复合治理视域下乡村治理共同体建设的路径研究

史亚博　李晓媛

［摘 要］ 复合治理是一种权责体系与运行机制系统化的新模式，在理念、形态、责任和空间上的特性价值，与乡村治理共同体的建构逻辑相耦合，既促进了基层党委、政府、市场、社会、村庄的多维转换，也有效回应并契合了“共建共治共享”的实践要求，以多元主体推动乡村“共建”，以多維结构促进村务“共治”，以复合目标实现成果“共享”。现阶段的乡村治理共同体建设应遵循“理念—场域—主体—规则”的行动逻辑，加强理念重塑、制度共建、主体复合、机制协同，整体性再造乡村治理的价值共同体、地域共同体、组织共同体和利益共同体，全面开启乡村治理现代化新局面。

［关键词］ 乡村治理共同体；复合治理；组织化；多元协同

［基金项目］ 国家社会科学基金青年项目“新时代党领导基层治理的政治整合机制研究”（21CZZ015）；广西哲学社会科学规划项目“城乡融合视野下广西乡村振兴与新型城镇化融合发展研究”（21FSH012）

［作者简介］ 史亚博（1988— ），河南舞阳人，江西师范大学马克思主义学院博士研究生，广西社会科学院党群处副处长，副研究员，研究方向：城乡基层治理；李晓媛（1986— ），广西贺州人，广西社会科学院人事处副处长，助理研究员，研究方向：乡村旅游。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45－1357/d.2023.04.014

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“健全共建共享共治的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]，为新时代社会治理现代化擘画了宏伟蓝图。作为社会治理共同体的具体实践形式，乡村联结着共同的价值、责任、利益和目标，随着乡土社会变迁而演绎成不同传承关系与制度形式的组织化利益联合体。学术界以复合治理模式阐释乡村治理共同体的建构机理和运行机制，重塑一个相互交叠的网络化结构形态[2]，在基层党委、政府、市场、社会与乡村间形成稳固、互信的关联结构网络，从而实现村庄的再组织化，为乡村治理共同体建设提供一种理论借鉴和路径参考。

一、出场与定义：复合治理的内在特性

复合治理的兴起，源于治理对象即公共管理事务集技术、形式和价值的复合性，要依靠治理手段的多元协同。所谓复合性，指现代社会转型中思维意识、制度规范和行为活动同时受到多因素的影响，表现为异质性、重叠性和形式主义，破坏着社会治理的权威性和法治根基。在风险社会中，杨雪冬提出了复合治理，以应对国家中心治理的失效[3]、多主体间的责任模糊。后来，复合治理被部分学者应用到乡村治理视域，并逐渐演变为一种乡村治理理论模型，目前研究成果主要集中在两个维度：在价值上，多元复合主体以合作、协商的方式参与共同治理[4]，以乡村现代化为目标，形成“强政府、强社会、强村庄、强个人”的现代化模式；在路径上，联结村庄集体利益，吸纳村民共建[5]，完善动力机制[6]，促进公共权力、社会组织与村民之间的关系调适。

面对日益多元化、异质化的乡村治理需求，复合治理突破了治理理论的一般特征，在理念、形态、责任和空间上展现自身特性，并通过协调治理规则，拓展治理时空，不断增强治理模式的协同性、灵活性和开放性。

（一）复合理性的治理理念

复合治理追求多主体复合治理思维或复合理性，凝聚理性共识以提升身份归属感，使复合理性具备一定的集体约束力。基层党委、政府作为主导者，引导行政部门、群团组织、社会市场组织遵循现代性治理规则，发挥村民代表、新乡贤、乡村自治组织、社会民间组织等主体的能动性，并借助组织调整、技术创新和资源整合而共同行动，达成一致的需求链接和力量支撑，从而增强基层党组织的吸纳力和组织力，不断提升村民的政治素养和公共精神。

（二）立体联动的治理形态

复合治理尝试建构政府、市场、社会等多维结构，由不同治理主体复合成一种新的多元化利益联合体。基于特定的集体行为规则，政府、社会组织和市场主体在统一体系中调适互动，形成网状的关联模式和组织形态，每个主体都是一个网格点，通过适应、调控与反馈机制，能够快速回应多维的需求，便于整合分散的资源，避免了大量信息的多层级传递。于是，复合治理重塑了治理结构和手段，系统性构建了权责体系与运行机制相统一的新型网络化治理形态，成为一种与新时代乡村场景相适应“中国化”产物。通过基层政府主动作为，引导并吸纳多元主体增进合作、共享资源，以对话、协商和互动的方式实现政府与市场、社会的多赢局面。

