营商环境驱动与数字经济产业发展的关系

裴秋亚，范黎波

（1.北京市科学技术研究院，北京 100089；2.对外经济贸易大学国际商学院，北京 100029）

1 研究背景

随着新一轮科技革命和产业变革的深入演进，数字经济日渐取代工业经济，成为引领全球经济发展的新“引擎”。美国、欧洲等世界主要国家和经济体竞相加强数字战略布局，积极抢占数字经济发展的制高点。党的十八大以来，我国高度重视发展数字经济，并将其上升为国家战略。回溯过去20余年发展，我国数字经济发展历经学习模仿、追赶与本土化、引领全球前沿等不同阶段，完成了从萌芽到成熟化的快速崛起过程［1］。我国数字经济规模已跃居全球第2位［2］，网络零售市场规模连续8年稳居全球首位［3］，工业互联网产业规模更是突破万亿元关口［4］。但是，与全球数字经济强国相比，我国数字经济产业基础能力不强、诸多领域技术与国际差距显著、法治环境不完善等问题依然突出，平台垄断、资本无序扩张、数据滥用等现象仍旧存在［5］，从理论层面对数字经济新形态、新模式进行解释与分析变得更为迫切。

自2016年以来，国内外学术界针对数字经济的相关研究迅速兴起，研究内容主要围绕内涵特征、规模测算、发展效应等问题展开，热点主题从聚焦互联网经济模式，向数字经济与实体经济融合、数字化转型和产业结构升级等方向逐渐拓展［6］。就本质而言，数字经济可以被视为一种产业经济——数字产品及服务的生产、消费与分配活动从传统国民经济中剥离，并演变为一类独立的产业［7］。我国“十四五”规划首次将数字经济核心产业增加值占国内生产总值（GDP）比重列入考核指标，并明确提出到2025年，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%的发展目标。本文立足于新发展阶段，在科学测度各区域数字经济产业发展水平的基础上，探索能够有效促进数字经济产业发展的营商环境组态模型，从而为寻求不同地区数字营商环境多元化、特色化发展路径提供思路借鉴。

2 文献综述与研究框架

2.1 数字经济产业分类界定

产业分类是立足全社会经济活动的基础性分类或对具有一定特征的某类产业的备选分类。国际组织、政府机构和国内外学者围绕数字经济产业分类展开了积极探索，但是目前对于数字经济产业内涵、构成范围及核算方法仍未建立起统一权威的国际标准［8］。国际组织及政府机构对数字经济产业分类问题的研究以美、中两国为主导，且具有较强的实践性特征。自20世纪90年代以来，随着美国数字经济日渐兴起，经合组织（OECD）［9］基于核算视角提出了数字经济卫星账户的概念框架，并将数字经济产业分为数字驱动、数字中介平台、电子商务、数字内容、基于数字中介平台的产业、其他数字产业等6个行业类别，并于2018年对该分类进行了修订，调整后的产业分类包括数字驱动、数字中介平台、电子销售（由原电子商务和数字内容产业合并）、数字金融、基于数字中介平台的产业、其他数字产业。基于此，美国商务部经济分析局（BEA）［10］从信息与通信技术（ICT）产业出发，构建了包括数字基础设施、电子商务和付费数字服务三大类的数字经济产业分类体系。

立足我国数字经济发展特征，国家统计局发布的《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》（以下简称《数字经济统计分类》）对数字经济产业分为数字产品制造、数字产品服务、数字技术应用、数字要素驱动和数字化效率五大类，其中前四大类作为数字经济核心产业，是为产业数字化发展提供数字技术、产品、服务、基础设施和解决方案以及全部依靠数字技术、数据要素的各类经济活动。有学者以上述分类为基础，从数字经济定义、形成要素、生产活动类型等不同视角对数字经济的基础产业群建立了分类框架，如许宪春等［7］、关会娟等［11］、余长林等［12］和吴翌琳等［13］研究。综合数字经济产业分类特征及数据可得性因素，本研究以《国民经济行业分类（2017）》为基础，参照《数字经济统计分类》相关标准，本文将数字经济产业范围界定为以下7个行业大类：电信、广播电视和卫星传输服务，互联网和相关服务，软件和信息技术服务业，计算机、通信和其他电子设备制造业，通用设备制造业，专用设备制造业，电气机械和器材制造业。

