高校体育场馆运营管理的法律问题探究

张智敏

（山西大同大学体育学院，山西 大同 037009）

人民生活水平的不断提高，对于个人生活品质的更高追求，已然成为一种趋势。正如十九大报告所说：“我国现阶段主要社会矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[1]生活水平提高了，人们对于健康的重视程度也就提高了，大众健身的热度也就与日俱增了，人们已经普遍接受了花钱买健康，花钱去健身的观念。但是，健身活动场所的稀缺成为人们健身行为的最大制约因素之一。因此，国务院、国家体育总局在《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（简称46号文件）、《全民健身计划纲要（2021-2025）》、《体育产业“十三五”规划》等文件当中，都着重鼓励有条件的企事业单位体育场馆向社会开放，对于免费或低收费向社会开放体育场馆的企事业单位，国家每年给予一定的经济补偿。高校体育场馆在各地市体育活动场所中占据着较大的比例，且高校体育场馆建设规模较大，能够容纳更多人同时进行体育锻炼，因此，高校体育场馆对社会开放的呼声日益高涨，且在经济发达的一些地区已经运营实施了。当然，伴随而来的是高校体育场馆对外开放运营的治理问题，鉴于高校体育场馆性质的公共性与服务对象的排他性，决定了高校体育场馆对外开放必须周密规划、科学合理，因此，了解高校体育场馆对外开放的法律法规就成为当务之急。

一、高校体育场馆治理概述

高校体育场馆治理涉及高校体育场馆运营管理模式、运营管理成本以及运营管理风险等方面的内容。高校体育场馆运营管理模式分为以高校自身为运营主体和以社会组织为运营主体的两种形式；高校体育场馆治理还包括运营管理成本方面的治理；另外，高校体育场馆运营管理风险也是高校体育场馆治理的重要组成部分之一。

（一）运营管理模式 高校体育场馆具有公共性和半公共性特征，它的投入大多来源于高校，或者高校和政府共同投入，这就决定了高校体育场馆是以高校内部使用为主。但是由于长期受计划经济思维的影响，高校体育场馆只限于日常的教学、训练以及课外体育活动使用，对于高校以外的人员，都采用拒绝的方式，且课余时间、周六日、节假日等时间，高校体育场馆都采用关闭的形式。

随着国家政策接连出台，旨在鼓励高校开放体育场馆，加之人们对体育场馆使用需求的迫切，加速了高校体育场馆的开放。高校为主体的运营管理模式有几种情况，一是体育部门全面负责；二是高校体育场馆中心；三是高校个体经营。以社会组织为主体的运营管理模式包括学校把经营管理权全部交给社会组织，学校和社会组织签订合同，厘清经营时间、价格等要素；另外一种是学校、社会合作模式，即PPP 模式，学校和社会组织各负责一部分，社会组织主要负责经营和管理，而学校负责监督、权衡等。具体来看，两种模式各有利弊。

（二）运营管理成本 运营管理成本大体包括固定资产折旧成本、消耗成本、人员成本、投入成本等。高校体育场馆运营管理成本，是在经济学角度下考虑的，是科学有效运营高校体育场馆必须考虑的因素之一。高校体育场馆的特征是公共性和半公共性，因此，在经营上应区分校内师生和社会人员的收费标准，在满足师生正常的教学、训练等活动之外，开放体育场馆。具体来看，以高校为主体的运营管理模式，运营管理成本停留于表面，如收入多少,支出多少等，缺乏科学系统的核算，缺乏专业财务管理人才，运营管理成本缺乏系统性与全面性；以社会组织为主体的运营管理模式，在运营过程中，能够全面考虑运营管理的方方面面，在运营管理方面更加专业化，但是在运营管理成本上看重当前效益，缺乏远期规划。无论哪种运营管理模式，都应该考虑高校体育场馆运营管理成本的构成，这里可以借鉴刘学谦教授将平衡计分卡系统引入广州大学城体育场馆的经营管理上。[2]

（三）运营管理风险 运营管理风险包括运营管理过程中的各种风险，如火灾、拥堵、运动伤害事故、治安事件、网络安全、运营收益、场馆使用效能、高校影响等方面的风险。高校体育场馆运营中产生的各种风险，是制约高校体育场馆健康发展的因素之一。具体来看，大型体育场馆的火灾隐患是不可不重视的一个风险，尽管如此，在大型体育赛事的场馆依然发生火灾事件，如巴塞罗那奥运会和亚特兰大奥运会期间都发生了火灾；拥堵作为体育场馆运营管理的风险，主要是进行大型赛事或者大型文艺活动时可能面临的风险。在大型赛事或者大型文艺活动时，必须有维护秩序的预案，防患于未然，否则可能会发生踩踏事件，甚至有人员伤亡的可能；运动伤害事故在日常体育场馆的使用中，随时有可能发生，必须有应急措施，有专门的医护人员；治安事件风险，同样应该注意，在日常使用或者大型赛事时，必须有安保人员，根据进馆人数确定安防人员的数量，必要时可以随时报警；网络安全、运营收益、场馆使用效能、高校影响等风险，是运营管理也应考虑的因素，关系到高校体育场馆持久、稳定、健康的经营状况。

