优化审计职责背景下国有企业审计权的定位及其运行机制研究

宋耀芝

国有企业是国家审计中比较关键和基础的审计业务之一，在当前优化审计职责的背景下，国有企业审计权在定位和运行机制方面与从前相比产生了一定的变化，但从当前的实际情况来看，其在实际实施的过程中依然面临诸多不利因素，基于此，有必要对其展开更为深层次的探究，以切实提高国有企业审计工作开展成效，这对于促进国民经济的持续稳定发展有着重要意义。

研究背景

我国在2018年完成了国家机构改革，此后推出了《深化党和国家机构改革方案》，将原本企业监事会职责归入审计部门，对监督力量进行有机整合，在原有的基础上实现对审计职能的优化，建立高效的审计监督体系。而在十三届全国人民代表大会上也通过出台《国务院机构改革方案》进一步确定了不再设置国有重点大型企业监事会，根据中央统一部署，从目前来看，我国各个层级的机构改革都开始优化审计职责，取消了以往国有企业外派监事会，直接将其转入同级审计部门中。

国有企业审计权的定位分析

一、国家审计权特征

对于国家审计监督来说，国有企业审计监督是其中比较关键的内容之一，为了更加精确地了解国有企业审计监督的具体属性，应当针对国家审计监督的本质有更加全面的认识和了解。通常情况下来说国家审计权特征包括以下几方面。

首先，国家审计权具有一定的法定性，对于国家审计权来说，其无论是审计内容、地位还是在行使依据方面都需要以法律规定为基础。其次，国家审计权具有较高的独立性，国家审计权作为一种权利本质上是独立存在的，其在运行过程中需要始终围绕着宪法和法律，任何单位和个人都不能够对其造成干扰。与此同时，国家审计权还有突出的专门性，国家审计需要基于专门的机关和工作人员实施监督，整体有着极高的专业性。最后则是监督性，从本质上来看，国家审计是在经济责任关系基础上所进行的监督工作，其作为一种重要的监督形式有着突出的专门性、高层次以及综合性的特点，能够有效弥补基础监督工作的不足之处。根据上文所述能够明确，法定性直接关系到审计权的来源，具体指的是在人民委托下所具有的监督权，而专业性和独立性均是高效达成监督目标的重要措施，而监督性则在上述特征中有着本质性作用。

二、差异性

在国家监督权中审计权是至关重要的组成部分，国有企业审计权本质上其实就是在国有企业范围内实施国家监督权的过程。针对国有企业所开展的审计监督工作基本上同信贷监督、会计监督以及财政监督相似，主要是针对各种经济和财务活动所开展的再监督工作。由此可见，此次机构改革过程并不是单纯将审计机关直接转换成履行出资人職责的机构，结合实际情况来看，其在实际实施的过程中面临着诸多差异性。

首先，从属性角度来看，国家审计监督其实是属于出资人的一种权利，基于现行的企业国有资产法来看，出资人具有制定章程、参与重大决策、选择管理者等诸多权利，而在审计法中也能够找到涉及国有企业审计的内容，主要是针对国有企业的损益、负债以及资产等展开审计监督，是在国有资产监督管理工作基础上所进行的再监督。

其次，立足其来源进行分析，出资人的权利来源于授权，但国有企业审计监督具有法定性特征，其来源于法律。现行企业国有资产法规定，国资监管机构需要得到本级人民政府授权，针对国有企业履行出资人职责，所以出资人要在有本级人民政府授权的前提下才能够履行出资人职责，而针对那些并未授权的国有企业则不得履行权利。国家审计权的审计内容、主体和行使依据均需要有法律的明确规定作为前提条件。

最后，根据当前国资国企的改革方向来看，主要涉及以下两方面重点：一方面是要建立现代化企业制度，在原有的基础上对公司法人治理结构进行健全和完善；另一方面是要科学理顺相应的产权关系，高效缓解当前国资监管中所面临的混乱问题，提升国有资产监督管理的实效性，达到集中统一监管的效果。结合当前优化审计职责的改革背景来看，其主要是为了缓解现阶段普遍存在的交叉重叠以及监管分散问题，以免出现多头监管的现象影响监管成效。国有企业审计实质上指的是审计机关在法律规定下对国资国企领域展开监督工作的具体表现，其主要是通过监督履行职能，确保中央重大决策部署以及国有资产监督管理法律法规可以得到高效落实，继而对国有经济的长效平稳发展起到相应的推动作用，为国有资本的安全稳定提供相应的保障，切实促进国有资产实现保值增值的目标，相对于监事会的监督来说，其在功能以及价值目标层面存在着一定的差异性。

