《中华民国接收北方各省统治权办法案》与民初政争*

陈明

武昌起义爆发后，南方各省纷纷宣告脱离清政府统治，并逐渐确立起以都督制、省立法机关选举都督等为内容的一套新省制，与北方未独立各省的督抚制形成并行局面。1912年2月，南北通过和谈实现统一，双方对于最终是南方统一北方，还是北方统一南方，却有不同认知。而且以孙中山为首的南京方面虽将政权交给袁世凯，但对其并不信任。当直隶籍临时参议员谷钟秀向南京临时参议院提出《中华民国接收北方各省统治权办法案》（以下简称《接收案》），有意将南方新省制在北方未独立各省推行时，其落地过程不可避免地卷入到相关政治力量的角力之中。

学界已对《接收案》有所注意，但多关注其与直隶都督问题以及民国元年都督选任之争间的关联，对于该案的来龙去脉以及背后的政争还注意不够。①李新、李宗一的《中华民国史》第二编第一卷（1912—1916）（上）（北京：中华书局，2014年）提及《接收案》及袁与南京方面围绕直隶、河南、山东三省都督争夺等情况，以及王芝祥改委事件与唐绍仪内阁垮台之关系，见该书第80—82、97—98页；胡绳武、金冲及的《辛亥革命史稿》（4）（上海：上海辞书出版社，2011年）注意到《接收案》与直隶问题间的关系，见该书第1437页；邱远猷、张希坡的《中华民国开国法制史：辛亥革命法律制度研究》（北京：首都师范大学出版社，1997年）简单叙述了临时参议院议决《接收案》的情况，见该书第651页；谷丽娟、袁香甫的《中华民国国会史》（北京：中华书局，2012年）专辟一节讨论《接收案》的决议及风波，见该书第1册第239—243页；陈明注意到《接收案》与民国元年都督选任之争、东三省都督平权问题间的关联，详见《民国元年都督选任之争》（《安徽史学》2014年第6期）、《民国元年东三省都督平权问题》（《中国边疆史地研究》2021年第1期）。等等。本文拟对《接收案》的提出到最终被否决的过程进行梳理与检讨，以期推进相关问题的研究。

一、《接收案》的提出及其内容

《接收案》作为破解南北和平统一后不同省官制难题，并解决直隶乱局的办法被提出，亦被视为清帝退位后“统治权转移”到民国的标志之一。

1911年武昌起义爆发后一个多月内，鄂、湘、秦、晋、赣、滇、黔、浙、苏等处以“省”为单位脱离清政府独立，依据《中国同盟会革命方略》成立军政府或都督府，多推举本省籍人担任都督，随后通过制定本省临时约法等形式，规定都督或由人民自举，或由各该省立法机关选举。与此同时，北方未独立省份仍由清廷任命总督、巡抚统治。南北出现两种不同省官制并行的局面。

随着形势发展，统一已是大势所趋，南北各异的省官制，便成一大制约难题：无论是舍南从北，将都督取消，概改督抚，还是舍北从南，将督抚概改为都督，或事实上甚难办到，或近于纷扰。②《名义上之都督督抚》，《申报》1912年2月22日，第2—3版。1912年1月26日，任职上海国际法学会的魏勖站在南京临时政府的立场上，向临时大总统孙中山建议，“于清帝退位之日，即以我总统名义委任北方清政府时代之行政官充临时都督”。③黄彦、李伯新编著：《孙中山藏档选编（辛亥革命前后）》，北京：中华书局，1986年，第150—151页。不过，刚完成组建的南京临时政府权力有限，无力解决此问题。

在2月12日清帝宣布退位前后，南北相异的省官制也让袁世凯十分困扰。不过，袁世凯考虑到自身力量有限，最终接受临时筹备处某幕府的建议，力求秩序恢复，在通电各省时，“对于南方之都督则都督之，对于北方之督抚则督抚之”，暂时默认了南北官制差异。④《名义上之都督督抚》，《申报》1912年2月22日，第3版。

2月14日，孙中山辞去临时大总统。15日，临时参议院选举袁世凯为临时大总统，在袁未受任前，南北政权并存。在南方看来，清帝退位后，“则北方之统治权全归消灭，而南京临时政府之统治权即为中华民国全部之统一国权，南京政府即为南北统一之政府”。⑤朱宗震、杨光辉编：《民初政争与二次革命》上编，上海：上海人民出版社，1983年，第8页。

事实上，当时袁世凯的一些言行，确实容易让南方产生他已认可南方统一北方的错觉：他在2月15日致电北方各省，要求换悬五色国旗；他虽以北方危机隐伏为辞拒绝南下，但表示“惟有由南京政府将北方各省及各军队妥筹接收以后，世凯立即退归田里，为共和之国民”。⑥骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，河南开封：河南大学出版社，2013年，第577页。如何肯定南京临时政府统治权系由人民革命而来，又彰显原为清帝所有的“统治权”已转移到民国，亟须明确。

与此同时，身在南京的直隶籍参议员谷钟秀，希望趁此全国统一告成之机，解决直隶乱局。袁世凯在直督陈夔龙请假离任后，即推荐长芦盐运使张镇芳署理。但张在盐运使任内贪赃受贿，曾以直隶路捐替盐商偿还七百万债款并任用私人黄承恩，此一任命引起直隶京官、士绅的极力反对。①《津人不认张镇芳为直督》，《申报》1912年2月9日，第6版。谷钟秀在清帝退位后，见势向南京临时参议院提出《接收案》。

