我国辅警培训工作完善路径的思考

田 野，于 群（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035）

辅警在警务活动中发挥了重要作用，已经成为各国警察机关不可或缺的力量。我国辅警起源于20 世纪60 年代的社会治安联防队伍，在当时社会治安较为混乱，社会问题较为突出，社会治安联防队伍就应运而生了，社会治安联防队伍的出现有效缓解当时警力资源较紧张的现象，为维护社会稳定做出了重要的贡献。20 世纪80 年代末，各种形式的辅警在我国逐渐建立起来，队伍不断壮大。据不完全统计，目前我国已有各类警务辅助人员540 万人左右，在一些发达地区，民警与警务辅助人员的比例高达1 ∶3。相比其他国家（地区），英国特别警察人数是正式警察的15%，中国香港辅警人数是正式警察的13%，其他国家（地区）也没有超过20%的。[1]在我国，辅警已经成为人民警察进行警务活动的重要帮手。但同时我们也应该看到辅警队伍存在诸多问题，最为突出的问题是辅警的培训工作，部分地区公安机关不重视对辅警培训，出现“招之即用，用之不训”的现象。

一、我国开展辅警培训工作的重要意义

（一）有利于辅警队伍整体素质

我国辅警是一支庞大的队伍，其人数是民警数量的两倍，辅警工作岗位主要分布在窗口服务、信息录入、文秘台账、路面执勤、交通疏导、违法协查、后勤保障等等。但随着辅警的持续增长，辅警队伍的逐渐壮大，也暴露出辅警素质参差不齐、业务能力不强、纪律作风松散、队伍战斗力不高等问题，对于这支队伍培训就显得尤为重要。另一方面，我国辅警人员文化结构较为复杂，辅警队伍中不乏掌握计算机技术、网络通信技术、文秘等方面技能的人才，有着较强的工作能力。但从整体情况来看，这些专门人才仅仅是辅警队伍中的少数，辅警队伍的整体素质仍然偏低，大部分辅警文化程度不高，处于高中以下的学历，只能做一些简单性的辅助工作。

（二）有利于加强辅警队伍建设和提升履职能力

在2018 年全国厅局长会议中明确提出辅警改革不仅要解决辅警职业发展问题，还对辅警教育培训提出了明确的要求。辅警队伍建设，其本质在于对辅警实行规范化管理，使辅警工作起来更加得心应手。而培训的目的就是为辅警依法履职创造条件，调动辅警接受培训的积极性，通过对辅警进行政治理论、公安业务、安保维稳、应急处突、警用技能、警示教育和现场急救等方面的培训，建立一支高效、廉洁、文明的辅警队伍，提高公安机关的社会公信力，为经济社会发展保驾护航。

（三）有利于提升辅警自我保护能力

2021 年，全国公安机关共有261 名民警、131 名辅警因公牺牲，4375 名民警、3420 名辅警因公负伤。辅警因公牺牲和负伤与辅警培训有着密不可分的关系，培训内容过于简单，培训时间不足，培训质量不高，使一线辅警在执法过程中遇到暴力抗法时，自我保护意识不足，评估风险能力较弱，现场急救的知识缺乏，造成不必要的流血牺牲事件。在对辅警培训过程中，增加现场急救以及警务技能的培训并让其熟练掌握，才能在日后工作中提高自我保护能力，提高执法安全意识，才能减少流血牺牲事件。

二、我国辅警培训工作的发展及存在问题

（一）我国辅警培训工作的发展历程

1.辅警培训工作的初步探索阶段

早在《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》出台之前我国部分地区就制定了关于辅警管理的规章制度，其中涉及了关于培训方面的内容。例如，2012 年苏州市就出台了《苏州市警务辅助人员管理办法》，这是我国首部关于辅警管理的地方政府规章，该《办法》中明确规定公安机关应当对警务辅助人员进行岗前培训；[2]培训合格的辅警，方可安排其履行相应岗位职责。公安机关不仅应当定期对辅警进行法律法规方面和执法技能方面的培训，还要定期对辅警的工作情况、遵守纪律、教育培训等情况进行考核。苏州市公安局还定期对辅警培训情况进行考核，考核结果作为对辅警工作绩效奖惩的重要依据；2014 年东莞市公安局出台的《东莞市辅警工作办法》中对辅警培训做了较为详细的规定。辅警培训分为岗前培训和岗位培训两个部分，其中岗前培训是指新录用的辅警需要经过公安机关为期一个月的培训，培训内容包括法律知识、业务技能、队伍建设等诸多方面；岗位培训是一种提高性质的教育培训，辅警在从事警务工作满3 年后至少参加1次岗位培训，由所在单位辅警队伍做好规划，分批合理开展岗位轮训工作。《苏州市警务辅助人员管理办法》和《东莞市辅警工作办法》都属于各地辅警队伍正规化建设的积极探索，为公安部出台《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》提供了实践经验。