综合以上各种风险，无论采用哪种运营管理模式都应该特别加以重视，建立科学的高校体育场馆运营管理风险防控预案、以及高校体育场馆运营管理风险具体处理措施，责任到人，将高校体育场馆运营管理风险降到最低。

二、运营主体的选择

运营主体包括学校、社会组织、个人，在符合国家法律法规的前提下，充分发挥市场在资源配置中的作用，将高校体育场馆最高效地使用，在此过程中，既要充分发挥市场的配置作用，又要发挥好高校的调控作用，充分调动各方面的积极因素，从而达到高校体育场馆的科学、高效地运营。下面从法律角度具体分析各个运营主体的优劣势。

（一）高校内部管理《宪法》第十九条、第二十一条[3](P16,P17)规定了国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质，体现了国家对于体育事业的支持。高校体育设施建设理应推动学校以及周边社区的群众性体育活动。

《教育法》第五条[4](P8)规定了中国教育的社会主义性质，明确规定了教育培养什么样的人才。受教育者的权利中明确规定受教育者有使用教育教学设施、设备的权利，也就是说，无论学生在课上还是课下，都有使用该校体育场馆的权利，从而确定了在校学生的场馆使用权。

从《学校体育工作条例》第二十条[5](P141)的规定，可以明确看到，国家规定各类学校有计划地逐步配齐体育场地设施；同时也明确了学校体育设施的建设并入城市建设规划，那么既然是城市建设规划，就有其公共性，也为学校体育场馆的属性明确了定位。

考虑高校体育场馆法治与效率均衡问题，高校应在各种国家法律基础上，制定各项规范、制度，使得法治有了基础，也可以发挥高校行政权力，保证学校师生的充分权利；但就效率而言，由于现阶段高校缺乏市场运营考虑，高校的政策比较死板，缺乏变通，比如规定几点开闭馆，那就一定是按照这个时间，有时还会缩短开馆时间；另外，对于现行高校体育场馆成本核算，缺乏主观意愿，没有科学的成本核算；而现在高校体育场馆管理也较为松散，责权不明等不足。

高校作为体育场馆管理主体，在效率方面，应加强内部治理，在法律法规框架下，尊重市场规律，发挥个体主观能动性，加强临时支部建设，将运营成效作为评价党员的指标之一，要让党员成为高校体育场馆治理的关键因素，兼顾法治与效率，达到高校体育场馆运营管理的最优化。

（二）社会组织管理《民法总则》第五十七条、第七十六条、第八十七条[6](P23,P28,P32)规定了法人要素，有营利法人和非营利法人之分；作为社会组织单位来管理高校体育场馆，可以是营利法人，也可以是非营利法人。

高校体育场馆社会组织管理方，没有特殊情况，可以是公司、社会组织。但无论是公司，还是社会组织，都要和高校签订合同。《中华人民共和国民法典--合同部分》第四百九十条、第四百九十一条、第五百零二条[7](P97，P100)这些都以合同的形式规定了合同生效时限。第七百零三条、第七百零四条、第七百零八条、第七百零九条[7](P138-139)规定了高校体育场馆采用的是体育场馆的使用租赁，而且有租赁时间限制，因此，制定租赁合同时要充分考虑租赁的具体时间等。

权衡法治与效率的关系，除上述法律规定的大的框架，学校在与社会组织签订租赁合同时应充分考虑高校体育场馆的特殊性，它不同于普通商品，高校体育场馆肩负着学校体育教学、训练以及师生的健身需求，因此，应充分全面地考虑清楚权利、义务、责任的方面，制定相应的法规，社会组织运营高校体育场馆必须在高校的法规、制度以及合同的约束下进行，达到法治目的；但是也需充分考虑社会组织运营成本，积极引导、帮助社会组织，社会组织与学校签订了高校体育场馆运营合同后，社会组织会充分利用市场规律，积极宣传，大力提高高校体育场馆的使用率，科学管理。

