中国经济稳增长的关键

◎ 王东京

提 要:在所有生产要素中，人是最能动的生产要素。中国经济要稳增长，关键是要鼓励国企敢干、民企敢闯、外企敢投。让国企敢干，必须抓紧研究制定落实“三个区分开来”的实施细则；支持民企敢闯，政府应继续释放毫不动摇地鼓励、支持、引导非公经济发展的强烈信号，让民营企业家有安全感和公平感；吸引外企投资，应坚定实施外资准入负面清单，落实外企的国民待遇。同时，应该对目前的“政府集中采购”和“行政问责”制度进行改革创新，进一步激发全社会干事创业活力。

当前我国经济下行压力大，人们容易想到的原因，是新冠肺炎疫情的冲击；再有就是美国等西方国家限制高科技产品出口中国，卡我们的脖子。这些当然是事实。但除了以上两方面因素，我认为还有一个重要原因，那就是人们干事创业的活力不足。马克思主义政治经济学告诉我们：在所有生产要素中，人（劳动力和管理者）是最能动的要素。根据这一基本原理，中国经济要稳增长，关键是要通过体制创新进一步激发人们干事创业的活力。本文将就这个问题从理论与操作层面作分析，并提出相应的改革建议。

一、破解当前经济困局：既要见物也要见人

2021年底中央经济工作会议就指出，当前我国经济面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”等三重压力。而在以上三大压力中，“预期转弱”是决定性的因素。由于人们预期转弱，需求才逐步收缩，供给冲击效应也才会放大。为了稳预期，按照中央部署，2022年年初国务院推出了一系列的宏观政策安排。

应该说，近些年我国财政政策与货币政策确实可圈可点。财政政策不断加力提效：一方面适度发行国债，同时重点推行结构性减税，2022年退税减税总额达到了2.5万亿元；货币政策则稳健灵活：在扩大新增贷款规模的同时，进一步疏通了货币政策传导机制，降低了综合融资成本，有力支持了实体经济发展。

不单是我这样看，最近读其他学者的文章，大多也认为去年的宏观政策适时适度，一致予以肯定性评价。然而令人不解的是，当前经济形势似乎仍不太乐观。据官方的数据显示：2022年GDP 增长率为3%，与年初提出的预期目标（GDP增长5.5%）存在一定的距离。

中国经济要稳增长，关键是要通过体制改革和创新进一步激发人们干事创业的信心和活力。图/中新社

宏观政策对头，可为何经济活力仍显不足？再换个角度看，我国有14亿多人口，人均GDP达1万美元，中等收入群体超过4亿人，是全球最大消费市场；而且我国已具有最完整、规模最大的工业供应体系，拥有39个工业大类、191个中类、525个小类，是唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。照理讲，面对需求收缩和供给冲击我们有足够的回旋空间。问题到底出在哪里呢？

有学者分析说，是与去年二季度后疫情多点散发有关。我不否认疫情对经济有影响，但影响有多大，则取决于如何防控。2020年2月，习近平总书记就强调要统筹疫情防控与经济社会发展，推动尽快复工复产达产。国务院联防联控机制去年已先后出台“九不准”“优化疫情防控20条”“新10条”，明令不准层层加码或一刀切，“一封了之”的现象便很快刹住。

由此看，疫情对经济的影响是短期的，而且会越来越小。那么导致我国经济下行压力大的另一原因究竟为何？我认为，关键在做事的人。试想一下，要是参与经济活动的人都有干事创业的动力，敢担当作为，经济怎会没有活力呢？

研究经济问题不能就事论事，不仅要见物，同时也要见人。2022 年7月，中央政治局会议明确提出“让国企敢干、民企敢闯、外企敢投”。这绝不是无的放矢，其言下之意，是目前有些国企的干劲还不足；有些民企的闯劲还不够；有些外企对是否来中国投资还在举棋不定，需要尽快扭转这个局面。

中央的研判无疑是对的。现在需要研究的是，为何会出现“三不敢”现象？这几年，我对这个问题做过一些调研，曾与不少企业家交流过，据我了解，三类企业的性质虽不同，也各有各的难处，不过归结起来，症结皆在体制机制上。

