发展型社会政策视角下残疾人就业问题的解决对策

■陈燕，王晓芬

（沈阳化工大学，辽宁 沈阳 110142）

残疾人作为社会中的特殊弱势群体，由于身体、智力等缺陷导致他们在就业方面会遇到各种问题，而解决这些问题、帮助他们实现就业，不仅是残疾人共同的需求，也是社会发展的需要。据中国残联每年发布的残疾人事业发展统计公报数据可以得出，2017—2021 年，按比例就业、集中就业、公益性岗位和辅助性就业整体虽逐年增长，但占比仍较少；我国残疾人就业形式仍以从事农业种养加为主。残疾人就业形势依然严峻，需要给予更多的政策支持以促进其就业的可持续发展。发展型社会政策强调社会政策的整合性，能够从多方面完善残疾人的就业支持体系。

一、我国残疾人的就业问题及原因分析

（一）我国残疾人的就业问题

1.就业政策监管落实不周

残疾人就业政策缺乏严格的监督机制。首先，残疾人就业政策在执行过程中监督不到位，政策执行者对政策的解读较为宽泛[1]。如在进行职业培训效果评估时，忽视了残疾人就业的可持续性评估。其次，残疾人就业保障金监管执行不力。主要表现在征收难度大、机关事业单位带头模范作用不强、从总额上进行监督和多头管理[2]。最后，一些服务性政策难以看到成效。就业能力培训、就业信息网的建立等一些残疾人就业服务性政策需要经过长时间的努力才能看到政策的执行成效，可能会出现执行人员敷衍了事的现象。

2.针对性就业政策欠缺

残疾人的针对性就业需求尚无法满足。首先，相关就业政策多是印发给各省、自治区和直辖市人民政府的，由于条件有限、受教育程度较低等原因，这些政策难以有效、真正地落实到乡村地区。其次，残疾人就业政策中并没有提出除盲人之外其他类别的残疾人促进就业的措施，缺乏促进其他类别残疾人就业的针对性就业政策。最后，目前对盲人按摩事业进行了官方统计，缺乏对其他类别就业事业的相关统计。

3.就业技能培训不足

职业技能培训有些脱离残疾人的需求。首先，从培训的形式来看，残疾人就业技能培训仍然以政府组织并进行集中培训为主，但由于宣传不足、简单单一等原因，很多残疾人还不知道残疾人就业技能培训，导致参与人数少。其次，从培训内容来看，没有根据残障类别和残障人的需求制定针对性的培训课程，培训内容相对单一，降低了残疾人参与培训的热情。最后，培训程序不够完善。培训后的跟进评估不完善，只关注了残疾人近期的就业情况，而缺乏持续性的追踪，缺乏相应的就业权益保障。

4.就业收入微薄

残疾人的就业收入相对较低。首先，相关研究表明，残疾人人均月收入低于当地居民人均月收入且差距显著，就业收入不足以满足残疾人自身日常的生活、医疗等支出需求，导致他们的生活相对拮据。其次，残疾人“挂靠”现象仍然存在。某些企业在社会责任感与工作效益两难的困境下，大多数会选择不雇用残疾人劳动力，导致“挂靠”现象的出现，而“挂靠”工资相对较低。最后，残疾人在工作中的福利待遇相对较少。出于残疾人本身已有相关福利补贴、残疾人自身能力不足等考虑，某些企业相对减少了残疾人的福利待遇，导致残疾人的就业权益难以真正得到保障。

5.就业歧视尚存

残疾人在就业过程中仍然存在歧视现象。首先，一些用人单位表现出歧视。某些用人单位以“不符合用人需要”等理由将残疾人拒之门外，如残疾毕业生入职邮政被拒引发了舆论关注。其次，社会上无形的歧视。社会成员对残疾人就业持有不同的态度，有的成员出于“事不关己，高高挂起”的心态而主动远离残疾人，有的残障社会组织能够接纳具有就业能力的残疾人就业，整体上对残疾人就业和社会价值不能形成正确的认知。最后，残疾人就业反歧视缺乏具体的保障。虽然相关就业法中都有禁止歧视残疾人的规定，但对于如何判断歧视、诉讼程序以及法律责任等方面都没有详细的规定。

（二）残疾人就业问题的原因分析

1.就业政策监督机制落后

就业政策监督机制落后导致政策落实不到位。首先，我国目前尚未形成完整的残疾人就业权益保障支持体系，没有根据不同的残障类别制定针对性的就业政策[1]。其次，在政策执行过程中缺乏严格的监督与管理，如残疾人就业培训的成效评估较为简单、缺乏对残疾人就业情况的持续性追踪评估。最后，残疾人就业政策的监督管理机制缺乏具体的监督实施细则。最新制定的促进残疾人就业的三年行动方案中强调了要进行残疾人就业创业扶持政策落实情况和效果评估，但没有明确地阐述具体的监督与评估细节[3]。