2.2 营商环境评价及本文逻辑框架

营商环境是一个国家或地区内影响市场主体经济活动的综合环境，是经济发展软实力的重要构成，对于降低制度性交易成本、促进市场主体公平竞争、实现要素市场化配置具有显著作用。如何准确衡量不同区域营商环境水平是相关研究开展的重要基础。目前，从交易成本角度衡量营商环境是较为普遍的方法，其典型代表是世界银行［14］发布的《营商环境报告》（Doing Business），其将营商环境定义为企业生命周期内为满足合规要求所需的时间及成本等条件的综合，并从开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、跨境贸易、纳税、执行合同、办理破产等10个维度设计了一级指标。世界银行计划于2023年发布的《宜商环境报告》（Business Enabling Environment），也同样基于该营商环境的概念，拟构建包括企业准入、经营地点、公用事业连接、劳动力、金融服务、国际贸易、纳税、争端解决、促进市场竞争和企业破产等10个一级指标［15］。考虑到我国经济转型背景下复杂制度多元性问题，杜运周等［16］、张三保等［17］、李志军等［18］学者将生态系统理论引入营商环境评价之中，将企业从事创新、创业及投融资活动过程所面临的外部营商环境视为一个生态系统，具体包括了政治、经济、法治、创新、市场、人文等诸多复杂要素，促进了对营商环境评价研究的持续深化。

基于上述文献，本文从生态系统视角探究中国情境下市场主体经济活动所涉及的体制机制性因素和条件，研究其作用于数字经济产业发展水平的因果关系以及条件之间的交互效应。

本文构建的研究框架如图1所示。

图1 研究逻辑框架

3 研究设计

3.1 研究方法

本文主要运用突变级数法和模糊集定性比较分析（fsQCA）方法。由于突变级数法只需对指标间相对重要性进行排序，从而减少了因主观因素而引起的科学性质疑［19］。考虑到营商环境影响数字经济产业发展是一个具备多重并发因果的复杂过程，为了能够深入剖析不同营商环境要素间的联动效应、充分厘清促进数字经济产业发展的等效路径，本文借鉴Fiss等［20］研究，采用fsQCA方法通过“识别可能形成组态的条件因素-分析因素之间相互连接的方式及原因-基于主题对制度组态进行命名”等组态理论化过程，探讨营商环境组态如何驱动数字经济产业发展的关系。

3.2 样本及数据来源

本文剔除海南、西藏、甘肃、青海、宁夏以及港澳台等数据缺失较为严重的省份，使用我国26个省份数据测度数字经济产业发展水平并研究营商环境对数字经济产业发展的驱动效应。数据主要来源于《中国统计年鉴》《高技术产业统计年鉴》《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告》《中国地区投入产出表》《中国互联网企业100强发展报告》《中国电子信息产业统计年鉴》以及各省份统计局网站。

3.3 产业评价指标体系的构建

数字经济产业是以数字技术为先导、技术与产业深度融合的产物，以追求产业综合效益最大化为发展目标；同时，数字经济产业的发展又是一个动态演进的过程，遵循从新兴产业逐渐成长为支柱产业、从单一领域逐步向跨领域辐射扩散的客观发展规律。因此，从产业创新性、产业成长性、产业全局性和产业效益性4个维度构建了区域数字经济产业发展评价体系。其中，产业创新性是实现产业基础高级化及产业链现代化、保持产业领先性的要求，反映了数字经济产业的技术基础状态、研发能力和产业竞争力；产业成长性是预判产业变化趋势、表征产业动态发展过程的要求，体现了数字经济产业规模扩张、机能完善的程度以及可持续发展的能力；产业全局性是实现产业链协同、达成产业能级整体跃升的要求，反映了数字经济产业对其他产业及区域经济高质量发展的带动作用；产业效益性是在资源和环境约束下实现产出最大化的要求，反映了数字经济产业的最终发展效果。