（三）多元协同的治理责任

随着社会力量的增强，乡村治理正转向公共服务的市场化和社会化。在民主、制度与技术相结合的乡村治理实践中，复合治理主张横向整合与纵向精简并进的整体性行动，构建一体化的结构体系，以打破组织间的权利边界和行政壁垒。于是，基层党委、政府向社会、市场放宽了更多的治理权，以自上而下的“主导—协同”机制推动社会协同与技术创新，设立多元化的协商载体、治理流程和责任体系。基于宏观性制度框架和行动规则，基层党委、政府提供经济、管理、法律等多种政策手段，规范多元主体的合作互动关系，并与市场主体形成委托代理的关系，与社会民间组织打造能动性合作的关系，与个体形成服务购买及监督的关系。所有参与者在各自领域搭建协商平台，扩展信息来源，承担公共责任，相互引导监督，共同推进乡村社会的多元协同治理。

（四）开放灵活的治理空间

多主体的利益多元化会产生新的公共关系和治理空间。依据目标、任务、类型的不同，复合治理的组织形式灵活、功能作用各异，彰显乡村治理的开放性。在地理意义上，开放的治理空间表现为从村庄、社区到地方、国家、区域及全球范围的纵向多层次；在时空领域，表现为由现实乡村空间进入网络虚拟空间的横向多样性。多元主体关联密切，参与搭建以乡村自治组织为主体、以基层行政力量为支撑、以市场社会组织为补充的治理架构，打消了农村与乡镇政府、社会群团组织、市场组织之间的壁垒，实现了乡村的治理空间重组和组织关联再造。

二、恰适性关照：复合治理对乡村治理共同体的时代价值

从历史演进上，乡村治理蕴含了从自主自治到国家单一治理、由社会协同向复合共治的转型过程，逐渐形成了关联依存、关系稳定的联合体，即乡村治理共同体。基于互动协商、权责对等的原则，以解决乡村问题、回应治理需求为共同目标，基层政府、农村组织、市场主体、社会组织、民众等主体达成了协同共治的复合治理模式。纵观中国共产党的乡村治理历史，复合治理一直合理“在场”，并与乡村治理共同体互动演进，历经了家族治理共同体、单位治理共同体、自治性行政共同体和包容性治理共同体等多种形态[7]。

复合治理主张构建一种打破组织边界的权威性结构体系，促进基层党委与政府、市场、社会、村庄、村民的多维转换，有效回应并契合乡村治理共同体“共建共治共享”的实践要求。伴随乡村振兴战略的实施，大量生产要素和社会力量将流向农村，促使乡村社会结构更加复杂、利益主体更加多元，进而要求村庄治理方式的适应性调整，形成以基层党委与政府主导的多元复合主体协同模式。其中，基层党委与政府具备独特的优势、强大的动员力，拥有丰富的资源，能够动员农村组织、市场主体、社会组织等多主体广泛参与、共同打造共建共治共享的乡村治理共同体。

（一）以多元主体推动乡村“共建”

在复合治理中，由党政主导的多元复合主体，包括党政组织、村级党组织、村民自治组织、村民、市场组织、社会群团组织等集体行为者。其中，基层党政组织作为核心力量，具有较强的资源整合能力，直接或间接介入乡村公共事务，给予政策和资金支持，建立专门机构、派驻干部，全程参与项目的规划运行。农村党组织、村民自治组织、村集体经济组织及其成员，是乡村振兴的重要力量。各类市场组织、村内民间组织以及外来的社会群团组织，以不同方式参与乡村治理，成为乡村利益的关联者。这种“共建”形式吸纳了多样化的市场和社会力量组成多元治理复合主体，以明晰的角色定位和职责分工，实现政府、市场、社会与村庄的良性互动。

（二）以多维结构促进村务“共治”

乡村治理追求“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的共治体系，架起政府、市场、社会、村庄的立体化结构网，明确主体间的职责分工标准，建立内部运行和外部监督的复合机制，既有横向的主体联动，又有纵向的层级整合，有效激发多元主体活力。在基层党委和政府的主导下，乡村以村级社会组织和村民为基础，积极吸纳各类市场主体、群团组织等，打造成内外联结的多元复合型治理共同体。

（三）以复合目标实现成果“共享”

一方面，复合治理以稳定有序、充满活力的有效治理为首要目标，通过整合乡村资源、协调主体关系，不断满足多元化治理需求、拓展村民参政渠道、回应乡村利益诉求，从而激发乡村发展的创新创造活力。另一方面，复合治理以善治为价值导向，构建一种协同性框架结构和运行机制，并借助国家强有力的组织协调和资源整合能力，巩固多元主体间的协商合作关系，达成稳定和谐的乡村秩序。