优化审计职责背景下国有企业审计权运行     机制的完善路径

一、提高认识水平

结合相关调查研究表明，在优化审计职责的背景下应当将国有企业审计作为重点实施，具体在于以下几方面。

首先，在国有企业发展过程中，纳税人所提供的公共资金是基础的组成部分，其肩负着公共受托经济责任，而对国有企业所开展的审计工作在国家审计中是比较基础的组成部分。其次，根据当前国际上对这一方面的规定来看，世界范围内绝大部分国家都比较重视国有企业审计这一基础业务。再次，根据当前我国经济社会发展现状来看，国有企业是国民经济发展过程中至关重要的组成部分，再加上我国现行的经济发展战略，综合各方面因素能够确定，应当将国有企业审计作为重点进行考虑和实施。最后，立足于国有企业和经济体制改革核心内容这一层面进行分析，同样要求重点考虑国有企业审计。

二、明确职责权限

除提升认识水平以外，还应当对现有的法律制度进行优化调整，进而明确国有企业审计职责权限，使国家审计和社会审计之间能够形成相互协调和互相配合的良好局面，以达到对国有企业审计权进行强化的作用。

从国有企业审计目标的层面出发，国家审计应当更加注重对国有企业所开展经济和财务活动效益性、合法性以及真实性等的审计工作，而对于社会审计来说，其可以将重点放在财务信息以及财务表达的可信性以及公允性方面。与此同时，国家审计应当注重对社会审计工作成果的科学应用，尽可能降低重复审计现象出现的可能性。在必要的情况下应当探索国家审计同社会审计之间相关联的必要性和可行性。国家审计的实施需要结合具体条件，针对那些国有独资以及有控制权的公司，国家审计应当保留必审权，涉及财务活动以及财务报表等。而上市企业若是能够满足上述条件，国家审计则应当保留对其财务活动效益性、合法性和真实性方面的必审权，而社会审计则具有企业财务表的审计权，但在这一过程中，国家审计依然具有对社会审计质量进行检查的权力。

三、确定实施范围

当前业内广泛开展对国有企业分类改革战略选择的探究，部分学者指出可以将国有企业改革模式划分成以下三种类型。其一，若是国有企业能够提供公共产品，那么其应当采用国有国营模式。其二，垄断性国有企业应当基于自身情况尽可能采用国有国控模式。其三，对于那些有着较大竞争性的大中型国有企业来说，其需要积极开展公司制改造，在充分明确现代企业制要求的基础上对其展开合理的改造工作，使其转变成为上市、非上市公司或者是有限责任公司。其改造最为关键的内容便是制定全面完整的法人财产制度，大力推动经营机制转换，确保其能够满足自主经营和自负盈亏的要求。

为了能够更好地同上述国企改革战略选择相适应，国家审计应当按照以下思想选择国有企业审计权的运行机制。首先，在国家审计中应当将垄断性国有控股以及公共性国有国营企业纳入法定必审范围中。其次，国家审计可以将对竞争性公司制国有企业的审计权转移给社会审计，但国家审计依然要行使对其审计质量的监督权。最后，针对小型国有企业的审计权，国家审计可以完全授权社会审计，交给社会审计执行审计权。

四、创新审计方式

在优化审计职责的背景下，将国有企业外派监事会划分到审计机关，主要是为了对各种监督力量进行优化整合，进而形成完整全面的审计监督体系，以达到提升监督效能的效果。为了更好地改善当前时代背景下国有企业监事会监督效果不足以及审计监督难以落实的问题，应当对现阶段中央优化审计职责改革的实际内涵展开更为深层次的探究，进而形成良好的改革意识对固有的审计方式展开创新工作，具体来看应当从以下几方面着手。