有些国企为何不敢干？原因当然有多方面，但主要是对“三个区分开来”的理解不一致。比如对改革中的先行先试与明知故犯；探索性试验与我行我素；推动发展的无意过失与违纪违法等，它们之间的边界在操作层面究竟如何区分，至今有关部门尚未出台具体的实施细则。没有实施细则，国企（高管）心理没底，自然不敢放开手干。

有些民企为何不敢闯？我知道的原因，是民营企业家缺乏足够的安全感和公平感。无需讳言，现在社会上确实有人对民企抱有偏见，不仅错误解读中央精神，甚至利用个别民企出现的违法事件，整体否定民营经济，说民营经济已经完成使命，应退出历史舞台。对这些错误言论，习近平总书记曾严肃批评过，可到今天仍有不小的市场，民企总担心政策会变，顾虑重重。

最后再看外企。外企不敢投，原因不外有二：一是美国现在四处鼓动西方国家“与中国经济脱钩”，不确定因素增多，一些原本想来中国投资的外企，目前尚在等待观望；二是某些地区的投资环境还有待进一步改善，特别是在落实外企国民待遇和外企投资范围等方面，确实还有需要改进和提升的空间。

找到了原因，那么应该怎么办？我这里先提出政策建议，后面再分别作分析。

第一，鼓励国企（高管）敢干，当务之急是要抓紧研究制定落实“三个区分开来”的实施细则，并尽早颁布实施。有了实施细则，国企高管有章可循，自然不会再缩手缩脚。

第二，为支持民企敢闯，应继续加大依法纠正冤假错案的力度，为受到不公平对待的企业家撑腰。并在主流媒体公开发布典型案例，释放毫不动摇鼓励、支持、引导非公经济发展的强烈信号。

第三，为吸引外企投资，应不断改善投资环境。一方面要坚定实施外资准入负面清单，落实好外企的国民待遇。同时，进一步扩大外企投资范围，支持外企加大在中高端制造、研发、现代服务等领域的投资，优化服务流程，向世界展示我国坚持扩大开放的决心与诚意。

二、确定容错边界：关键在区分风险与不确定性

前面我说鼓励国企敢干，需尽快出台落实“三个区分开来”的实施细则，而制定具有操作性的实施细则，则必须在理论上讨论清楚“容错”的边界何在？或者说哪些失误可以容错而哪些失误不能容错？这当然不是一个简单的问题，我先从下面三个真实案例说起。

案例一：5年前，某国企的供暖锅炉房需要改造，工程预算为300万元。按有关规定，该工程由谁承建，需在央企中经过招标决定。可由于工程量小、利润少，央企无意参与投标。后经多方动员，有三家央企答应投标，可递交的投标文件皆不规范，结果导致了流标。

这样问题就来了。当时已近11月中旬，若再次招标，至少需等2个月才出结果；如果不招标，由领导指定承建人，冬天取暖问题虽可解决，却违反了政策规定，将来有可能被问责。此事如何处理？是否应为那位敢拍板的领导容错？

案例二：某央企办公楼门锁年久失修，需要更换。按照规定，购买门锁应走“集中采购”程序，即从政府确定的“供应商目录库”中采购。而公司财务人员询价发现，市场上同类门锁，价格为500元/把；而通过“集采平台”购买，价格却为1000元/把。于是财务人员将此情况报告给了领导，让领导定夺。

假若你是该公司的领导，你会怎么做？事情明摆着：若直接从市场上采买，成本会低一半；可若不走集中采购程序，就得担风险，日后要是有人举报你无视政策规定，极有可能挨处分。面对这样的选择，你是否会心存顾虑？而我想问的是，倘若该公司领导真的选择了从市场上采购，是否应该为他容错？

案例三：某地方国企生产的产品亟待升级换代，不然会失去市场竞争力。可产品升级在技术上遇到了瓶颈，需要投入1000万元进行技术研发，而且最后不一定能成功。此时，企业内部出现了两派完全相反的意见：一派不主张冒险，继续维持原来产品生产；另一派则主张冒险，拿出资金做技术研发攻关。

事实上，无论企业作何种选择，都有一定的代价。不投资技术研发，产品会滞销，并且会慢慢出现亏损；而投资技术研发，要是不成功，将直接损失1000万元。从长远看，企业要想立于不败之地，当然应该投资技术研发，可问题是一旦研发失败，别人指责决策失误怎么办？是否应为支持研发的决策者容错？