谷钟秀提议的《接收案》共有4条：（1）未立都督各省，将督抚撤除，另设都督；（2）各省都督由本省公举，未举定前，由临时政府委原督抚暂代；（3）由临时政府通电各省咨议局，在一个月内公举都督；（4）各省咨议局将都督举定后，电请临时政府承认，由大总统补给委任状。②根据李强选编的《北洋时期国会会议记录汇编》（北京：国家图书馆出版社，2011年）（5）第62页及（6）第325页推导而出。

很明显，谷钟秀所提《接收案》，试图本诸南方各省省制来改造北方未独立各省省制。由于当时北方各省仅有咨议局，提案将公举都督的具体执行者定为省咨议局。它还根据2月13日临时参议院讨论确定的《临时约法》中有关大总统职权的规定，明确都督先由咨议局代表本省人民公举，经临时政府承认，再由临时大总统补给委任状。

就在此时，受南方革命影响的旅沪甘肃同乡会，有感于当时陕甘总督长庚仍拥兵抗拒，甚且派兵援助陕西巡抚升允反攻，在2月15日召开特别大会，援引独立各省通行做法，公举岑春煊为甘肃大都督，呈请南京临时政府批准。③《甘肃人公举大都督》，《申报》1912年2月21日，第7版。这让临时参议院感到应尽快通过《接收案》。

在2月16日临时参议院常会上，《接收案》经临时参议员汤漪提议，被提前讨论。临时参议员对该案逐条讨论后公决，结果除第一条外，其余三条均有修改：第二条，在原文后增加“但各该省有督抚与都督并立者，仍应各守其现领之区域”二句；第三条，在“各该省咨议局”下增加“改为临时省议会”一句；第四条，将原文中“咨议局”改为“临时省议会”。此外增加一条，列为第五条，明确“以上所言各省，系指东三省、直隶、河南、甘肃、新疆各省而言”。④李强选编：《北洋时期国会会议记录汇编》（6），第325页。该案将尚在南北争持中的山西、陕西、山东排除在外，三省同时并存都督、督抚，适合第二条规定。

《接收案》修正案仍将清帝退位后“统治权转移”过程，解读为南京临时政府对“北方未独立各省统治权”的接收，规定北方各省要改行南方已实行的省制，即：（1）撤除各省“督抚”，一律改为“都督”；（2）仿照湖北做法（该省2月15日成立临时省议会），将各省咨询机关“咨议局”改为有立法权的“临时省议会”；（3）临时省议会代表本省人民公举都督。由于当时直隶反对本省长官的声势非常强大，《接收案》第二、第三读会均经多数可决省略，被快速通过。⑤李强选编：《北洋时期国会会议记录汇编》（5），第62页。

需要说明的是，《接收案》系以南方为胜利方的前提做出，与南北和谈实现统一的实际有异。与南方认为应由南京临时政府接管清政府原有一切权力不同的是，北京方面有自己的解释。袁世凯在清帝退位第二天，即按照清帝退位诏书成立北京临时政府，自称临时政府首领，并通告各国使团。在袁看来，其政权来源于清帝逊位。在此前后，南京临时参议院选举袁为临时大总统，北方各省及内外蒙古纷纷推戴其为临时大总统，更让他认为自己是南北“共主”。

事实上，当时袁世凯就认为，南北各省长官官称各异，与统一局面不符，有意皆“暂改称为各省省长，一切职权照旧，俟将来新官制议定，再行规划权限，决定名称云”。①《督抚都督改称之又一说》，《申报》1912年2月29日，第3版。而且，《接收案》适用范围虽为北方未独立各省，但当时东三省、新疆自成系统，实际仅甘肃、直隶、河南。甘肃尚在南北互争中，直隶、河南对于袁世凯而言又具有特别意义：河南为袁母邦，直隶是其势力中枢。此外，原本排除在该案适用范围之外的山东，因无法获得“革命省份”身份，试图适用此案。这些都增加了《接收案》的落地难度与复杂性。

二、各方对《接收案》的最初反应

南京临时参议院在议决通过《接收案》当天，即咨交临时大总统孙中山查照施行。由于该案成立前提与南北统一的实际不符，彼时孙中山等又寄望通过催促袁世凯南下就职、定都南京及临时参议院尚在审议的《临时约法》等，来约束袁的权力，《接收案》并未受到重视而被公布。但相关各方仍基于自己需要，对《接收案》部分内容加以援用，作为自己行事的依据。

旅沪甘肃同乡会请求批准岑春煊为甘肃都督的呈文被送交到孙中山手中时，南京临时参议院已将《接收案》通过。孙中山虽未公布《接收案》，在批文中也称“自民国成立以来，宪法尚未规定各省皆由自举”，但表示“今甘省旅沪同乡会决议举岑西林为甘省都督，于事理实属可行，惟必〈得〉本省赞成之人多数同意，允担任筹备进行经费，及先商请岑西林允肯就任，本大总统乃能发给委任状，以委任之。”②《大总统批旅沪甘肃同乡会康新民等公举岑春煊为甘肃都督由》，《临时政府公报》第23号（1912年2月27日），“令示”，第13页。可见，孙中山在事实上是认可该案的。

本来，谷钟秀提出《接收案》的直接动机是解决当时直隶反对现有督抚问题，事实上直省人士对此反应也很迅速。在湖北、江北的直隶人鉴于本省士绅对张镇芳不满，并为化解当时因江北分省所起的政治危机，致电顺直咨议局，不顾《接收案》未被颁行，要求公举直隶大城县人、江北都督蒋雁行为直隶都督，在蒋谦拒后又要求改举直隶通州人、前广西副都督王芝祥。③《公举直隶都督》，《顺天时报》1912年2月25日，第2版。由于直隶尚未成立临时省议会，南方直隶人要求顺直咨议局公举都督，实与《接收案》的规定不相符。