这种模式下，高校场馆的法规体系应该健全、完善，但是又不能统得太死，也不能怕麻烦，不作为；改革进行到了攻坚克难阶段，重点就是要克服机制和行政壁垒，要适时发挥行政的纠偏功能，但最为关键的是要激活社会组织的积极性、创造性，在规范好的法治框架下，使得法治与效率兼而顾之，从而达到高校体育场馆运营管理的最优化。

（三）PPP 模式管理 PPP 模式管理，是一种公私合作经营的一种模式。对于高校体育场馆，“公”的一方就是高校或者是高校下属的部门，“私”则代表和高校合作的企业。既然是企业就应该具备企业所有资质，包括企业的名称、经营范围、资质等一些信息。PPP 模式管理，就是高校和企业签订合作合同，管理主体应该是企业法人，而高校则在签订合同的权限内，监督企业经营的行为，是否按照签订的合同约定进行经营管理。从法律条文来说，应该按照《公司法》和《合同法》执行。《公司法》第五条[8](P4)规定，和高校签订合同的企业，经营范围有体育场馆经营管理，在签订合同基础上，遵守高校的规定以及合同约定，接受高校相关部门的监督。

PPP 模式管理，框架上是高校和社会组织共同管理的一种模式，高校负责总体规划、统筹，社会组织负责具体运营管理，既克服了高校管理的低效，又克服了社会组织管理的随意，将二者充分结合。但是高校体育场馆涉及的事情复杂、多样，在签订PPP模式时，应充分考虑各方因素，既不能事事双方都管，又不能出现双方都不管的管理真空，从而达到科学、高效地运营。

PPP 模式管理高校体育场馆，必须在高校制定的规定框架下，明确双方的责权，各自发挥好各自的角色和职能，充分调动起社会组织的积极性，尊重市场规律，将高校体育场馆运营管理效率最大化。

三、资产归属与责权辨析

无论高校体育场馆运营主体是谁，资产的核算都是非常有必要的，包括固定资产和流动资产。高校体育场馆的运营主体不同，权利和责任分担不同，理清各种运营主体的权利和责任，对于高校体育场馆运营的决策，可以起到引导和规范作用。

高校作为主体运营方，自然不存在资产的归属问题，所有的资产都是高校自己的，权利和责任，只是一个行政管理问题。在此环节中，高校主体管理较为简单，不存在任何纠纷，当然也得承担可能存在的所有风险。

社会组织责任的运营模式，是高校将场馆的运营权承包给社会组织，主要指公司或组织。那么按照《公司法》第五条[8](P4)规定，公司或组织和高校订立合同前，要清点高校资产，高校资产归高校所有，公司或组织经商议，可以使用高校资产，但双方应有相应的规定；而高校资产以外的资产，是公司或组织自己购置的，理应归属公司或个人，如双方约定合同期满，公司或组织可以将本应属于公司或组织的资产归属高校，但在合同期内此类资产归公司所有。公司或组织与高校签订运营合同后，高校的责权有监督角色；而公司或组织拥有体育场馆的经营权等；同时负有管理责任、安全防护责任、场馆固定资产维护责任。

PPP 模式，在资产归属和责权界定上，同社会组织为运营方的法律条款相似，签订PPP 合同前，应清点好学校的固定资产，资产入册，在签订PPP合同时，应商议固定资产如何抵用？折旧如何换算抵用？在高校和社会组织双方签订合同时，要明确各方责任和权利，商议要考虑全面，避免遗漏，同时，也要有利于调动双方的管理积极性。

四、运营利益分配

社会组织负责运营时，学校和社会组织必定要签订合同，根据《中华人民共和国民法典--合同部分》第四百九十条、第四百九十一条、第五百零二条[7](P97，P100)规定了双方在合同期限内，都应严格遵守合同；根据《中华人民共和国民法典---合同部分》规定，高校体育场馆运营方为社会组织时，适用于《中华人民共和国民法典---合同部分》的第七百零三条、七百零四条[7](P138-139)的条款，学校将高校体育场馆的经营权交给社会组织，在签订合同时，必须考虑到教学时间以外，本校师生使用场馆的利益，明确什么时间设定学校师生活动，或者在价格上如何优惠本校师生，让本校师生在课余时间使用学校场馆以保证师生的利益。社会组织运营高校体育场馆时，也应在制定价格、政策以及开放时间、提供场地上充分考虑本校师生这一群体利益，使高校体育场馆持久、高效地运营。

高校体育场馆运营管理利益分配上，同样应体现法治与效率的平衡，社会组织与高校应该在法规框架下，各自发挥优势，取长补短，在利益分配上，同样要体现法治与效率。法治是基础，是双方必须遵守的；而效率的发挥，应充分调动社会组织的积极性，发挥市场规律，利益分配要平衡，这样才能使得高校体育场馆运营管理效率最优化。