2.辅警培训工作的发展完善阶段

在2016 年国务院出台《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》后，我国各地都先后出台关于辅警的管理办法，这些办法中也明确提出了关于辅警开展教育培训的相关内容。例如，四川省在2021 年颁布了《四川省公安机关警务辅助人员管理办法》，第24 条规定县级以上人民政府公安机关应当对警务辅助人员进行政治教育、纪律教育、廉洁教育、保密教育和岗前培训、年度培训、专项培训；第25条规定县级以上人民政府公安机关应当对警务辅助人员的履职情况、工作绩效、遵章守纪、教育培训等进行考核，考核结果作为层级管理、薪酬待遇、劳动合同续签或者解除的主要依据。①四川省公安机关警务辅助人员管理办法，载于《四川省人民政府公报》2021 第1 期，第9-15 页。作为辅警管理改革探索试点的先行区，苏州市将辅警管理改革向纵深推进，对辅警培训工作进行完善。在全体辅警接受培训的基础上，苏州市公安局按照分层分类管理办法开展初任培训、骨干培训、晋升培训和专题培训等各类培训；并研发培训课程，编撰辅警教育训练大纲，出版全国首部《公安警务辅助人员实战技能训练及应用教程》《公安警务辅助人员综合理论及业务知识培训教程》，建立起辅警教育培训体系，填补了国内相关领域的空白。[3]不仅四川省、江苏省苏州市，全国大部分地区都出台了辅警队伍的管理相关法律规范，在这些法律规范中都提及关于辅警培训的相关事项，这些规章制度的建立健全推动辅警队伍制度化建设，也推动了辅警培训工作的进一步深化和发展。

（二）我国辅警培训工作存在的普遍问题

1.培训管理制度不健全，缺少相关的法律规范

国家层面没有形成一个完整的辅警培训体系和标准，一方面，我国各地公安机关职能部门针对辅警开展的培训以临时培训、单一培训为主，只注重解决眼前急需，没有培训计划或制定的培训方案缺乏前瞻。[4]没有经过科学的分析和论证，为了缓解人手短缺的问题，招录之后立刻就开展培训，对于整个培训管理缺乏顶层设计。另一方面，关于辅警培训的法律法规尚未不健全，作为辅警制度发源地的英国在20世纪60 年代就制定了《1965 年辅警规则》来管理辅警队伍和人员。截至目前，在国家宏观层面没有出台关于辅警培训的法律法规。国务院出台的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》仅在内容一部分提出了对辅警培训的要求，而没有形成专门培训法律规范。在地方微观层面，各地都纷纷出台了关于警务辅助人员的管理办法，首先这些法律规定没有上升到全国统一立法，其次这些法律规定虽对辅警的培训规定有所涉及，但关于培训工作较为笼统和宽泛，对于辅警培训的主体、方式方法及具体的培训管理工作没有明确地规定。

2.培训内容过于单一，培训师资力量不足

我国各地公安机关对辅警的培训内容以法律法规、警察学、执法程序、思想道德素质等基本理论知识为主，对于警务战术、防卫与控制、急救等实战性内容培训较少，培训的课程内容过于单一，使得一线辅警在辅助警察执法与犯罪分子面对面进行较量的过程中，与民警配合默契程度不够，自我保护意识不高，经常发生辅警流血牺牲事件。另外，缺乏一些实战性内容培训也使得辅警在与人民群众打交道过程中服务意识有所下降，执法执勤能力有所欠缺，经常出现一些辅警暴力执法执勤的现象，严重损害了公安机关在人民群众心目中的形象。

师资力量的投入是辅警培训工作取得成效的重要因素。我国各地公安机关采用统一培训，集中授课的方式，这种教学方式通常是一名教师要面对数百名受训学员，同时又受到培训时长的限制，使得教师难以对每一个受训学员做到有针对性地辅导，这种集体授课往往就会流于形式，难以取得实质性的培训效果。一方面，在理论培训上，教师无法做到对每名学员的兼顾，无法解决每名学员的问题，对于枯燥的理论知识往往是灌输式地传输，难以对受训学员起到真正作用；另一方面，在实践培训上，实战教官对警务实战培训往往以教官演示为主，学员观看为辅，使学员出现看起来明白，操作起来不规范甚至完全错误的现象。这些警务实战技能往往与实际工作密切相关，辅警在这种情况下上岗，不仅会造成工作失误，还有可能引发不必要的流血牺牲事件。