就在直隶人力争公举都督权利前后，不甘心山东取消独立的山东革命党人在积极策划烟台、登州等地起义同时，又因袁世凯新任命的巡抚张广建曾大肆屠杀革命党人与群众，对其大加抵制，甚至在烟台建立军政府，策动山东各府代表在2月17日公举胡瑛为临时都督，与济南巡抚衙门形成对峙局面。④中国第二历史档案馆编：《南京临时政府遗存珍档》第3册，南京：凤凰出版社，2011年，第771—774页。其所依据虽非《接收案》，但因与直隶同是公举本省长官，且发生时间几乎同时，自然容易模糊包括袁世凯在内的时人的认知。

袁世凯得悉直隶、山东反对本省长官的消息后，对于如何处理颇感棘手：一方面为赢得南方认可，曾多次宣称拥护由帝制改为共和，民意不得不尊重；另一方面，在清帝退位后，为了维持北方统治秩序，又表态“在新官制未定以前，一切暂仍旧贯”⑤骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第567页。。故而他虽公开宣言“今直、鲁人民既各不满意于该督抚，拟将公举都督，予亦极为赞成，决无成见”①《袁总统拟允直鲁公举都督》，《大公报》1912年2月26日，（4）。，实际上仍坚持维持现状，认为二省发生反对省行政长官事件，只是人选不当所致。②骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第602页。不过，直隶人的态度开始发生变化，要求直隶总督一席“以后须本省公举，不得再由中央政府简派”。③《北京组织共和近事种种》，《新闻报》1912年3月8日，第1张第3版。

本来按照南京方面设想，山东要与山西一样，力争以“独立省份”获得承认，故未纳入《接收案》的适用范围。结果2月底山西如愿成为独立省份，山东革命党则在与张广建为首的济南巡抚衙门交锋中，一直处于下风。当胡瑛遵约派出代表抵达济南协议共和进行办法时，张广建不仅将其押解出境，还派兵包围咨议局和商会，命令巡警道吴炳湘捕杀革命党人。胡瑛及烟台方面在抗议之余，也寄望依据《接收案》在烟台成立山东临时省议会，寻求选举临时都督。3月1日，山东临时省议会电请唐绍仪、汪精卫转恳袁世凯，“迅将张、吴撤退，令胡公刻日赴济”。④黄彦、李伯新编著：《孙中山藏档选编（辛亥革命前后）》，第602—603页。

鲁籍临时参议员彭占元及刘星楠虽然清楚山东并不在《接收案》适用范围内，但在连接青岛山东统一会来电，特别传言袁世凯有意任命孙宝琦为山东临时都督的消息后，也联合旅宁、沪山东军学界，电请袁认可各府代表公举胡瑛为临时都督⑤中国第二历史档案馆编：《南京临时政府遗存珍档》第3册，第772—773页。；在袁以“东省军队甚多，人心浮动，此时轻易官长，容易导致社会秩序紊乱”为由拒绝后，又试图说服袁相信山东都督问题是各种误会的结果，希望袁“按照对待晋省都督办法，明白宣示承认胡瑛为山东都督”⑥《公电》，《民立报》1912年3月8日，第6页。，仍被袁否决。

3月10日，袁世凯藉北京、保定等地发生兵变，北方政局不稳为由，改在北京就任临时大总统。为配合南北统一局面的形成，袁世凯决定采纳幕僚王揖唐“各省官制应先订一暂行办法，愈简愈好”⑦刘路生、骆宝善、村田雄二郎编：《辛亥时期袁世凯秘牍》，北京：中华书局，2014年，第84页。的建议。他在就任临时大总统后，即与南方专使蔡元培等就组织临时政府办法，达成（1）南方独立各省都督，一律暂不更动；（2）北方各省督抚，除长庚、升允等外，视各该省舆论定去留等协议。⑧《都督督抚之将来》，《申报》1912年3月15日，第2版。随后他又召集总统府秘书员开会决议：“东南各省悉仍旧贯外，其山东巡抚一缺决意更动，拟委胡瑛君就近履任；其陕西巡抚一缺，则拟委张凤翙就近履任，一律改称都督；并拟于冯国璋、何宗莲二人中择一派赴甘省，专理军事，藉镇边圉。”⑨《袁总统之统一策》，《申报》1912年3月21日，第2版。袁世凯考虑到自身实力，同意对北方各省行政长官略作调整：在山东、陕西决定向革命党妥协，在甘肃则力争到底。

随着统一后政治重心由南京转移到北京，以及甘肃布政使赵维熙等因1912年3月初黄钺发动秦州起义，被迫宣布拥护“共和”⑩陈向科：《甘肃临时军政府都督黄钺传》，长沙：岳麓书社，2017年，第90页。，袁世凯并未按照上述决议办理。3月15日，袁世凯饬令北方未独立各省，将咨议局改为临时省议会，总督、巡抚改为都督○1，并鉴于直隶绅民反对张镇芳态度坚决，又改任张锡銮署理直督。该令是袁世凯在不知晓《接收案》的情况下颁布的。让他始料不及的是，此令实际上将《接收案》部分内容变为现实，容易让人产生袁已接受《接收案》的认知。