对上面三个案例，不知读者怎么看。其实早在2016年初，习近平总书记就曾提出，要为干事创业者容错，为敢于担当者担当。并强调要把改革中的先行先试，同明知故犯区分开来；把探索性试验，同我行我素区分开来；把推动发展的无意过失，同违纪违法区分开来。

显然，“三个区分开来”划定了“容错”的底线。可是据我所知，在现实操作层面，人们对“三个区分开来”却往往难以达成一致的认识。比如案例一的锅炉改造，最后未招标是否算“明知故犯”？案例二的门锁采购，不经过集中采购是否算“我行我素”？案例三的研发投资失败，是否算“无意过失”？

先不说我的观点。这里想问一个问题：时下某些官员为何“为官不为”？你可能会答：干事有出错的风险，为了不出事，宁肯不干事。是的，中央提出为干事创业者容错，正是为了鼓励官员大胆担当作为。可现在的难题是，具体应为哪些失误容错而哪些失误不能容错呢？

既然“为官不为”与风险有关，我们不妨看看经济学是如何分析风险的。奈特在1921年出版的《风险、不确定性与利润》一书中，将风险分为两类：确定性风险与不确定性（风险）。顾名思义，前者是指“出险概率”可以量度，后者不可以量度。奈特指出，可以确定的风险不是风险，只有不确定性才是真正的风险。

举个例子解释：在市内驾车存在一定的风险。据统计，城市发生交通事故的概率为万分之三。奈特认为，只要事前知道了出险概率，便可通过购买“保险”规避损失，事实上也就没有风险；相反，技术创新失败的概率不确定，所以没有任何一家保险公司为创新提供保险，故创新失败的损失至今无法规避。

从这个角度看容错，我的观点，凡是可以预知的风险而未采取措施规避损失的，此类失误不能容错；而对不确定性造成的风险损失，应该容错。比如案例一，不招标虽然是事出有因，但若有人从中拿了“回扣”，就必须追责，因为拿“回扣”是明知故犯；再比如案例二，从市场采购门锁并无不妥，但若购买的是伪劣产品，则属我行我素，不能容错。

真正的困难，是案例三。众所周知，创新能否成功具有不确定性，无法规避失败的损失，对此类决策“失误”，应该容错。但要指出的是，应同时防止有人钻“容错”的空子，比如打着技术创新的旗号套取国家财政资金，中饱私囊。国内芯片研发有前车之鉴。一旦发现这种违纪违法行为，必须严惩不贷！

总结以上分析，我们可得三点结论：第一，国家作出某些程序性规定，是为了避免风险损失。若不按程序办也可确保不出现损失，则不必拘泥于程序，上级部门应为敢于担当者担当；第二，明知存在潜在风险却不按程序办，造成了损失应对决策者问责；第三，对具有不确定性的创新作决策，只要不存在“利益输送”行为，即便失败了也应该为其容错。

我国改革开放的实践表明：任何政策规定都不是一成不变的。改革的任务之一，就是从实际出发对不合理的规定进行调整或创新。2022 年9月国务院办公厅发文，明令取消各地设置的“供应商预选库、资格库、名录库”便是例证。

三、稳定企业家预期：适应性预期与理性预期的启示

当前人们的预期转弱特别是企业家预期转弱，确实是一个十分棘手的问题。从字面上理解，“预期转弱”是指人们对经济前景不如从前看好，普遍缺乏信心。可从两个角度观察：一是从消费者角度看。若消费者预感到自己未来的收入会下降，从现在起就可能缩减消费，导致消费需求不足。另一个是从企业家角度看。若企业家认为未来投资的风险在加大，会收缩投资，导致投资需求不足。

需要追问的是，人们的预期是由什么决定的呢？经济学历来重视研究“预期”，不过20世纪70年代前，经济学者关注的是“适应性预期”。所谓适应性预期，即人们根据以往经验，对未来的变化作试错性推测。比如历史上经济增长率较高的年份，失业率往往较低。根据这一经验，若当年经济增长加快，人们便会预期失业率下降。

到了20世纪70年代，以卢卡斯为代表的一批经济学家否定适应性预期，提出了“理性预期假说”。所谓理性预期，是指“逻辑推测”。换句话说，是人们利用已掌握的信息，根据逻辑对未来的变化作推测。举个例子——若政府实施扩张性货币政策，人们便可推测出现通胀；通胀出现后，则可推测央行可能加息；而央行一旦加息，又可推测股市会下挫。诸如此类预期，则为理性预期。