三、组织化再造：乡村治理共同体建设的行动策略

在现代社会的不同时空中，国家、市场与社会三种基本治理机制有着各自的治理主体、资源配置方式和行动价值目标。复合治理能够及时回应民众诉求且兼顾政府、村庄与社群的价值目标，将责任与效率、合作与竞争、封闭与开放有机统合。针对现阶段乡村治理的一些不足，遵循“理念—场域—主体—规则”的行动逻辑，将乡村治理共同体与乡村经济、社会、文化等相结合，立足于公共性理念重塑、开放性制度空间、多元化主体复合、协同性机制联结四个维度，复合再造乡村治理的价值共同体、地域共同体、组织共同体和利益共同体，全面开启乡村治理现代化新局面。

（一）理念重塑：构建乡村治理的价值共同体

理论来自实践并服务于实践，充分证明了理论与实践的一体性。复合治理理论也不例外，致力于回应和解决乡村现实问题。立足于中国乡村转型的复合性，以政府主动治理为理念重塑，突出治理“公共性”，以复合治理思维回应村民多元化需求，扩大社会参与的领域和信息公开的范围，推动乡村治理的决策科学化、方式精细化、效果人性化，合力共建开放包容的复合型价值共同体。

一是坚持人民至上的价值导向。按照“人人有责、人人尽责、人人享有”的共同体建设目标，以村民需求为导向设计复合治理模式，加强整体规划布局，坚持“三治”融合的实践创新，调和多元复合主体关系，激活农村内生动力，并积极引导多主体协同参与，让广大村民真正成为乡村治理效能的最大受益者和最终评判者，逐步形成更具科学性、民主性和凝聚力的乡村治理综合体系。

二是增强多元主体的复合理性。要发挥好基层党组织对乡村复合治理的引领作用，将党组织嵌入各种乡村社会群团组织，明确职责并纳入目标责任制的考核。要培育工具主义与现代价值相结合的复合理性，在竞争性压力下履行民主法治责任，推动多元主体的目标整合。比如，乡镇政府、村“两委”、村民自治组织、企业或社群精英等主体，通过信息交流、平等协商，达成乡村正向需求和公共利益相耦合的集体化行动共识。

三是形成开放包容的理念意识。以多维视角构建更加开放包容的治理理念，主动融入中华民族共同体意识，全面凸显共同富裕的核心价值。其一，将中华民族共同体意识融入乡村治理共同体建设，以铸牢中华民族共同体意识为主线打造新时代民族地区治理共同体，构建民族利益共同體、多民族文化治理共同体。其二，以实现共同富裕为价值导向建设乡村治理共同体，有效链接各方社会力量，解决和分配好广大村民的现实难题和切身权益，以看得见的民生实惠来激励和凝聚人心。

（二）制度共建：打造乡村治理的地域共同体

共建共治共享的乡村治理共同体的生命力源自完备且有效的制度，包括诉求表达、利益协调、权益保障、矛盾调处等内容。针对各地区农村资源禀赋的异质性，以打造乡村地域共同体为目标，推进乡村治理整体性立法，创建村民集体与个体相兼容的激励型制度规则，增强成员间的制度认同，完善乡村自治组织培育及扶持政策，形成村庄“共同情感联结”的地域共同体。

一是完善制度化的参与渠道。复合治理强调吸纳不同基层组织参与乡村事务，扩大乡村公共责任的覆盖面，有效推动农村的资源利用和服务供给，以制度化的实现机制推动多元主体联动。一方面，明确各主体的权利义务，厘清权责关系、权利边界，完善主体间的协商、合作和监督机制，重点关注多主体参与治理的权责利益分配状况。另一方面，规范复合治理的平台属性，建立各主体竞选参与、利益表达等协商制度，明晰多元主体复合的准入规制、分类标准和重点领域，做好跨部门的协同联动。

二是推行规范化的运作程序。打造以解决问题为导向的项目化运行方式，划分为专项和常规两类项目，健全民生项目的协商决策制度，明确每类项目的参与对象、程序规则，规范不同主体参与的行为评价机制，加强项目实施过程的管理、评估、反馈与奖罚等。同时，规范组织形态内部运行机制，重组党政部门的内设机构，优化多元复合主体的人员结构，有效整合不同层级的功能，调和主体间的关系，形成统分结合、优势互补的运行链，支撑多层级、专业化的组织运作架构。

三是健全法治化的扶持政策。加大地方财政支持和制度扶持，形成多元化的资金投入和培育机制，鼓励民间资本参与乡村复合治理，提供必要的人、财、物等保障，推动乡村治理资源向偏远村庄倾斜，不搞“一刀切”。完善乡村民间组织管理的相关法规和政策，降低注册门槛，加大财政支持，扩大民间组织的筹资渠道，引导其积极参与乡村治理。创新委托购买、公益创投、分类分级等乡村公共服务供给模式，形成高效合理的公共服务资源配置与供给体系，全面营造多元主体平等互动、民主协商、理性包容的良好氛围。