顺直咨议局据此公推直隶人严修督直，在严拒绝出任后又改举直隶人王芝祥，并径电袁世凯，要求速调王来署理直督。在闻悉张锡銮宣布就任直督的消息后，天津董事会和顺直咨议局也致电袁世凯，指出张任东边道及奉天度支使时剥削商民自肥及献媚外人，要求改委王芝祥。①《电举都督》，《盛京时报》1912年3月21日，（4）；《顺直咨议局上袁大总统电》，《顺天时报》1912年3月20日，第5版。

与此同时，山东士绅与张广建的关系变得十分紧张。张广建先是针对来自烟台方面的指责，致电黄兴进行解释，被山东统一会指为自相矛盾；②中国第二历史档案馆编：《南京临时政府遗存珍档》第4册，第1554—1564页。继以汪懋琨等鲁绅名义通电为自己辩解，事情又遭暴露，山东临时省议会表示“誓不与之两立”。③黄彦、李伯新编著：《孙中山藏档选编（辛亥革命前后）》，第603页。3月16日，山东临时省议会更援引《接收案》，正式选举胡瑛为都督，并请孙中山转电袁世凯速罢张广建，令胡瑛赴济履新。④《临时政府公报》第48号（1912年3月26日），“附录·电报”，第2—3页。

相较于山东反对张广建，袁世凯对直隶不认张锡銮为都督尤为不解。在他看来，“北洋事务繁重，堪膺是任者颇乏其人”，选择张本是权宜之计。更重要的是，如果直隶反对本省长官之举为各省仿行，“殊失组织统一政府之意”。他劝勉张锡銮赴任同时，复电顺直咨议局进行劝解，并派姚锡光从中疏通。⑤《张锡銮辞直督问题》，《顺天时报》1912年3月20日，第7版。为防备各省效尤直隶、山东，袁世凯在3月19日发布命令，要求各省不得自选都督。⑥骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第644页。不过，上述举措效果并不理想。

受过去官员回避制思维影响，直隶人的这个诉求并不为袁世凯等接受。但为调和当时紧张局面，总统府秘书处向袁建议：嗣后选定各省都督，“倘有人群起反对者，仍暂令其视事，俟任事后，果有劣迹之确实证据，再令卸任，听候惩处，另选贤员接替”。袁表示赞同，但认为此事重大，需要与孙中山、黎元洪及南京参议院妥议后，才能宣布。⑦《任用各省都督办法》，《大公报》1912年3月22日，（4）。当时甚至传出袁拟在正式外官制颁定前，“所有各省都督一律由本地公举，作为暂署，再由政府于各省委任民政一人，亦为暂署”。⑧《调停官民之办法》，《盛京时报》1912年3月24日，（4）。

由上可知，尽管以直隶士绅为代表的相关方面基于自身利益考量，援据《接收案》公举都督，来抵制袁世凯所任长官人选，但该案并不具备法律效力。随着南京方面基于制衡袁世凯专权的考虑，公开承认该案，问题变得更趋复杂。

三、南京方面介入后的《接收案》落地

以孙中山为首的南京临时政府，迫于形势发展，将统一后的临时政府组织权交给袁世凯，同时采取了一系列举措防范其形成专权。结果袁世凯利用当时一般国人向往建立强有力中央政府的时势，除表示遵从《临时约法》外，其余一一破除。由于《临时约法》缺失省制内容，《接收案》正好提供一个制衡袁世凯权力的机会。随着南京方面的积极介入，《接收案》的落地变得日趋复杂。

1912年3月19日，山东都督胡瑛在接到袁世凯3月15日命令后，“以一省之中，两都督对立，未免有政令不能统一之弊”为由，通电辞职。加之其时河南革命党屡遭挫折，此事的发生，立即让北方籍临时参议员感到危机，想在直隶都督问题上掌握主动权。吴景濂、谷钟秀、彭占元等认为《接收案》的第一项已施行，“惟都督必须由本省人民公举，其如何公举，如何委任，皆于该议决案内载明”，考虑到此前南方直隶人曾公举王芝祥为直督，王手握重兵，能对袁世凯形成制衡，又与直隶咨议局议长阎凤阁等关系良好，一致属意由王督直，并致函黄兴征求意见。

黄兴同意由王芝祥出任直督，说服孙中山在3月20日致电袁世凯，要其接受直隶咨议局公举王为直督的结果，予以委任。①《临时政府公报》第45号（1912年3月22日），“附录·电报”，第1—2页。该电经《临时政府公报》刊载，《接收案》得以公布于世。

作为配合，南京临时参议院也在3月21日致电袁世凯等人，告知《接收案》，并强调各省都督民选的合法性②《参议院议决接收北方统治办法》，《大公报》1912年3月23日，（3—4）。；同日，吴景濂等以直奉鲁协会名义致电袁世凯，要求依据《接收案》“通告直、奉、鲁各省议会或咨议局，速举都督”，且认为公举王芝祥为直督可谓得人，并致电张锡銮，要其自爱，不要到任。③《直奉鲁协会关于选举直督要电》，《民立报》1912年3月23日，第6页。在此前后，东三省、河南、山东、顺直等省咨议局也派代表齐集天津，会议委任都督条件等，达成电请袁世凯“通告直、奉、鲁各省议会或咨议局速举都督”的决议。

本来就对袁世凯以“统一”为名拒绝公举都督十分不满的顺直咨议局，认为袁世凯3月15日将直隶总督改为都督，即“是取与独立各省一致主义”，现“各省都督皆由人公举，直隶未便独异”，在接到旅宁、旅沪、旅鄂直隶各界同乡联合反对张锡銮及直督由委派产生的急电后，直接致电袁，要求他“收回前令，仍准王芝祥为直隶都督”。④《关于顺直咨议局之种种》，《顺天时报》1912年3月23日，第4版；《顺直咨议局再争直督》，《新闻报》1912年3月26日，第2张第1版。