在我看来，以上两种预期并非完全对立，现实生活中可以同时采用。而且无论“适应性预期”还是“理性预期”，都告诉我们同一个道理：存在决定预期。适应性预期需以经验事实为依据；而理性预期对未来变化作逻辑推测，其实也不能脱离经验事实。要知道，“逻辑”不过是对客观事物之间因果关系的理论提炼而已。

理解了“预期”的含义，再来讨论企业家预期。我这里所说的企业家，是特指民营企业家。企业家作为理性人，推测未来当然要根据经验和逻辑。问题是他们会依据哪些经验呢？为写这篇文章，我访谈过20多位相熟的企业家，他们的回答大同小异，归纳起来：一是看个人财产是否安全；二是看营商环境是否有利于民营企业参与公平竞争；三是看国家方针政策是否稳定。

那么企业家作预期的逻辑为何呢？当然是在特定约束条件下追求最大化利润。企业家在商言商，追求利润无可厚非。这是说，如果企业家相信自己的财产不会受到侵犯、市场竞争环境公平，而且也相信政府支持民营经济的政策不会改变，那么，他们对企业前景则会有乐观预期。否则，预期就会转弱，甚至丧失信心。

的确，企业家对企业前景就是这样作预期的。有一个可以佐证的例子。1992年初，邓小平在“南方谈话”时讲：“农村改革初期，安徽出了个‘傻子瓜子’问题。当时许多人不舒服，说他赚了一百万，主张动他。我说不能动，一动人们就会说政策变了，得不偿失。”读者要仔细体会这段话，里面包含了三层意思：即保护企业家（财产）；保护公平竞争；政策不能变。

邓小平讲这番话，目的是给民营企业家吃定心丸，提振企业家的信心，果不其然，1992年后民营经济发展突飞猛进。有数据显示，民营企业对国家税收的贡献现已超过50%；国民生产总值、固定资产投资、对外直接投资均超过了60%；高新技术企业占比超过了70%；城镇就业超过了80%，而对新增就业的贡献达到了90%。

然而令人不解的是，目前民营企业家预期却有转弱的迹象。照道理讲，不应该出现这种情况。党的十八届三中全会已经明确，“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”并指出：“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。”而且，国家支持引导非公经济发展的方针也没动摇过。

问题出在哪里呢？学界有一种解释，是受国际经济环境变化和新冠疫情影响。不否认这是原因之一，但并非关键原因。关键原因，是民营企业家缺乏安全感和公平感。毋庸讳言，现在确实还有一部分人存在仇富心理，对民营企业有偏见，不仅错误解读或曲解中央精神，甚至用个别企业出现的违法事件整体否定民营经济。危言耸听，企业家心里没底，当然要等待观望。

在2018年11月底召开的民营企业座谈会上，习近平总书记批评说：“一段时间以来，社会上有的人发表了一些否定、怀疑民营经济的言论。比如，有的人提出所谓‘民营经济离场论’，说民营经济已经完成使命，要退出历史舞台；有人提出所谓‘新公私合营论’，把现在的混合所有制改革曲解为新一轮‘公私合营’；有的人说加强企业党建和工会工作是要对民营企业进行控制，等等。这些说法是完全错误的，不符合党的大政方针。”

习近平总书记讲话掷地有声，可至今否定民营经济的言论仍有不小的市场。当年邓小平力排众议，保护一个年广久，带动了民营企业异军突起。由此看，当前要稳定企业家预期，必须给企业家足够的安全感和公平感。这也是我在前面为何建议政府要公开为受到不公平对待的企业家撑腰的原因。一方面，要依法纠正冤假错案，同时要通过典型案例，在主流媒体释放毫不动摇地鼓励、支持、引导非公经济发展的政策信号。

四、政府集中采购：应保护竞争而不能限制竞争

10多年前，我曾撰文呼吁政府集中采购不能限制竞争，此文发表后应者寥寥。因为在很多人的观念里，政府集中采购是为了预防腐败，投鼠忌器，所以不愿参与讨论。事实上这是一种误解，政府集中采购并不是预防腐败的制度安排。

从历史上追溯，政府集中采购最初起源于欧洲。1782年，英国就成立了“文具公司局”，专门负责采购政府办公用品；德国、法国也是较早实行政府集中采购的国家。1861年，美国国会通过法案，明令联邦政府采购必须履行招标程序。而我要指出的是，当初欧美国家推行政府集中采购，目的并不是预防官员腐败，而是节省财政开支，支持科技创新和扶持中小企业。