2.就业政策执行过程缺乏专业性

就业政策执行过程缺乏专业性，阻碍了针对性就业政策的建立。首先，政策执行机构缺乏政策性的指导，导致对残疾人的就业服务千篇一律，优势服务与针对性服务尚需开发。其次，很多政策执行人员缺乏相应的专业资质。由于专业化程度不足，这些执行人员为了省事只是完成工作，而忽视了残疾人具体的就业需求，导致执行效果一般。最后，社工的倡导功能有限。社工的力量有限，还是需要更多的专业社工加入残疾人就业政策的执行过程中，充分发挥社工的专业力量与倡导功能。

3.社会投资不足

较少的社会投资造成了残疾人就业技能培训不足。首先，对特殊教育的投资仍然不足。通过最新数据得知，城乡持证残疾人文盲率高达18.7%[4]，还有很多残疾人需要我们去发现并给予相应的帮助和引导。其次，特殊教育中对残疾人就业技能的投资不足。特殊教育学校更加注重对残疾人生活能力的培养，而对残疾人就业能力的投资较少，除盲人按摩外，对其他残障类型的就业投资更少。最后，对残疾人职业技能培训的投资仍然不足。残疾人职业技能培训的内容和形式简单单一，通常是手工技能、盲人按摩的培训，对更多就业形式和针对性就业内容的培训挖掘不足。

4.就业能力低下

就业能力低下是造成残疾人收入水平低微的重要原因。首先，由于自身缺陷、物质条件不足等原因的限制，残疾人较低的文化水平阻碍了残疾人的高层次就业。其次，残疾人由于自身缺陷，就业能力一般低于健全人，低水平的就业能力限制了他们的就业选择，他们大多数只能从事一些相对简单的、流水线式或计件式的工作，这些工作工资相对较低。最后，用人单位提供给残疾人的工资相对较少，且到达一定年龄后，残疾人会失去一些福利补贴，更加重了残疾人的经济负担。

5.社会排斥思想遗存

社会排斥思想根深蒂固是残疾人就业歧视仍然存在的直接原因。首先，在用人单位中，某些企业片面地认为残疾人不能适应工作岗位要求而将残疾人拒之门外。其次，社会中仍然存在排斥残疾人就业的传统思想。由于新型残疾人就业观念的宣传不足等原因，虽然整体上社会对残疾人较为尊重，但还是有很多远离、逃避残疾人的情况。最后，欠缺良好的就业环境。当今社会就业压力极大, 在就业竞争压力巨大与相对弱势的就业能力条件下，残疾人就业环境更加严峻。

二、发展型社会政策视角下促进残疾人就业的优势

可持续就业是残疾人的就业需求之一，而发展型社会政策能够从政策“上游”为实现残疾人可持续就业提供完善的就业保障和社会环境，能从发展的眼光和残疾人的具体需求出发制定相应的政策，注重对残疾人职业能力的培养和投资，通过更多包容性的社会政策来缓解残疾人就业政策监管落实不到位、针对性就业政策欠缺和技能培训不足等问题。

（一）政策“上游”的指导性

发展型社会政策是将社会政策与经济发展进行充分地融合以更好地促进经济发展，注重全民共享社会福利，尽力去帮助残疾人实现公平就业，是实现社会公平正义、促进经济社会协调发展的一种中长期发展战略下的社会政策新模式[1]。发展型社会政策能够在政策“上游”阶段通过健全残疾人监管机制、补足针对性就业政策的欠缺等一系列措施促进残疾人就业。

（二）积极投资的福利性

发展型社会政策注重通过积极的福利制度去帮助残疾人获得改变[1]，将福利支出转变为对特殊教育、残疾人就业与职业技能培训等社会投资支出。因此，可通过加大对残疾人教育与职业技能培训的投资，挖掘残疾人的就业潜能，推动残障人士的人力资源积累，进而增强残疾人的就业机会和就业技能，从而提升其就业层次。

（三）注重个体的发展性

发展型社会政策注重积极的残疾人福利的理念，提倡可持续发展和资产建设，强调个体的发展性，因此，可通过积极发展残疾人个体，发掘其存在的优势，激发其无限的潜能，不断提高其工作技能，进而降低其失业风险，促进可持续就业。

（四）社会责任的共担性

发展型社会政策倡导多元主体一起参与来提升残疾人人力和社会资本[5]，并利用全体社会成员的力量尽力去帮助残疾人实现持续性就业的一种“上游干预”手段。基于此，为残疾人塑造良好的就业环境是全体社会成员的社会责任，良好的就业环境将慢慢消除残疾人在就业过程中遇到的歧视问题。