各具体指标如表1所示。

表1 数字经济产业发展评价指标体系

3.4 因果关系的变量测量和校准

3.4.1 结果变量与前因条件

数字经济产业的发展依赖于产业组织内要素间的协同。在此过程中，企业、金融机构、高校、研究机构等各类构成主体均需要均衡稳定的环境滋养与制度规范。根据创新生态系统理论和产业竞争优势理论，多元营商环境要素之间相互竞争、协同，共同对地区数字经济产业发展水平产生作用［21］。因此，本文以创新环境、数字基础设施、市场化水平、法治环境、融资环境、规制强度作为前因条件，以数字经济产业发展水平评价值作为结果变量，研究营商环境组态与数字经济产业发展之间的关系。各指标及其权重如表2所示。其中，“对数字经济的关注度”指标数据利用种子词计算百度指数搜索量获取，种子词={数字，智能，大数据，云，平台，区块链，数据，算法，机器学习，5G，AI}。

表2 营商环境组态具体指标及其权重

表2（续）

3.4.2 变量校准

校准是赋予各案例以集合隶属的过程［22］。参考Fiss［20］的研究，本部文采取直接校准法，将数字经济产业发展水平结果这一变量和6个前因条件的3个锚点（完全隶属、交叉点、完全不隶属）分别设定为案例样本描述性统计的上四分位数（75%）、中位数和下四分位数（25%）。非高数字经济产业发展水平的校准则通过选取高数字经济产业发展水平的非集实现（见表3）。

表3 变量校准锚点及描述性统计分析结果

4 结果分析

4.1 数字经济产业发展水平的区域测度

基于前文研究方法，测算出区域数字经济产业发展水平各层级突变模型及互补关系（见表4）以及区域数字经济产业发展水平的总体评价结果（见图2）。可见，样本省份的数字经济产业发展水平评价值的均值为0.847 3，标准差为0.055 0。排名前10位的省份依次为广东、江苏、浙江、上海、福建、北京、山东、四川、河南和安徽，多分布于东部地区，且主要集中于粤港澳大湾区和长三角城市群，其中广东、江苏、浙江三省数字经济产业发展水平总体领先于其他区域，评价值分别为0.976 8、0.940 2和0.903 4。这一现象的产生离不开地方政府对数字经济的高度重视和营商环境的营造。而东北地区数字经济及相关产业发展十分滞后，辽宁（0.821 8）、吉林（0.768 0）、黑龙江（0.754 4）三省评价值分别居第18位、第24位和第25位。

图2 样本省份数字经济产业发展水平评价结果

表4 区域数字经济产业发展评价突变模型及互补关系

4.2 营商环境组态与数字经济产业发展的关系

4.2.1 单个条件的必要性分析

从表5可知，单个条件变量影响高数字经济产业发展水平/非高数字经济产业发展水平的一致性普遍较低，表明单个必要条件对产生高数字经济产业发展水平/非高数字经济产业发展的解释力均较弱，不构成制约数字经济产业发展的瓶颈。

表5 数字经济产业发展水平的必要性检测结果

表5（续）

4.2.2 高数字经济产业发展水平的充分性分析

本文假设各条件变量均可能提升区域数字经济产业发展水平，进而基于中间解与简约解的嵌套关系比较，识别出各中间解的核心条件，由此得出产生高数字经济产业发展水平的制度组态（见表6）。结果显示，能够产生高数字经济产业发展水平的组态共有S1、S2a、S2b、S2c等4个，且总体一致性也高于阈值，表明其均为构成高数字经济产业发展水平的充分条件；同时，结合模型解的总体覆盖度来看，这4个组态对高数字经济产业发展水平也具备较好的解释力。能够形成非高数字经济产业发展水平的组态共有4种路径，即NS1a、NS1b、NS2和NS3，且这4个组态解释了约77%的非高数字经济产业发展水平的原因。