3.培训经费保障不足，缺少专门的培训机构

一方面，辅警经费保障不足已成为各级公安机关急需解决的问题，其中辅警培训经费保障不到位直接影响培训的成效。当前，我国地方公安机关辅警培训经费由地方政府负担，近年来地方政府大力支持开展辅警培训的工作，投入了大量经费予以保障，但与实际需求相比还相差较远。主要表现在：一是经费不足，无法满足正常培训工作的开展，特别是在经济不发达的地区表现得尤为明显；[5]二是经费使用过程管理还不够完善，没有形成科学规范的使用体系；另一方面，辅警培训机构的缺少也制约了培训工作的开展，香港警务处对于新招录的辅警要在香港警察学院进行一定时间的警务技能的培训，与香港辅警培训相比，我国大陆地区辅警培训缺少相应的培训机构，通常是由各地公安机关临时组织培训，在培训结束以后培训的组织也就随之解散，专门培训机构的缺少也使得各地辅警培训工作难以取得实质性的效果。

三、境外辅警培训工作的做法

（一）新加坡辅警培训工作

新加坡内政部高度重视辅警的培训工作，其辅警在预防、侦查、打击犯罪方面起到了重要的作用。[6]在新加坡辅警队伍中有一支志愿特警，志愿特警是在第二次世界大战结束之后成立的组织，其主要任务是协助新加坡警方在第二次世界大战后稳定社会秩序。新加坡警方也高度重视对这支队伍的培训，志愿特警的培训分为两个部分包括基本培训和在职培训。基本培训内容包括法律、警察防卫战术、枪械使用法、急救以及基本的心肺复苏训练和体能训练，培训时长共计36 周288 小时；在职培训是指志愿特警在完成基本培训正式上岗以后进行的培训，在本职岗位进行训练，由培训教官从旁指导。新加坡对于其辅警队伍培训分为两步走，不仅培训辅警基本素质还在实战中培养其专业素质，分步培训模式对辅警素质提升和更好适应本职工作的需要都产生深远的影响。

（二）美国辅警培训工作

作为地方自治型警察体制为代表的美国，受警察体制的影响全国没有统一的辅警队伍，但是各州都以立法形式建立自己的辅警队伍。不同的州关于辅警培训有自己的管理规定。例如，俄亥俄州关于辅警培训分为七个单独的部分，每个部分包括大约4 小时的教学。培训课程包括辅警、宪法和刑事司法制度、刑法和程序、操作技能、执法技巧、交通管制、事故和刑事调查以及专业精神；纽约市根据《纽约州紧急防卫法案》也组建了自己的辅警队伍。纽约市规定辅警必须接受培训才能开展工作，辅警需要接受为期16 周48 小时的岗前培训。培训主要内容包括警察学、法律知识和执法程序等辅警日常工作所必须的知识和技能，以更好地协助警察开展警务工作。此外，还有对辅警队伍中处于领导职务的人员进行领导和指挥的培训，以便更好地领导辅警人员开展工作。

（三）我国香港辅警培训工作

我国香港辅警队伍借鉴西方辅警培训的先进经验，经过几十年的改革和发展形成了完整教育培训体系，我国香港辅助警察队伍对辅警培训包括基本训练课程、法定效率训练以及其他训练。基本课程训练是指香港警务处对于新入职的辅警警员要求必须参加训练，训练时数共370 小时，分布在26～33 个星期举行。内容有法律、警察实务、程序、警察规则、规例及步操等，还要接受武器及战术训练。另外，法定效率训练是依据《香港辅助警队规例》(第233A章)第3 条例所进行的训练，也是每一年辅警人员需要完成的训练。法定效率训练由周年进修训练、训练日、射击训练和实习训练四部分组成，完成法定效率训练的辅警人员，可以领取奖金。[7]任何队员如未能完成法定效率训练，会被当作服务表现未能令人满意，视表现情况而定，可能会遭到警告或被要求退出队伍。其他训练主要包括第四代指挥及控制通讯系统的训练、辅警警长晋升课程、辅警警署警长晋升课程、领导指挥课程等一系列晋升培训课程。香港警务处着眼于香港辅警队伍的长远发展，在2002 年就开展了辅警大学生计划，从高校选拔毕业之后有志从事辅警工作的大学生，对于这些人员开展辅警警员特别基本训练课程，该课程的内容与基本训练课程的相同，每年共设一期特别课程于夏季举行，为期约12 个星期的全日制训练。

四、辅警培训工作的完善路径

（一）加快制定相关法律法规，推动辅警培训工作纳入法治化轨道

我国香港和我国台湾地区早在辅警队伍成立之初就制定《香港辅助警察条例》《义务警察编训服勤作业规定》来规范辅警队伍建设和培训。截至目前，大陆地区关于辅警培训工作没有统一的标准，[8]往往是各地公安机关制定自己的培训方案，在培训过程又由于经费保障、培训师资力量不足等诸多方面因素使得培训过程往往流于形式。国家应该制定一个科学规范的培训标准，各地公安机关在此基础上结合本地区实际情况加以贯彻落实，对于辅警培训工作开展较早积累丰富培训经验的经济发达地区，如果条件允许，可以在国家统一标准基础上适当上调培训标准。对于经济欠发达地区，至少严格执行国家统一标准，避免因培训时长不足，培训流于形式使得辅警在警务活动中出现违纪违法现象，甚至造成不必要的流血牺牲事件。加快制定相关法律法规，使辅警培训工作有国家统一标准，同时必须贯彻落实培训工作的相关规定，确保受训辅警培训合格，专业精通，方能上岗执勤。