五、安全事故权责与风险规避

（一）固定资产的损坏 根据《教育法》第七十二条[4](P21)、《物权法》第五十四条[9](P28)规定高校享有高校体育场馆的支配、收益、处分权利，任何侵占高校体育场馆内的不动产和动产，都是违法的行为，应该承担民事责任。

在此基础上，高校与社会组织签订合同，就是将高校体育场馆的使用权以合同的形式交付给社会组织使用，社会组织只有使用权，而没有占有权或者侵占权，如果发生固定资产的损坏事件，应该依据双方的合同，按照市场价格，予以赔偿。

当然，从法治和效率的关系角度来看，合同即为双方的法律依据之一，可以结合其他法律规定，合理合法地处理这类问题。但出于效率因素考虑，发生固定资产损坏，双方必须达成共识，既不能让高校固定资产无故损坏，又不能单方面归责于社会组织，应该在双方达成共识的情况下执行赔偿事宜。毕竟在社会组织与高校合作情况下，高校始终处于优势一方，但高校又不能充分发挥市场规律，高校体育场馆运营效率还需发挥社会组织的作用。

（二）人身安全事故《侵权责任法》第三十四条[10](P44)规定，用人单位要承担单位工作人员因执行工作任务造成他人损害的责任；《侵权责任法》第三十五条[10](P46)规定了个人之间如果有劳务关系，将承担相应的责任；《侵权责任法》第三十七条[10](P50)规定公共场所的管理人或者负责人未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担相应责任。以上条款说明，社会组织与场馆管理人员雇佣合同规定的，场馆管理人员人身安全损害事故责任划分与赔偿细则；该条款适用于在高校体育场馆健身人群的伤害事故责任划分。

鉴于法治与效率的关系，法治在人身安全事故中的体现，应该是建立人身安全事故责任归属的细则，明确高校与社会组织的权利和责任；在此基础上，双方应充分考虑到各种安全事故可能出现的风险，建立安全事故风险防控措施，包括要承担起安全提醒的义务，为可能发生的安全事故做好预防准备，为避免不必要的安全事故责任争议提供证据；在人身安全事故问题上，效率体现就是做好人身安全事故预防的全面预案，做好能够想到的全部预防工作，提醒标识要明显，这样才能在法治框架下，达到效率的提升。

（三）安全事故责任风险规避 安全事故责任规避，是高校体育场馆运营管理必须考虑的问题，无论运营管理主体是哪一方，安全事故防范，以及可能发生的安全事故风险规避，都是必须考虑的一个重要环节。正如前面所说，高校体育场馆运营管理应该做好安全事故预案，做好可能发生的安全事故处理方案，除此之外，还应该购买商业保险，来分担可能发生的安全事故赔偿事件。保险种类可以分为固定资产的保险和人身伤害事故的保险，运动场所难免发生运动伤害事故，因此，为了规避风险，应该购买一定的保险，以保证高校体育场馆高效地运营。

《保险法》第十一条、第十四条[11](P2)的规定，说明了人身保险和财产保险的标准，自订立合同后，投保人交付保险费，而保险人则承担保险责任，这样就可以使得投保人在发生保险事故后，按照保险合同要求保险公司赔偿损失或者分担部分责任。

在这个问题上，法治与效率的关系，就是在各种法律下，做好预防风险的一切准备，从而达到法治和效率的平衡。

六、结语

在国家治理体系现代化目标下，高校体育场馆治理的科学化、高效化建设已成趋势，国家治理体系现代化建设的重要组成部分就是法治建设，如何兼顾法治与效率的关系，是高校体育场馆科学、高效运营管理中必须处理好的关系。高校体育场馆运营管理中面临的法律问题涉及运营主体的选择、资产归属与责权辨析、运营受益分配以及安全事故权责与风险规避。权衡法治与效率，在运营主体选择方面，高校为运营主体的，应在健全法规基础上，发挥高校管理部门的效率；而社会组织为主体的运营方式，应在双方建立共识的规定基础上，充分发挥社会组织的运营效率；在资产归属、责权辨析及运营受益分配方面，考虑法治与效率的平衡，在保护学校固定资产的前提下，在双方合同基础上，出于提高效率，双方在权责辨析及运营受益分配方面多加沟通，达成共识；在安全事故责任与风险规避方面，应多加强法律法规的教育、宣传，以及保险业务的涉入，从而降低安全事故承担比重，达到提高运营效率。