（三）主体复合：优化乡村治理的组织共同体

突出政治引领、系统整合作用，协调多元化的政社关系，有机匹配乡村事务治理与复合联动机制。赋予农村自治组织主体性地位，培育龙头示范型自治組织，以点带面形成乡村网络化治理体系，构建村庄复合组织体系，设立日常治理平台和项目治理委员会，促进村庄的再组织化，提升自我规范能力。

一是赋能增权实现再组织化。在复合治理中，基层党委与政府具有强大的引导力、协调力和执行力，组建平等合作的协同网络，提升乡村的自发秩序生产能力。因此，在乡村治理实践中，要真正推动乡村社会各主体全面参与乡村管理、共同履行治理责任，有效激活乡村多元主体活力。基层党政部门要善于借助合同外包、服务购买、专业社工等政策向社会市场组织让渡一些公共职能，加大乡村公共服务供给[8]，增强乡村自治自主运行的多元动力。

二是完善村庄复合组织体系。根据各主体履行职责的边界，做好主体间的分类复合，协调多元政社关系，使乡村事务治理与复合联动机制相匹配。比如，由基层党组织、乡镇政府、新型经营主体、技术与金融服务主体、群团组织和村民代表，组成村庄复合治理委员会，设立日常治理平台、项目治理委员会。基层党政引领农村自治组织、村民、群团组织、社会市场组织等积极参与乡村治理，注重发挥财政、治安、司法等服务职能，整合乡村社会资源，构建乡村复合型组织形态。

三是发展壮大农村自治组织。复合治理模式的核心是自治，归根到底靠广大村民的自觉参与，充分激发“内源性动力”。首先，大力培育农村自治组织。党建引领农村自治组织发展成为独立的治理主体，压实乡镇、农村的治理责任，注重挖掘和培养复合型人才，引进专业组织协助村庄成立留守农民协会、进城定居农民协会、外出务工农民协会、农业规模经营者协会、农村妇女协会、农村老人协会、村民法律政策学习组等社群组织，发挥好公益服务属性。其次，有效整合乡村自治力量。积极将各类自治组织纳入复合治理架构，以问题、需求为导向，有序参与乡村治理和公共服务，赋予农村自治组织主体性地位，培育乡村自治共同体。

（四）机制协同：联结乡村治理的利益共同体

构建多层次、多领域的复合治理机制，以复合公共责任回应乡村治理多元化、异质性的需求。通过合理配置一系列组织整合、制度协调、权责平衡、项目治理、评估奖惩等运行体系，建立精准化的组织整合机制，完善民主化的利益协调机制，优化权威性的信任评价机制，通过限度竞争与整体合作，开展民生调查和绩效评估，增进多元主体共同利益。

一是建立精准化的组织整合机制。以整合目标体系为基础，合理配置一系列组织整合机制，推动组织整合过程精细化。注重政策的全局统筹和连续推进，构建理性的整体性运作系统，细化系列目标流程，追求整体公平和精准效率。重塑综合化的组织结构形态，建立多元主体复合联动机制，谋求各主体间的合作互信关系，实现风险共担的乡村治理秩序。

二是完善民主化的利益协调机制。借助基层党委、政府的组织资源优势，有效开展社会动员和经济激励，建立良性互动的利益表达与公共需求回应机制。通过限度竞争与整体合作，以逆碎片化的治理结构、快速反馈的制度形态和高精准的需求靶向为核心，协调各方利益，促进乡村整体利益最大化。通过注入资金、资助扶持或购买服务等方式，依托“互联网+”和大数据技术，在机构设置、财税信息等方面形成自我强化的技术机制，开设乡村治理平台账号，及时接收并报送村民公共事务，以信息技术化手段精准识别问题、对接需求和施策运作，使多元主体投入乡村利益共同体的“整体性”建设。

三是优化权威性的信任评价机制。在基层党委和政府主导下，区域行政力量、社会民间组织为村民自治提供规范化、专业化的技术支撑，使多元主体凝聚成具备集体约束力的“重叠共识”，打造以村民自治为核心的“信任—权威”共建机制[9]，强化乡村治理共同体的权威性。通过座谈会、听证会、开放式决策会等方式广泛征求民意，在考核评比指标中增加民意权重，畅通民意表达渠道，完善民意决定机制。强化村民、村“两委”、社会群团组织等主体的监督作用，引入“第三方”组织对公共服务、民生项目、党群关系等进行满意度综合测评，完善村庄项目的民生调查机制、绩效评估标准和信息反馈体系，主动赢得治理信任。

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[责任编辑：杨 军]