深化国土空间治理的若干举措思考与建议

□浙江省自然资源厅信息中心 朱雪坚

□舟山市自然资源测绘设计中心 戴展望

国土空间治理是国家治理体系的重要组成部分。经过近40 年的高速发展，“摊大饼”式的发展方式已经越来越难以为继，国土空间治理作为新时期国土空间开发、利用、保护、整治及修复的综合性调节手段，在现代化进程中将发挥重要作用。2015 年10月，党的十八届五中全会首次提出空间治理，标志着中国国土空间的顶层设计由管理向治理转型。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了国土空间规划“四梁八柱”基本框架，进一步完善了国土空间治理的政策工具。同年11月，习近平总书记在《求是》撰文指出：“完善空间治理。要完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。”这标志着从治理角度重构国土空间开发保护格局已正式成为当前和未来发展的重要议题。

党和国家作出空间治理的重大部署后，有关国土空间治理的研究立即成为了热点，涉及概念、治理体系、内涵等内容，但尚未有从省域层面提出科落地实施的相关思路和工作举措。因此，本文结合浙江省第十五次党代会在报告提出的“全域推进国土空间治理现代化”目标，客观分析当前空间治理存在的突出问题，同时结合自然资源“两统一”职责，思考并提出省域空间治理现代化的主要思路和工作举措。

一、国土空间治理的定义与内涵

治理是全球关注的热点问题，指通过调动各种公共和私人的资源与力量以维护社会秩序、增进公众福祉的制度安排。治理的理念已由最初的政治学、管理学等领域拓展至地理学、生态学、城乡规划学等领域。随着中国城镇化的快速推进，城市治理、乡村治理和城乡治理研究逐渐增加。

国土空间是国家主权与主权权利管辖范围内的地域空间，包括国家的陆地、陆上水域、内水、领海、领空等，它是由各种自然要素和人文要素组成的物质实体，是国家社会经济发展的物质基础或资源、国民生存和从事各种活动的场所或环境。

结合已有研究的定义，本文从政府管理需求的角度，将其定义为：以完善和落实主体功能区战略为导向，以国土空间规划为基础，以用途管制为手段，以要素保障、耕地保护、生态修复、节约集约和产权管理为重点，以监测监管为保障，通过制定并实施差异化的政策，促进国土空间结构优化、要素整合、功能提升、价值实现、权益保护的制度安排和行动过程。国土空间作为人类经济社会活动的物理载体，是空间要素和人类活动相互作用的结果，因此，空间治理的目标是对失衡、无序的空间保护开发利用体制机制进行重构和重塑，推动实现空间布局均衡化、要素配置精准化、耕地保护长效化、生态保护一体化、资源利用高效化、权益保障法治化的省域国土空间科学治理新格局。

二、浙江省国土空间治理现状分析

（一）人地矛盾越发突出

浙江海洋资源优势明显，拥有良好的海岸线、海域和海岛资源。但浙江省土地资源禀赋相对不足，陆域面积10.55 万平方公里，是中国陆域面积最小的省份之一，素有“七山一水二分田”之称，土地资源总体呈现“三少”的特点，即耕地总量少、人均耕地少和补充耕地后备资源少，据“七普”统计，2020 年全省常住人口为6457 万人，与2010年（六普）相比增长18.63%，增量1014 万人，居全国第二，全省人均耕地面积下降到仅为全国人均水平的1/4。

（二）国土空间开发保护格局亟待优化

在快速工业化、城镇化进程中，浙江省资源保护和开发利用的矛盾日渐突出，国土空间布局散乱、工业用地、城镇用地与优质农用地资源高度重叠，城镇用地仍以“摊大饼”式扩张；生态、农业、城镇空间形态“碎片化”突出；区域城乡功能设施供给不充分不平衡，人均公共服务设施规模极致比接近2 倍。

（三）资源利用效率仍需提升

长期以来传统的思维方式和经济发展路径还没有转变，一些市、县政府未能跳出旧有的粗放型投资增长模式，土地外延扩张、粗放利用方式没有根本性改变，自然资源要素“供需错配”现象仍较突出。据“三调”数据，浙江单位建设用地GDP 从2009 年 的14.88 万 元/亩提升到2019 年的31.28 万元/亩，在全国位居前列，但与先进地区相比仍有差距，还需进一步提升。