首先，应当促进原本选择性审计转变为全覆盖审计，立足于审计对象的角度来看，应当扩大国有企业审计范围，使其能够实现全方位覆盖，切实保障审计工作开展的完整性以及实效性。从审计频次的角度着手进行分析需要定期开展审计工作，每年都要进行一次国有企业审计，以往大多是一年内只对几家企业进行抽查，最长甚至五年才审计一次。这种全覆盖审计可以切实展现出对于国有企业的约束性和规范性作用，充分发挥国家审计职能的权威性和实质性作用。

其次，由原本的更加注重结果审计转变成二者并重审计。对于审计工作来说，最关键的功能便在于揭示具体问题，并敦促国有企业进行整改，除此以外，审计还应当具有事前提出建议，有效避免问题出现的作用。基于此，应当通过国有企业董事会以及党政会议等方式，积极探索在决策过程中潜在的各种问题隐患，以便于第一时间提出相应的建议和意见。

最后，转变以往重财务审计的方式，提升经济审计工作的整体性，坚定不移地将财务监督作为基础的核心内容，在此过程中还应当将监督工作贯彻落实在保值增值、国有资本发展质量、国有企业决策等各种经济活动中，进一步提高监督的全面性和实效性。

五、完善审计机构

根据现阶段我国国家机构改革的实际情况来看，尽管已经完成了各级外派监事会向同级审计部门中的整体划入，但因为不同地区原本外派监事会在数量、人员身份以及组织机构等方面都存在一定的差异性，所以在机构转隶之后不同的地区采取了各不相同的措施。部分地區的转隶人员属于公务员，但也有部分地区属于参公事业人员，部分地区原有的外派监事觉着较多的编制以及转隶人员，还有地区与之相反。以往在国有企业审计处的工作人员则大多属于公务员，但后来转隶过来的人员尽管也开展国有企业审计工作，但其本质上则属于事业单位人员。一些地区专门建立了负责开展国有企业审计工作的事业单位，还有一些地区则依然由其他机构监管，例如在原本的政府投资审计中心对完成转隶的国有企业审计进行挂靠。在这一改革过程中面临着严重的混乱问题，这在极大程度上对国有企业审计权的高质量实施造成了负面影响，同时还严重降低国家审计的权威性，具体来看应当对审计及部门的职能定位进行确定，充分同当前我国事业单位改革相适应，尽可能根据公务员编制对国有企业审计机构进行科学合理的配置，确保转隶人员的身份能够得到充分落实，高效处理转隶之后人员编制和内部机构不统一的问题。

六、健全审计体系

在优化审计职责改革的背景下，固有的国有企业审计在内容、对象以及目标的设定等方面难以同当前时代发展要求相适应，有必要对其进行优化完善和改进。首先，在审计目标方面，应当综合考虑现阶段治理能力现代化要求以及国家治理体系，不仅要充分发挥其传统职能，还应当充分展现国有企业对于完善制度、改进公司治理以及促进国有经济长效发展等方面的作用，积极促进国有企业治理能力以及体系的现代化发展进程。其次，在审计对象方面，应当积极同当下国有企业股权多元化的实际情况相适应，不仅要针对国有资本控股以及国有独资企业展开审计工作，还应当对非控股企业国有资产审计的方式方法进行探究，确保其能够始终处在国家审计监督的范围之内。除此以外，对于该类企业来说，因为其处在参股的地位，所以在一定程度上增加了国有资产流失的可能性，有必要加大对其的监督力度。最后，在审计内容方面，应当积极借鉴近几年在审计监督方面的成功经验，不仅要针对损益、负债以及资产等展开审计监督工作，还需要加大力度开展对各项政策制度等的审理工作，确保其能够得到充分落实。

综上所述，国有企业审计直接关系到国家审计工作的开展成效，基于当前优化审计职责改革的背景来看，以往的国有企业审计目标、对象以及内容等均有一定的落后性，为了更好地同时代发展要求相适应，应当在原有的基础上对运行机制进行创新和完善，这对于国家审计工作的高效落实以及国有企业的长效发展有着积极的促进作用。（作者单位：陕西煤业化工实业集团有限公司）