袁世凯随即致电南京，密询“北省原设督抚现已一律改为都督，此项都督是否在临时政府未经成立以前由各省公举”。临时参议院依据《接收案》回覆，重申各省都督应由各该省临时省议会选决，并表示在该会未成立前，准由总统暂行委任督抚以代职务。⑤《请举都督各省注意》，《大公报》1912年3月26日，（4）。由于当时北方各省分尚未成立临时省议会，这一回复让袁世凯认为，南京方面已认可他对直隶、山东等省都督的任命。

可见，在上述主张各省都督由本省人民公举的人士看来，3月15日袁世凯下令将各省督抚改为都督，正是贯彻《接收案》结果，而该案又载明都督必须由本省人民公举，且必须公举一般人民所属望之人。但在袁世凯看来，“都督系主管兵事，万国无推选之法；起义省分亦一时权宜之计，然大率由军队拥戴，亦多非民举”，⑥刘路生、骆宝善、村田雄二郎编：《辛亥时期袁世凯秘牍》，第695页。主张留待正式政府厘定外官制时解决。

直隶、奉天、山东籍临时参议员吴景濂、谷钟秀、彭占元、刘星楠、李盤等，对于袁世凯拒绝执行《接收案》“异常骇异”⑦《选举都督之研究》，《民立报》1912年4月4日，第7页。，并力促南京临时参议院“议决南北统治办法，拟将北方原有之督抚撤销，另举都督，以期南北划一”。⑧《参议院议裁北省督抚》，《大公报》1912年3月24日，（4）。所谓“南北统治办法”，即《接收案》。

与此同时，河南也援引《接收案》掀起省长官民选运动。河南革命党在袁世凯宣告北方各省拥护共和后，因巡抚齐耀林在辛亥革命期间残害志士张钟端，对其日事推倒。但各方对于由谁继任，意见纷纷，分别公举林绍年（曾任豫抚）、江翰（前豫涧道）、袁克定（袁世凯之子）及曾昭文（豫军司令）4人，呈请袁世凯择一委任。袁世凯权衡之后，允准齐耀林请假，将受直隶排斥的张镇芳调署。然而，张在正式受任前派人赴汴组织共和筹进会，试图收买人心，引起豫人愤恨。①《公举豫都督无下场》，《顺天时报》1912年4月3日，第7版。河南咨议局拒绝张镇芳到任，并接受河南旅宁将校团建议，推举同盟会员曾昭文为河南都督。②李新、李宗一主编：《中华民国史》第2卷（1912—1916）（上），第81—82页。

当时山东烟台、济南各自为政，并藉武力为后援，局势尤为恶化。张广建唆使护军使马龙标等在3月21日通电指责胡瑛自称都督，要求袁世凯解除其职务，双方关系更趋紧张。山东统一会、中国同盟会山东支部先后通电，将马龙标等不认胡瑛之举，视为不认两位大总统及共和之举。③中国第二历史档案馆编：《南京临时政府遗存珍档》第5册，第1637—1644、1671—1678页。烟台同盟会徐镜心等更是号召武力进攻济南。山东临时省议会及统一会则坚持由临时省议会重新选举都督④中国第二历史档案馆编：《南京临时政府遗存珍档》第5册，第1789—1798页。。山东绅民见此纷纷致电袁，“请将张〈广建〉迅速撤换，否则将有意外之虞，并请由该省公举都督”。⑤《山东官绅之是是非非》，《新闻报》1912年3月24日，第1张第2版。对此袁世凯坚持认为是因人选不当所起。除电请胡瑛等就近约束外，他还请孙中山力劝山东党人不要进攻济南，要各省调停此事与挽留胡瑛⑥崑山陆纯子素编：《袁大总统书牍汇编》卷5，上海：广益书局，1920年，第18页。，并电饬马龙标对徐镜心等所反映的事情进行查办。⑦骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第659页。当确认张与鲁民恶感已深，袁世凯即将胡瑛、张广建一并免职，改任心腹、鲁人周自齐为都督。⑧骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第671页。张、胡均希望早日远离争议旋涡，对周表示欢迎。

要言之，袁世凯虽对“咨议局”改为“临时省议会”、“督抚”改为“都督”予以照办，但并不同意各省另选都督的做法，认为南北都督沿革不同，军民心理各异，主张通过分析军政、民政和厘定省官制的办法来解决这个问题。⑨骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第666页。其实际上担心的是，此举动摇其对北方各省的控驭。

随着总理唐绍仪抵达南京磋商组阁问题，又使事情变得复杂。南北在阁员人选上意见分歧较大。南京临时参议院直接将袁世凯所拟内阁名单驳回，依据《接收案》规定，主张各省都督由各省议会公选，再经大总统任命。⑩《参议员仍主人民公举都督之原电》，《盛京时报》1912年4月11日，（4）。经赵凤昌等人疏通，唐绍仪提议以安排革命党人出任直隶、山东、河南三省都督等举措，来换取南京方面让步。袁世凯因急于让南京方面放弃由黄兴出任陆军总长的主张，对此也表示“好商量”。⑪《参议员为王芝祥督直问题质问政府书》，《民立报》1912年6月19日，第7页。3月28日，南京临时参议院通过唐绍仪内阁名单，并议决：各省都督各有兵权，由大总统直接选任；各省民政长官须待省议会成立后公推。⑫《都督握兵权问题》，《顺天时报》1912年3月29日，第7版。