（二）加强培训师资力量建设，建立一支专兼职的培训师资队伍

辅警作为从社会招录的辅助人员，对于警务工作完全陌生。培训师资力量就显得尤为关键，加强师资投入不是只看重数量而不讲求质量。在师资力量投入过程中，要进一步优化师资队伍结构，建立一支专兼职相结合的师资队伍。针对不同教学内容，选择不一样的教师团体。在理论知识培训中，可以由公安院校专家学者型教师进行授课，这些教师往往拥有深厚扎实的学术功底，有着丰富的教学经验。在实践培训过程中，可以聘请一线的实战教官，这些教官往往参与过各种突发事件的应急处置，有着丰富的实战经验，他们具备的实战技能使学员获得更多实战经验，便于日后开展工作。

（三）优化课程设置内容，紧贴工作实际需要

辅警培训课程设置方面一般分为理论课程和实践课程，两者紧密结合，不可分割。在实践课程培训方面主要分为体能训练、业务技能训练。体能训练主要包括一些基本队列训练和保持良好身体素质所进行的基本训练。业务技能训练，做到因岗位设置培训内容，避免培训内容相同。我国辅警一般分为文职辅警和执勤辅警，根据其职责和任务不同，培训内容也有所不同。文职辅警大部分从事技术型和日常管理工作，对于文职类的辅警在完成一般性体能训练的基础上，在业务技能培训方面侧重于增加文字材料处理能力、后勤保障能力、行政管理能力的培训。相比较文职辅警，对于执勤辅警侧重于配合民警执法执勤方面的培训。又由于一线辅警在处置警情，辅助执法过程中有诸多的不确定性，要增加防卫和急救方面的培训，比如心肺复苏、徒手控制、紧急救援等方面的训练。培训课程的优化对于提升培训工作质量至关重要，让辅警人员在培训工作中能够掌握自己所从事工作的重点，并且在以后工作中能够熟练的运用，以胜任本职工作，提升辅警工作的能力，[9]进而提升整体辅警队伍的战斗力。

（四）加大培训经费的投入，建立完整的培训经费保障体系

培训工作想要取得实质性的成果，离不开必要的物质保障。培训经费的投入是其中最为重要的一个环节，当前我国各地辅警培训工作的经费来源于地方政府财政，但出现了培训经费投入不够、现有的培训设施老化、培训场地条件简陋、师资力量不强等情况严重影响培训工作正常进行，也使得培训工作难以取得预期效果。一方面各地公安机关要积极向当地财政部门争取更多的资金支持，建立专门的辅警培训经费保障体系，做到专款专用。另一方面，增加宣传力度，提高社会对公共安全认识，动员社会力量，丰富资金来源渠道，例如，社会爱心人士捐助，吸收社会资金参与培训。两个方面共同推进，形成完备的辅警培训经费保障体系，改善培训条件，更新培训设施，推动培训工作高质量发展。

（五）建立培训专门机构，推动辅警培训向专业化、职业化发展

近年来，我国一些地区开始对辅警培训工作进行探索，参照在职民警的培训模式，建立辅警培训学院。2021 年福州市公安局与福建联合开放大学联合成立福州辅警学院，这也是福建省第一个地级市公安机关建立的专门对辅警进行培训的机构，福州辅警学院的建立促进了辅警培训工作的正规化建设。浙江开放大学长兴辅警学院也在2021 年正式成立，这些辅警培训学院的建立对于推动辅警培训工作的发展，健全辅警培训长效机制具有重要意义。各地公安机关应该充分借鉴福建和浙江模式，依托“互联网+”，建立校局合作长效机制，对于新招录的辅警进行专门的培训，进而提升辅警队伍的整体素质。此外，辅警高等学历教育也越来越受到重视，作为辅警高等学历教育的先行者，河南警察学院建立辅警管理学院，在2021 年河南警察学院辅警管理学院开办了法学专业（警务辅助方向）招收100 余名专升本学生，河南警察学院辅警管理学院开创了辅警学历教育先河。河南警察学院做法给全国各地公安院校提供借鉴，各地公安院校要充分发挥公安院校服务公安工作的作用，积极申请开办警务辅助方向的专业，通过高考招收一批有志愿从事辅警工作的青年学生，将其作为未来辅警队伍中从事领导与指挥工作的人才进行培养，为辅警培训工作贡献力量。