毫无疑问，相对于分散采购，集中采购可以增加政府参与市场议价的筹码。政府采买的数量越大，供应商的销售费用会越低，这样，供应商当然要给政府一定的价格优惠。读者想想，市场何以存在批发价与零售价？明白了其中的道理，也就理解了政府为何要集中采购。

节省财政开支是一方面，政府集中采购还有一个更重要目的，即支持科技创新与扶持中小企业。欧美国家《政府采购法》皆明文规定，在同等条件下，政府应优先采买本国科技企业和中小企业的产品。亚洲的日本、韩国也如此，如日本为扶持中小科技企业推出了三大举措：一是政府在采购报价、信息披露和社会服务方面提供便利；二是分拆合同，降低采购项目的标的；三是制定面向中小科技企业的采购目标。

有个问题我至今不清楚：20世纪末我国引入政府集中采购制度后，人们为何会认为“集中采购”可以防止官员腐败？而大量的事实却并不支持这一看法。不能否认，以往政府分散采购出现过腐败，可是集中采购也同样出现过腐败。曾经轰动一时的“刘志军案”，工程采购皆集中招标，可贪腐数额却令人触目惊心。

再看近年来被查处的贪腐官员，但凡贪官插手的工程采购大多都是集中采购，手续一应俱全、程序上无懈可击。你知道为什么？因为贪官们不蠢，他们越是心中有鬼，就越是需要掩人耳目，绝不会在程序上留下纰漏而授人以柄；相反，他们会将程序搞得天衣无缝。

往深处想，政府采购会否出现腐败，其实与分散采购还是集中采购无关。经济学逻辑告诉我们，花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花公家的钱办公家的事，既不讲节约又不讲效果。政府采购显然属于后者。这是说，防止腐败的关键，是要靠强有力的监督。集中采购不能代替监督，政府采购的集中度越高，就越需要监督。

时下有一令人费解的现象，那就是政府集中采购商品的价格往往普遍偏高，有的甚至高于市场同类商品的零售价格。举一个我知道的例子，前几年某机关办公楼更换门锁，同品牌的门锁市场价格是1200元，结果通过采购平台集中采购，价格却高达2000多元。购买数量越多，价格却反而越高，岂非怪哉！

另一个例子。福建寿宁县龚先生的堂嫂因喉咙长瘤住进县医院，医院开出硫酸软骨素注射液，价格每支28.92元。可龚先生发现县医药超市的零售价每支0.45元，同一品牌的药品，医院价格高出超市63.3倍。于是他一状告到县医药局，可经查证，医院使用的是省集中采购药品，价格被认定合法，此事最后也就不了了之。

何以出现这样的怪象？思来想去，原因不外有二：一是有人从中吃了回扣；二是集中采购制度存在缺陷。若第一种情况不存在，则一定是第二个原因。那么集中采购到底有何缺陷？我的看法，是现行采购制度限制了竞争。我们知道，同质商品竞争主要是价格竞争，优质优价的商品可以先卖出。试想，若放手让供应商竞争，政府集中采购的价格怎可能高于市场零售价格呢？

我说集中采购限制竞争，是指政府编制“供应商目录”不利于竞争。应该说，政府最初选择供应商时是有竞争的。问题在于，企业一旦进入供应商目录，产品就会如皇帝女儿不愁嫁，可高枕无忧。相反，那些未进入供应商目录的新兴科技企业，哪怕产品质量更好或者价格更低，政府也不能采买。如此，对那些新兴科技企业或中小企业显然有失公平。

也许有人说，编制供应商目录是为了降低政府采购的交易成本。这样说当然没错，但我认为，此举却弊大于利。之前我在南方调研时曾听到不少企业主抱怨：政府是大买家，而中小科技企业尤其需要政府的扶持，可政府编制的供应商目录一定几年不变，他们很难进入。进不了供应商目录，当然也就得不到政府的扶持。

这确实是一个难题，不过要想解决并不难。既然政府集中采购价格偏高或中小科技企业得不到政府扶持，原因是限制了竞争，那么解决这个问题的办法是：第一，政府集中采购要有面向中小创新企业采买的刚性规定；第二，明确供应商目录是指导性的而非指令性的，若目录内供应商报价过高，应允许向目录外的供应商采购；第三，政府集中采购的价格若明显高于市场价，要对相关责任人追责。