在南北双方利益交让下，唐绍仪得以成功组阁，甚至袁世凯所坚持的各省都督由大总统直接选任的主张，亦得到临时参议院确认。作为交换条件之一，唐绍仪答应由革命党人出任直隶、河南、山东三省都督。当然这取决于袁世凯是否愿意落实，并决定《接收案》的最终命运。

四、《接收案》的彻底否决

4月2日，临时参议院议决临时政府和临时参议院迁往北京。共和制得以保存，但革命党失去了政权。孙中山及南京方面为保存革命果实，在寄望通过《临时约法》束缚袁世凯同时，也希望由革命党人出任直隶、河南、山东三省都督来对袁形成制衡。此举将实现《接收案》的目的与保存革命果实捆绑一起。三省之中，又以直隶都督最为重要。为增强对此职位控制实力，孙中山以京津兵变后秩序不稳为由，提议由内定为直督的王芝祥率兵1万，护送国务员、议员北上。

由革命党人出任直隶、河南、山东三省都督，得到国务总理唐绍仪支持。唐在组阁成功后，即徇临时参议院之意，“以柏文蔚为山东都督，王芝祥为直隶都督，某某为河南都督，力求照此发表”。但袁世凯视三省为其势力范围，不愿落入同盟会之手，表示“北方三省都督业由本总统委定，决无更改之理。若参议院必欲迫令取消已发之命令，则请先取消本总统之职任”。①《大总统力争北方都督》，《大公报》1912年4月9日，（4）。袁世凯的强硬态度，引起天津各团体强烈反弹，纷纷要求自举都督或推举王芝祥督直。但袁仍坚持未独立各省都督由总统任命，认为这样做“乃因官制未定，暂依习惯办理，断非有意侵害公权。”②骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第689页。

有意思的是，当孙中山、唐绍仪及黄兴联电要求委任王芝祥为直隶都督时，袁世凯则复电表示自己对委任王芝祥为都督并无成见，“惟直隶尚有一部分人不承认”。③《王芝祥与直隶都督之问题》，《时事新报》1912年4月13日，第1张第2版。这里的所谓“一部分人”，系指总统府梁建章等组织的直隶公益会。梁等人认为公举都督易滋兵民纷扰、违背《临时约法》有关总统任命官吏的规定，抗拒王芝祥督直，并派人赴天津运动冯国璋为直督。

梁建章等人的举动遭到力主由王芝祥督直一方的强烈反对。谷钟秀等复电反驳：（1）都督虽由公举，仍须由政府加以委任，且据《接收案》规定，推举有一定机关，他人不得非法抗拒；（2）公举后加以委任，于大总统的官吏任命权无碍，且并非任何官吏皆应由大总统直接任命。④《关于公举直隶都督之要电》，《时报》1912年4月6日，（3）。谷钟秀还联合北方籍临时参议员吴景濂、彭占元及刘星楠、李鎜致电袁世凯，明确表示所争“乃参议院议案（即《接收案》）是否有效问题”。⑤《奉直鲁三省参议员致袁总统电》，《民立报》1912年4月11日，第6页。

唐绍仪与袁世凯间的意见分歧，在直隶都督问题上也渐次显现。4月5日，唐绍仪致电袁世凯，表示“王芝祥既经直人举为都督，应请速予发表”。这令袁世凯极为不满，先是称“此实破坏大局而毫无顾忌之言也”⑥《北京专电·各省都督公推之无望》，《盛京时报》1912年4月11日，（2）。；继更表示“各省自举都督及南军北上两事，万难承认”。⑦骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第19卷，第699页。

自举都督与南军北上本是关系紧密的两件事，当时不少人认为，只要在后者让步，前者就不是问题。直隶保安会各绅对于袁世凯不认直隶人民公举王芝祥为都督一事大为愤懑，于4月6日开会公决，电商南京奉直鲁协会中直隶同乡，要求王芝祥即日不带军队北上，如果得其允可，再由保安会联合咨议局公电袁世凯要求承认。⑧《直隶人之争举都督热》，《新闻报》1912年4月12日，第2张第1版。在接到谷钟秀解释梁建章诸人反对王督直，“系误疑王带兵北上”⑨《续记王芝祥与直隶都督之问题》，《时事新报》1912年4月16日，第2张第1版。的来电后，顺直咨议局议长阎凤阁即与新直隶会代表温世霖谒见袁世凯，请其承认直人公举王为直督，否则咨议局宣布解散。⑩《关于直人公举都督之种种》，《新闻报》1912年4月19日，第2张第2版。袁世凯考虑到当时张锡銮因直省士绅争举都督声势甚烈，行政处处受到掣肘，表示只要王芝祥发电声明不带兵北来，他便可委任王督直。①《电请直接电复》，《大公报》1912年4月15日，（5）。

临时参议员谷钟秀、新直隶会王法勤、统一党直隶支部王观铭等，看到袁世凯态度有所缓和，遂于4月19日联名致电袁，要求委任王芝祥为直督，表示“若能实行，即在大总统委任权限范围内行动，直人宁不居公举之名。否则参议院议案、各省成例具在，而独于直人特别压制，直人万不能始终忍受。”②《直人电催委任王芝祥为直隶都督》，《申报》1912年4月27日，第6版。总理唐绍仪在4月23日返京后，也再次向袁世凯提出由王芝祥督直，得其许可。但当4月28日直隶各团体再次催发委任状时，袁则以王未到京为由未发布任命。