表6 产生高/非高数字经济产业发展水平的制度组态

表6（续）

组态S1（BE1×BE2×～BE3×～BE5×～BE6）：政府激励下以数字基础设施为核心的创新引领型。以高数字基础设施和非高市场化水平作为核心条件，结合高创新环境、非高融资环境和非高规制强度作为边缘条件的营商环境组态能够促进高数字经济产业发展水平的形成。由于数字经济在技术特征、基础支撑、组织结构等方面均迥然有别于工业经济，基于垄断、信息不对称、公共产品等因素而形成的传统政府规制需求已经发生了根本性改变，数字经济的发展需要一定创新与试错的空间［23］。因此，对于市场化进程相对滞后、金融配套条件并不完善的地区，政府可以通过加强数字基础设施建设力度、弱化对数字经济的规制强度以及优化创新要素供给等一系列包容型举措达到“放水养鱼”的目的。以湖北为例，该地区高等院校集聚，创新要素较为富集，具有支撑数字经济产业发展的创新基础，加之近年来湖北省政府高度重视数字基础设施建设，在一定程度上弥补了区域市场条件不完善、融资环境不健全的短板。

组态S2a（BE1×BE2×BE3×BE4×BE5）：市场主导下以数字基础设施和法治为核心的多元共促型。结果显示，以高数字基础设施和高法治环境作为核心条件，结合高创新环境、高市场化水平、高融资环境作为边缘条件的营商环境组态能够促进高数字经济产业发展水平的形成。可见，在市场经济发育程度较高、创新与金融等资源要素较为完善的地区，数字经济产业的发展更强调由数字基础设施和法治环境的双轮驱动。数字经济所具有的网络效应、规模效应、范围经济、非竞争性等特征推动数字平台规模和范围的持续扩张，由此也引发了垄断、算法歧视、数据滥用等诸多公共问题。因此，政府需要兼顾产业促进与数字治理之间的平衡，统筹好发展与安全之间的关系，实现区域数字经济的长远健康发展。该组态的典型案例包括广东、江苏、浙江等地区，三地的数字经济产业发展水平评价值分别为0.976 8、0.940 2和0.903 4，居样本省份的前三甲，数字经济均十分发达。上述区域均地处东部地区，受益于改革开放以来沿海地区优先开放等政策影响，能够凭借生产要素的自由流动和经济发展自主权的扩大，充分利用市场化方式配置资源，率先融入全球经济。与S1相区别，组态S2a更加强调法治环境在促进数字经济高质量发展中的核心驱动作用。随着区域数字经济的蓬勃发展，诸如科技巨头滥用市场支配地位打压竞争者、损害消费者利用等公平竞争及数据安全问题也变得日益严峻，这也是数字经济产业发展到一定阶段所必须解决的问题，需要以健全的法制环境进一步规范数字市场秩序，实现数字经济与数字治理之间的均衡发展。

组态S2b（BE1×BE2×BE4×BE5×BE6）：政府规制下以数字基础设施和法治为核心的创新引领型。以高数字基础设施和高法治环境作为核心条件，结合高创新环境、高融资环境和高规制强度作为边缘条件的营商环境组态能够促进高数字经济产业发展水平的形成。可见，在政府规制水平相对较强，金融体系和创新要素供给相对完善而充沛的地区，数字经济产业的发展高度依赖于基础设施和法治环境的驱动。且在此情形下，市场化水平对于促进数字经济发展的作用变得相对弱化，即“政府之手”对市场产生了一定的挤出效应。该组态的典型案例包括北京、安徽和四川。以北京为例，其5G、云计算、大数据、人工智能、区块链等数字技术领先全国，软件及信息服务、社交媒体、数字内容、搜索引擎、云服务等数字经济产业蓬勃发展。然而，与广东、江苏、浙江、上海等省市不同，北京在科技创新和数字经济领域的诸多成果更多源于政府强有力的制度驱动和政策保障。北京科技企业的形成由科研人员“下海”创业而发端，信息产业的爆发式成长又高度依托于体制内高校及各类科研机构的知识生产、技术商业化和创新扩散。因此，组态S2b模式的成功，集中受益于自上而下的制度驱动及强有力的法治保障，是以政府逻辑为主导形成的有效路径。