三、思考与建议

（一）全面推进国土空间治理数字化改革先行省建设

以自然资源部支持国土空间治理数字化改革先行省建设为契机，加快省域空间治理数字化平台迭代升级。全面深化空间大脑能力建设，健全数据问题“发现—反馈—修正”治理链路；不断拓展完善场景应用生态圈，“多规合一”、不动产智治、耕地智保等应用场景持续迭代升级，多跨协同能力明显提升。加快建立健全部省协同工作机制。

（二）建立健全国土空间体系

深化“多规合一”改革，全面落实“三区三线”，健全“四级三类”的国土空间规划体系，对有条件、有需求的村庄，应编尽编“多规合一”的实用性村庄规划。合理编制相关专项规划，实行专项规划清单目录管理，加强总体规划对相关专项规划的指导约束。建立和实施常态化的国土空间动态监测评估预警和监管机制。完善主体功能区管控机制，实施差异化的国土空间开发保护，完善不同主体功能分区的产业准入、要素配置等配套政策与绩效考评制度。

（三）坚决落实耕地保护“军令状”

创新并不断完善耕地保护目标责任考核机制、严格落实耕地用途管制、完善永久基本农田特殊保护机制、探索完善耕地占补平衡制度等制度，全面推行并进一步完善“田长制+耕地智保”闭环管控机制，坚决制止耕地“非农化”、防止基本农田“非粮化”。

（四）不断提升要素精准化配置能力

加快建立覆盖全域全类型、相互统一衔接的国土空间用途管制规则。完善“要素跟着项目走”保障机制，不断改进土地利用计划管理方式，实现用地计划安排与项目用地需求精准匹配。建立健全重大项目选址布局跨部门协商共治机制，完善重大项目用地用海用矿审批责任体系、服务体系、评估体系、技术支撑体系。

（五）持续提升资源节约集约利用水平

创新完善新增用地供应方式，深入推进“标准地”改革。积极推进土地复合利用，探索增加混合产业用地供给。进一步完善建设用地“增存挂钩”机制，加快批而未供消化利用和闲置土地处置。持续推进低效用地再开发工作，完善低效用地再开发政策机制。完善自然资源有偿使用制度，建设城乡统一的建设用地市场，强化自然资源要素市场化配置能力。

（六）探索推进土地综合整治新模式

选择有条件的地区，探索以县域为单元、跨乡镇统筹推进土地综合整治试点，探索全域全要素全类型综合整治。以土地综合整治“增减挂钩、增存挂钩、增效挂钩”为导向，综合集成国土空间规划动态优化、永久基本农田跨乡镇调整、城乡建设用地增减挂钩分离管理、城镇低效用地再开发、生态产品价值补偿交易和鼓励社会资本参与等政策制度，统筹推进农用地整治、村庄整治、工业和城镇低效用地整治和生态保护修复。

（七）进一步完善自然资源资产产权体系

创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式，丰富自然资源资产使用权权利类型。完善土地储备制度，探索建立全民所有自然资源资产储备制度。统筹开展全省自然资源调查监测评价，实现“基础调查+变更调查+专项调查”多调融合。全层级全类型推进全省自然资源统一确权登记，逐步实现自然资源确权登记全覆盖。

（八）不断强化自然资源政策法规与执法能力建设

加快推进国土空间规划、国土空间用途管制、耕地保护、生态修复、矿产资源管理、海域使用管理、无居民海岛保护与利用等重点领域立法工作，研究制定调查监测、确权登记、土地利用、地质勘查、海洋生态、测绘成果等政策制度，健全国土空间管理法规政策体系。健全自然资源执法督察体制机制，以“天巡地查”场景为切入点，在全国率先探索“大综合一体化”改革下的自然资源违法违规问题“早发现、早制止、早处置”机制，强化业务多跨协同和智慧化监管能力。

四、结语

国土空间治理是一个复杂的系工程，本文基于现有研究成果，从政府管理的视角，对国土空间治理进行了定义，并探讨提出了数字化改革、空间规划、用途管制等若干举措，以期为全国各地国土空间治理相关工作提供参考和借鉴。目前，全国范围内相关工作都处于探索阶段，国土空间治理都在稳步推进中，治理成效也正在逐步显现，下一步，将结合浙江省实施过程中的工作经验，持续跟踪国内外相关工作内容，在现有基础上，进一步创新完善本文提出的举措和思路。