当时在京的奉天特派顾问潘鸿宾，在致东三省都督赵尔巽的信函中，直接揭示了南方力争北方三省都督权的实质，即“直欲使北方各省都督一律皆属党员，方得达其傀儡总统之目的”，而且彼时袁世凯感到自己受制于唐绍仪。这越发增大袁世凯的顾虑，“设使易张以王，则北方都督选举之端从此一开，此风恐不可戢矣”，因此“对于选举一层绝不赞同，万一不成，当以去就争之”。③中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第8辑，北京：中华书局，1982年，第245页。当然，袁世凯之所以敢于“以去就争之”，实因他看到形势发展越来越对其有利。

山东首先否决了南京方面要求改任柏文蔚为鲁督的提议。山东士绅谭奎昌等质疑这一安排的合理性，认为总理唐绍仪根据参议员的提议反对袁世凯对周自齐的任命，存在违背《临时约法》有关地方长官参议院无权干预的规定，及舍鲁产而任皖人等5“不可解”，且此举系由旅京鲁人及烟台代表公同议决，其议视同无效，要求周自齐早日赴任。④《山东都督之争执》，《新闻报》1912年4月12日，第2张第1版。由于柏文蔚并非山东临时省议会选举，这种质疑无疑具有很强的效力。周自齐亲见鲁省同盟会支部力争选举都督权，对于是否就任山东都督一职颇为迟疑，更在5月1日晋京面辞，但袁世凯以任命在先，公电在后，且前经胡瑛代表全省欢迎，仍饬赴任。⑤《反对委任都督》，《时事新报》1912年5月10日，第2张第2版。随着5月初周自齐到任并采取一系列措施，山东都督风潮逐渐平息。

在河南，袁世凯的势力本来就非常强大，亦不放松对全省的控制，因而他对于士绅要求公举都督的态度异常强硬，南京方面希望任命某某为都督，更是机会渺茫。河南绅商学民各界在袁世凯否决之前人选后，又希望改举袁的六弟、一直在家操持家务的袁世彤为都督，以期实现民选都督目的。但袁认为“该员等既非法定机关，辄藉各界代表名目，呈请更易都督，实属荒谬”⑥《大总统批王赓彤等呈请委任袁世彤为河南都督文》，《政府公报》第16号，1912年5月16日，“呈批”，第1页。，并电张镇芳查明发电人严加申斥。⑦骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第20卷，第17页。在其强势之下，河南选举都督的吁请很快平息。

直隶都督能否实现公选，由是成为《接收案》能否落地关键。正当5月26日王芝祥在各团体电催下抵京，天津、保定士绅要求任命王为都督时，袁世凯嗾使北洋将领冯国璋等通电拒绝承认。⑧《旧军官攻击王芝祥》，《太平洋报》1912年6月4日，第6页。一批北洋军人更通电表示，若由王统辖直隶军政，军人决不服从。⑨《直隶都督之逐鹿者》，《时事新报》1912年6月6日，第2张第1版。袁世凯对此，一面通过国务院重申“不许军人干涉政治”的告诫；一面要求张锡銮查访直隶士绅电报的真实性，“若实系各团体及绅商学界来电，应剀切劝导，俾喻此意；若系奸人讬名擅电，应即依法严惩”。⑩骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第20卷，第80页。袁此举看似不偏不倚，实狃于北洋大臣故习，对直隶士绅要求任命王芝祥督直不以为然。

谷钟秀等于6月9日提出质问案，对政府所为表示六“不解”：（1）政府将北方督抚改为都督，是《接收案》第一条已实行，但对公举都督，却予峻拒；（2）对赣、皖、黔、苏各督继任者，或就职后委任，或与该省人商妥后委任，唯独直隶要照他省成例办理；（3）视咨议局公举都督为植党营私，因少数私人反对而停止对王任命；（4）直人依《接收案》公举王为直督，且经总统总理面允，中途借口人民不能公举而拒之；（5）直督实为一省民政长官，政府却以军队反对不令由王督直；（6）政府明令军人不得干政，对直隶军队反对王为都督未见惩戒。①朱宗震、杨光辉编：《民初政争与二次革命》上编，第35—37页。

袁世凯对谷钟秀等人的质问并不在意，在6月10日藉黄兴辞去南京留守，直接改派王芝祥为南方军队宣慰使，命其协助遣散南京军队。随着王的离京，南京方面力主由王督直的努力变为泡影。6月15日，唐绍仪托病离职赴津。唐绍仪出走天津的消息披露后，南北间有恶感嫌猜的消息甚嚣尘上。同盟会本部更将唐出走归因为责任内阁政策不能贯彻，特别是府院在王芝祥督直事上出现严重分歧。②朱宗震、杨光辉编：《民初政争与二次革命》上编，第54—55页。袁世凯藉6月20日接见卸职的同盟会籍都督胡瑛、孙毓筠加以解释：（1）自己并未反对王为直督，只是担心直督民选，引起军队猜嫌；（2）王至京后，自己还组织饭局，为其与直隶军界重要人物加以联络；（3）王自愿赴南担任整理军队事宜，恰巧黄兴呈请取消南京留守，苏督程德全病重，才与唐商量后同意其南下；（4）当15日派人前去接洽时，王已出京。③《大总统直掬肺腑以相示矣》，《申报》1912年6月28日，第3版。此举毫无效果。唐面对袁世凯派人的劝驾，仍坚持“非任命王芝祥为都督不可”，但被袁世凯推绝。④《总理出亡后之政海潮》，《申报》1912年6月25日，第2版。

