,按照原规模、原标准或恢复原功能所需进行补偿,其补偿费用根据设计标准执行。

2)未列入设计实际需要迁建、复建的项目由项目法人和地方移民征地部门协同设计部门和监督评估部门现场确认,由专项设施权属单位出具迁建、复建设计和概算,经有资质单位进行审核后,地方移民征地部门按审核后标准与设施权属单位或个人签订迁改建协议实施,设计部门将此补偿项目据实列入技施阶段设计报告。复建中受影响项目因更新设备、提高标准、扩大规模,所增加的投资,由产权单位或个人自行承担。

3)对于征地区内无必须进行迁建的,与专项设施产权单位协商进行合理补偿。

4)征地区内被征对象具有防护条件的,在技术上可行、经济上合理、运行安全的前提下,应采取防护措施解决。

5)专项设施的迁建、复建完成后,由所在地市县移民征地机构和专项设施产权单位按行业规范确认迁改项目运行标准、质量和安全,进行行业验收和移交。

2.2.4.4 施工临时用地

建设施工期间,工程临时占地严格按照相关法规和设计文件执行,按文件规定和土地主管部门要求,办理临时用地许可证书,使用后按规定进行复垦。依据国家批复初设标准及面积,由施工单位申报、监理确认、项目法人核准后由各市县移民办负责组织实施。

2.2.4.5 影响地补偿

根据征地补偿政策文件,对工程建设产生的边角地、磨牛地和死地等影响地进行补偿。

2.2.5 兑付征地补偿款

根据征地移民补偿设计文件 (专项设施迁移设计、影响地现场调查确认数据和技施阶段设计等),拨付征地移民补偿及专项设施迁移补偿经费,由县级移民办具体负责实施。经乡政府、村委会逐级将征地补偿款兑付,村委会对本村各户征地补偿费、补偿面积、补偿类别和补偿标准张榜公布,签订补偿协议,兑付各项补偿款。

2.3 实施后的验收工作

移民安置验收分为工程阶段性验收和工程竣工验收两种,引嫩扩建工程在实施完成后进行的验收属于工程竣工验收。验收按顺序分为自验、初验、终验三级,按规定自下而上组织进行。其中自验由项目法人协助县级人民政府以县为单位组织自行验收;初验由地市级人民政府会同项目法人组织进行;终验由省级人民政府或者其指定的移民管理机构主持对全部工程进行总体验收[2]。

3 征地移民工作政策依据和执行

由于水利工程具有显著的社会性和公益性,建设征地补偿的方式和社会商业用地有所区分和不同。

3.1 国家关于征收耕地的一般性政策规定

工程对耕地征收所产生的补偿费用主要包括建设过程中征占地上附着物和青苗的补偿费,即工程建设对被拆迁房屋、砍伐的树木和损毁青苗等的补偿。 建(构)筑物本身占用的土地补偿费和安置补助费,是工程建设对征用土地的补偿。土地补偿费对应的是支付给土地所有者,即农村集体经济组织的补偿。安置补助费对应补偿给失地农户,即需要安置被征地的农业人口。

3.2 工程征地补偿法律依据

引嫩扩建工程征地移民补偿依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修正)《中华人民共和国森林法》(2009年修正)《中华人民共和国森林法实施条例》(2000年发布)《中华人民共和国农村土地承包法》(2009年修正)《土地复垦条例》(国务院令第592号)《土地复垦条例实施办法》(国土资源部令第56号)《黑龙江省土地管理条例》(黑龙江省第九届人大常委会公告第33号)以及黑龙江省、内蒙古自治区地方相关主管部门的有关规定。

3.3 建设征地移民安置地方政策依据

引嫩扩建工程建设征地移民安置执行国家批复设计标准,对实施中未明确国家批复的,执行地方政府有关政策规定。具体补偿标准依据有《内蒙古自治区人民政府关于公布实施自治区征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》(内政办发〔2011〕143号)、《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》(黑政发〔2011〕51号)《黑龙江省人民政府关于林地、林木补偿标准有关问题的通知》(黑政发〔2014〕14号)《齐齐哈尔市人民政府关于印发齐齐哈尔市征收(用)土地中部分地上附着物建筑物构筑物及边角地磨牛地等确认和补偿标准(暂行规定)的通知》(齐政发〔2014〕19号)《大庆市人民政府关于大庆市征地补偿安置工作的意见》(庆政规〔2016〕12号)和其他相关文件。

3.4 征地移民管理体制

《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》(国务院679号令)规定,工程建设征地移民安置工作实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”规定在引嫩扩建工程建设中,建设征地和移民安置是一项政府工作,保障工程顺利施工是政府部门对辖区内建设国家民生项目需担负的职责。按照决策权和执行权相分离的原则,各级政府落实各自任务,省政府负责建设征地移民安置规划和方案的审批和制定相关补偿标准,并对各项实施工作进行检查、监督和指导。各市(县)级政府是工程建设征地移民安置的直接责任者和具体承担者,负责组建专班、成立相应工作机构、保障施工过程中的建设环境,落实征地移民实施中的各项具体工作任务。

3.5 工程建设环境保障工作

征地补偿涉及多方利益,工作情况复杂,对群众反映的问题如不及时解答和说明,针对工程建设的群众上访和群体性事件将时有发生。妥善处理补偿实施中的具体问题,保障建设施工环境是征地移民工作重点事项,需要进行的工作可分为:

1)各市县强化政府职责,明确专班、组织成立领导指挥机构,安排专职人员负责,设立征地实施办事机构、保障建设征地和移民安置的各项工作落到实处。

2)各级党委和政府在征地移民实施中要高度重视、科学谋划,统筹兼顾、积极面对,严防管控、精准落实。本着从保障被征地农户的合法权益,从保障工程建设的顺利推进,从维护国家和社会和谐稳定的角度圆满完成各项工作。

3) 严格执行国家批准的征地补偿标准,严格落实各级政府签订的征地移民协议,保障施工环境。

4)各级组织和领导指挥机构要制定预防和处理群体性事件应急预案,建立信息联系机制和处理群众上访、处理群体性事件联防工作机制。明确机制联系人和责任人,及时做到上情下达、下情上报,保障信息沟通渠道的畅通。建设施工中如发生强行阻工或暴力行为严重干扰和损害施工秩序、危害公共安全的行为要坚决依法制止,做到果断、及时、有效,尽快平息现场事态,妥善处理各方意见。实践证明,工程建设必须依靠地方各级政府和各行业主管部门、必须依靠地方广大移民干部耐心细致的基础工作,才能切实高效做好征地移民的各项工作。

4 结 语

征地移民工作由于涉及到农村、城镇、国有、集体、交通运输、通信输电、自然环境等诸多方面,更有涉及利益面广、政策性强的特点,在实施工作过程中,既要依据国家相关政策、严格执行各项法律法规和批复的补偿标准,切实保障被征收补偿人的合法权益,维护地区社会和谐稳定。又要讲究工作策略,以落实征地移民工作为先导,确保水利工程建设的圆满完成。