组态S2c（BE2×BE3×BE4×BE5×BE6）：政府规制下以数字基础设施和法治为核心的市场驱动型。以高数字基础设施和高法治环境作为核心条件，结合高市场化水平、高融资环境和高规制强度作为边缘条件的营商环境组态能够促进高数字经济产业发展水平的形成。可见，对于市场化水平和政府规制水平均较强、金融体系较为完备，数字经济产业的发展需要依赖于高水平基础设施和法治环境的共同作用。该组态的典型案例为上海和福建。凭借良好的区位优势、人才条件和城市国际化水平，上海集聚了一大批具有国际影响力的跨国公司总部及研发中心、金融机构、国际组织等机构的入驻，具有良好的市场经济基础；同时，上海近年来也持续加强对数字经济领域的监管，有效推进了大数据、社会信用领域立法等诸多法治化建设实践。这种以市场为主导、以政府规制为基础、兼顾发展与治理的方式，不仅极大地促进了地区数字企业的繁荣，还使这些企业在具有较强盈利能力的同时，更加适应国际规则和竞争规范，由此推动区域数字经济产业健康、可持续发展。

4.2.3 非高数字经济产业发展水平的充分性分析

产生非高数字经济产业发展水平的营商环境组态具体包括4种类型：NS1a（～ BE1× ～ BE2× ～ BE4× ～ BE5）、NS1b（BE1× ～ BE2×BE3×BE4×～BE5× ～ BE6）、NS2（BE2×BE3× ～ BE4×BE5×BE6）、NS3（～ BE1× ～ BE2×～BE3×BE4×BE5×BE6）。其中，从NS1b中可以看出，即使是在市场化水平、创新环境及法治环境均较为完善且政府也较少干预微观主体活动的情况下，缺少了数字基础设施和融资环境的配套支持，仅凭市场的驱动作用依然会导致非高数字经济产业发展水平的出现；从NS2可以看出，以高规制强度和非高法治环境作为核心条件，结合高数字基础设施、高市场化水平、高融资环境作为边缘条件的营商环境组态，会导致非高数字经济产业发展水平的出现。进一步将NS2和S2c对比可知，同样是在政府和市场共同作用下，过度严苛的政府规制强度和恶劣的法治水平会使“帮助之手”转变为“掠夺之手”，导致非高数字经济产业发展水平的产生。NS3结果表明，如果政府只是单方面强调对数字企业的规制或只关注数字市场法治水平的提升，而忽略对数字基础设施等公共产品的提供，同样会导致非高数字经济产业水平的形成。

4.2.4 稳健性检验

借鉴张明等［24］研究，本文采取改变案例频数和一致性阈值的方法对数字经济产业发展的前因组态进行了稳健性检验。当把案例数阈值从1调整至2、将PRI一致性从0.70提高至0.75，并再次对样本数据进行重新处理时发现，所产生的高/非高数字经济产业发展水平的组态基本一致，表明研究结果稳健。