7月8日顺直临时省议会成立后，积极力争都督公举，曾两次致电北京临时参议院，询问《接收案》中由北五省人民公举都督的规定是否有效，有意在北京政府提交临时参议院讨论的省官制案内增加“都督由人民公举”。不过，直隶军界强硬表示，如认该议会要求有效，彼亦请加入“都督须经本省军界认可方为有效”。⑤《直隶军界反对都督由人民公举》，《新闻报》1912年7月27日，第1张第3版。一些直隶士绅积极运动由禁卫军军统冯国璋督直，并屡传袁要任冯督直的消息，但直隶临时省议会认为此举易挑起南北恶感大加反对。⑥《直议会拒绝冯国璋督直之原电》，《申报》1912年7月30日，第6版。此外，旅居江北的直隶同乡会拟举蒋雁行为直督，遭到袁世凯断然否决。⑦《特约路透电》，《时报》1912年7月29日，（2）。如何解决直隶都督问题，只好诉诸临时参议院决断。

7月23日，临时参议院将此案提出讨论。共和党籍临时参议员李榘站在支持袁世凯的立场发言，主张依据河南临时省议会否拒都督案的决议结果予以答复，即省议会无权公举都督。不过主席以谷钟秀已提出质问案，且参议院正在审议省官制案为由，加以否定。随后临时参议员主要围绕南京临时参议院对《接收案》的议决是在《临时约法》颁行前还是之后展开争辩，最终由主席宣告“此事甚关紧要，俟查清后，明日报告大会”。⑧李强选编：《北洋时期国会会议记录汇编》（2），第212—213页。临时参议员已意识到，《接收案》的法律效力将取决于它与《临时约法》在时间上的谁先谁后。

就在此时，袁世凯也以国务院名义正式答复谷钟秀的质问。咨复书一方面强调《接收案》既未公布，又未实施，谈不到违反，该案虽经南京临时参议院议决，但孙中山并未公布，直至3月20日孙才电告此案，在袁世凯3月22日说明都督不能公选理由并请复议时，参议院仅由吴景濂等以个人名义复电说明且逾期；另一方面强调新出法律能变更旧法律，指出《接收案》与3月11日公布的《临时约法》第34条相抵触。①《国务院咨复谷钟秀质问书》，《申报》1912年8月8日，第1—2版。总之，《接收案》在事实上不成立，不具有法律效力。

尽管8月中旬直隶临时省议会仍力争公举直督，旅东奉直同乡会亦力推张绍曾为直督，但随着孙中山、黄兴先后抵京，与袁世凯表现出南北无隔的融洽关系，直督问题此时已不能再生纷争。9月8日，袁世凯任命冯国璋为直督。围绕《接收案》展开的角力，以袁世凯大获全胜结束。

结语

《接收案》的提出及其实践，不仅涉及巩固辛亥革命果实，也是民国建立之初共和制构建过程的重要一环。由于南北各省进入共和制的背景不同，以及不同政治力量的现实考量，《接收案》在北方未独立省份的落地过程，充满曲折。

《接收案》的提出者直隶籍临时参议员谷钟秀，希望在北方未独立各省，推行南方建立起来的新省制，实现南北省制统一，具体言之：（1）督抚改为都督，（2）咨议局改为临时省议会，（3）临时省议会选举都督，再由临时大总统任命，各省掌握都督产生的主导权。前两点被袁世凯接受并付诸实践，但在第三点上，袁则坚持各省都督由大总统直接任命，导致《接收案》落地充满阻力。这既因南北各省进入共和的情况不同，也与都督身份未厘清有关。因为前者，南北在都督产生方式上态度不同：武昌起义后，东南各省逐渐确立都督由推举产生；北方未独立各省，由袁世凯调和、诱导而始有承认共和之举，其都督或因仍其旧，或由袁另行委任。而都督兼掌一省军、民两政，既非纯粹的军事长官，又非纯粹的民政长官，令问题更加复杂。更关键的是，其落地背后，还有南京方面与袁世凯方面围绕正统性问题、北方统治权及革命果实保存所进行的权力斗争。

南京方面赋予《接收案》的意义，随着形势发展而发生变化。提案者的最初目的是解决直隶绅民反抗本省最高长官的政治风潮，并彰显原为清帝所有的“统治权”已转移到民国；在袁世凯就任临时大总统后，该案又不可避免地成为南方革命力量防范袁世凯专权举措的一部分；在临时政府北迁后，《接收案》又与唐绍仪内阁的命运以及保存革命果实紧密联系在一起。

导致《接收案》最后结果的主要原因，首先该案建立在以南方为胜利方的前提上，与南北统一的实际有异，未被正式公布，本不具备效力，只因民意高涨，以及《临时约法》缺失省制内容，南京方面基于限制袁世凯权势的需要，才介入并推动该案的落地。而且该案在《临时约法》颁行后是否具有法律效力，也是一个问题。其次，《接收案》虽声称适用所有北方未独立各省，实则针对的是直隶、山东、河南等少数由袁世凯直接控制的省份，当南京方面介入后，自然引起袁的阻扰与抵制。最终，袁世凯方面顺应趋向建立强有力政府的时势，从事实与法理两层面否定该案。

围绕《接收案》所起的纷争，当时虽以袁世凯获胜而告终，却导致唐绍仪内阁倒台、同盟会与袁世凯间关系紧张，同时让北方未独立各省咨议局在改组为临时省议会后，积极力争省行政长官民选。这些都影响了民国元年省官制案的厘定进程。