三、发展型社会政策视角下促进残疾人就业的建议

（一）健全监管机制，完善就业政策机制

发展型社会政策注重从“上游”对社会问题进行干预，通过完善残疾人就业政策执行过程中的监管机制，能够把控残疾人就业政策的执行效果。从主体看，主要包括监管人员、政策执行人员与残疾人本身，首先，建议设置专门的监管部门以定期对残疾人就业政策的执行效果进行过程评估与结果评估，不断提高监管人员的监督水平；其次，监管人员要对政策执行人员的各项工作进行定期评估，包括残疾人就业培训人数、就业人数、就业保障等；最后，监管人员可联合第三方评估机构，在年度或中期评估时对残疾人进行随机抽查并对其访谈，了解残疾人实际的就业过程与就业内容。通过严格的监管过程，能够从政策“中游”将残疾人就业政策落到实处，提高就业率，保障就业权益。

（二）完善就业政策，提高就业率

发展型社会政策注重社会公平，能够保障残疾人享受到平等的资源，通过制定和完善针对性的就业政策可提高残疾人的就业率。首先，在政策“上游”阶段，根据地方性独特需求，制定和完善地方性残疾人就业政策的实施细则，并细化到乡镇一级，再加上各地的监督落实，残疾人就业权利的保障有实现全域化、全民化的可能；其次，根据不同残疾类型及其独特需求，制定针对性残疾人就业政策，拓宽不同类型残疾人的就业范围，同时倡导特殊教育学校与企业、福利企业联合办学。从残疾人的需求出发制定地方性就业政策和针对性就业政策，使得残疾人就业更具有包容性、针对性，进一步激发残疾人的就业积极性，进而提高残疾人的就业率。

（三）加大残疾人力资源投资，加强就业培训

发展型社会政策视角注重将福利资源投资于残疾人教育和职业技能培训上，进而增强残疾人的就业资源积累。首先，增加特殊教育投资支出。在全社会大力开展残疾人扫盲教育，如在县一级开设寄宿制特殊教育学校，并负责接送县及村里的残疾人，为乡村残疾人创造更多接受特殊教育的便利条件。同时，对残疾人教育的重要性、作用、途径等进行大力宣传，尽力帮助残疾人提升文化水平。特殊教育学校还应注重培养残疾人的就业技能，挖掘与开发不同类型残疾人的优势潜能，有效提升他们的就业能力与就业层次。其次，增加职业技能培训支出和宣传。联合残疾人社会组织，从残疾人的具体就业需求出发，针对不同残障类别开发针对性培训课程，如听障人图文设计、视障人音频剪辑等；丰富培训课程内容，增加其掌握高层次就业技能的机会；加大就业技能培训宣传力度，推动残疾人就业培训走进乡村等就业难的地方。

（四）推动残疾人持续就业，提高收入水平

发展型社会政策理论着重关注残疾人个体的发展，将单纯地关注生存问题转变为努力提升个体能力的积极思想。首先，社会工作者应帮助残疾人树立平等、公正的就业观，通过完善残疾人“互联网+”就业渠道、保障残疾人就业权益等做法激发残疾人就业的积极性。其次，社工可充分发挥资源链接者等角色，建议增加高层次、多样化的残疾人就业培训课程，如直播电商、线上店铺经营、计算机软件操作培训等，通过丰富多样的职业培训以吸引更多残疾人士的参与，进而掌握高层次就业岗位的工作技术。最后，社工应充分挖掘与培养各类残疾人的优势与潜能，以提高其持续就业的能力。

（五）多元主体共同参与，消除社会歧视

发展型社会政策强调公平，强调消除就业歧视，但残疾人由于身体、智力等存在缺陷，会遭到就业排斥。在发展型社会政策的指导下，可以在社会大力宣传残疾人的权利与尊重残疾人人格的重要性，宣传社会公平，通过公平、平等等价值观念的熏陶，让全体社会成员、企业、家庭及个人认识到每位残疾人都有平等就业的权利，以消除社会上对残疾人的“先天标签性”歧视，从社会舆论和社会政策层面给予残障群体一个温暖平等的就业环境。

四、结语

通过分析残疾人就业可持续发展上存在的问题和原因，依托发展型社会政策理论，分别从制度、政策、资源投入、推动就业、强化多元参与等层面提出了完善就业政策，提高就业率；加大残疾人力资源投资，加强就业培训；推动残疾人持续就业，提高收入水平；多元主体共同参与，消除社会歧视等解决残疾人就业问题的政策支持路径，以更好地满足残疾人持续性就业的需求。