5 结论与讨论

5.1 研究结论

根据上述分析结果，本文形成以下3个方面的研究结论：（1）区域数字经济产业的发展兼具殊途同归和多重并发的特征。不同地区虽受差异化营商环境要素驱动，却均可以实现高数字经济产业发展水平，产生殊途同归的最终结果。具体针对每条路径，单一营商环境要素并非构成结果发生的必要条件或充分条件，只有在多重营商环境要素交互作用下，才能促进高数字经济产业发展水平的发生。（2）数字基础设施建设水平和法治化条件是驱动数字经济产业发展最为核心的营商环境要素，其中能够产生高数字经济产业发展水平的4种组态模型均有赖于高质量数字基础设施作为核心要素的强力驱动。然而，当数字经济产业发展到一定规模时，宽松的营商环境可能会导致监管短板问题。此时，政府应聚焦数字企业之间、数字企业与传统企业之间的公平竞争以及数据使用的公平公开等问题，构建维护公平市场秩序的数字经济治理体系，加强法治化环境建设。（3）过强的政府规制会对数字经济产业发展产生阻碍作用。由于数字经济的特点与传统经济不同，其发展将是一个长期探索、“摸着石头过河”的过程。旧有制度的打破和新规则的重塑必将会引发一系列新问题的出现。在此过程中，政府应以科学、合理、适度监管为前提，在完善公共产品和服务供给的基础上，对数字经济产业发展给予一定成长空间，积极鼓励创新、包容失败，健全触发式监管机制，避免“政府之手”的过度干预，形成各类主体参与的多方协同治理体系。

5.2 政策建议

基于研究结论，本文对进一步促进数字经济产业发展提出以下政策建议。

（1）适度超前建设数字基础设施。数字基础设施是实现数字经济产业高质量发展的重要基础。应进一步发挥有为政府与有效市场的协同作用，强化顶层设计和统筹协调，以系统性思维形成具有针对性、可操作性的顶层设计和建设规划，提升基础设施对数字经济产业高质量发展的战略支撑能力，确保公共产品和服务的有效供给。应加快部署光纤宽带网络、5G网络、卫星互联网等数字基础设施，特别是针对欠发达地区要超前规划铁塔、基站、管路等设施，为基础设施部署提供给便利条件；同时，充分发挥数字基础设施在促进制造业技术改造和设备更新、支撑现代服务业发展中的引擎作用，统筹工业互联网、数据中心、云计算、智能计算平台等应用基础设施建设。

（2）加快推动数字经济产业发展由自治走向法治。数字经济由于边际成本低、时空分离、赢者通吃、跨界融合等特征，市场竞争往往更为激烈，也更容易出现不正当竞争甚至垄断行为；同时，由于数据要素在数字经济时代的核心地位，强制授权、过度索取、数据滥用、数据泄露、非法交易等问题也随之凸显。因此，应加强市场公平竞争、网络安全及个人用户信息与权益的保护，进一步提升政府治理与服务能力，完善面向数字经济的监管体制，增强法规和标准的适应性。在此基础上，进一步深化政企合作、加强协同治理，充分发挥数字平台的技术优势、数据优势和人才优势，促进政府监管质量和区域法治化水平的有效提升。

（3）聚焦数字经济产业发展较为薄弱的地区和领域，进一步拓宽数字市场准入门槛。数字经济具有跨行业、跨地域、业态多变等特点，设置市场准入门槛，虽然有助于防范潜在风险、维护社会公共利益，但容易出现准入层层加码、自由裁量权过大情况。特别是在电子商务、互联网医疗、网约车等领域，企业开展网上经营至少涉及数十类经营资质，其前置条件多参照传统业态设置，与数字经济的产业发展特点不相匹配。因此，对于数字经济产业发展较为薄弱的地区，应在保证守住监管底线的基础上做好分级分类监管，针对不同业态、不同发展阶段的数字经济问题，采取弹性监管模式；同时，要专门针对数字经济主要产业领域制定带动准入事项清单，规范准入要件，避免简单套用传统业态的市场准入要求。

5.3 研究局限

一是本文在对数字经济产业发展水平进行测度时，对新时期产业发展的安全性考虑得不够充分；二是选取省域数据作为样本，难以充分反映各省内部城市层面的多样化情况；三是受限于数据可得性局限，在营商环境组态前因条件的选择中，缺乏体现数据市场及数据要素相关规制情况的指标数据。未来研究可以针对上述问题展开进一步探讨。