五、行政问责：应慎用“一票否决”或“一刀切”

在讨论容错边界时，我提出对具有确定性的风险，若没有采取必要措施规避可能发生的损失，要予以问责。但问责也应区分责任的大小，不能简单地搞一票否决”。作为一种制度安排，“一票否决”在某些特定场合是必要的，可要是被滥用，效果往往会适得其反。这些年我在各地调研，耳闻目睹，知道不少基层官员对此颇有微词却敢怒不敢言。

有一位相熟的县委书记曾告诉我，他们县有一公务员退休，希望儿子顶职，结果他儿子却未能通过公务员招录考试。于是他跟县委书记讲，若他儿子当不了公务员，就要在“两会”期间去北京上访。按照有关规定，一个地区若出现越级上访，地方主官的政绩将一票否决。于是县里只好派专人看住他。据说该县每年用于截访的费用要高达近百万元。

上面这个案例，至少有下面两个问题值得我们思考。

第一，问责的对象应该是谁？从道理上讲，是谁的过失导致了不良后果的产生，就应对谁问责。比如有人越级上访，是因为地方政府该办的事未办、或者没办好，当然要追究政府的责任；但若非如此，越级上访是因为某些人不合理的诉求未得到满足，追究政府责任无疑会推波助澜，令越级上访愈演愈烈。

现实中确实有这样的情况。某人本来没打算越级上访，可当他知道领导害怕群众越级上访后，为达到某种私人目的就以“越级上访”相要挟，使得地方主官左右为难：要是不答应他，他真地就会去越级上访；要是答应了他，又会带动更多人仿而效之。请别误会，我不是说以往所有越级上访皆如此，但不能否认，时下越级上访者中这样的人也为数不少。

第二，追究责任是否应该分主次？有果必有因，比如某企业发生了生产安全事故，一定是管理上存在重大疏漏。惩前毖后，当然要对相关责任人问责。可如果不分青红皂白，将主要责任归于一把手，而且是一票否决，那样显然有失偏颇。我的看法，地方一把手对此负有责任，但责任应分大小。若动辄一票否决，换位思考，假如你是地方主官，你觉得合理吗？

我曾看到一份调研报告，说一个乡党委书记需与上级部门同时签20多份“责任状”，且全都一票否决，读者想想，上级部门千条线，基层一根针。一个上级部门一票否决，到了基层便是票票否决，基层干部压力有多大可想而知。其实，不同时期的工作是有轻重缓急的，若凡事皆重点，也就没有了重点。基层干部并无三头六臂，要求事事都是重点，岂不是强人所难？

再从经济学角度看，“一票否决”不过是投票选择的规则之一。事实上，投票选择有两种规则：一种是 “一致同意”规则；另一种是“多数同意”规则。所谓“一致同意”，其实也就是“一票否决”。问题是：当人们用投票作选择时，规则应该怎样制定？或者问：在何条件下可以采用“一致同意”规则；而在何条件下应该采用“多数同意”规则？

对这个问题，经济学的答案是，投票规则决定于产权安排。具体地讲：私权领域的选择，需采用“一致同意”规则。比如你和朋友去商场购物，大家使用货币“投票”，买什么或买多少皆各自作主，谁也不能强迫谁。而公权领域的选择，由于达成“一致同意”的成本太高，通常只能采用“多数同意”规则。比如民选乡长，要是采用“一致同意”规则，怕是很难选出乡长来的。于是只好退而求其次，尊重多数人选择的结果。

公权领域既然不宜采用“一致同意”规则，而对干部的考核（上级部门给下级投票）则明显属公权范畴，那么也就不宜搞“一票否决”。有人也许会问：中央不也对某些官员就地免职吗？对此我的解释是，中央作为最广大人民利益的代表，行使否决权看似是“一票否决”，而其实不是；中央代表的是多数人意志。

很显然，政府各部门并不具有这种广泛的代表性，所以除非中央授权，否则任何部门都是无权搞“一票否决”的。读者如若不信，可去看看2018年10月中办印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。中央明确要求：不能简单以问责代替整改，也不能简单搞终身问责。而且规定：部门考核不能打着中央的旗号，不能随意冠以督查、巡查、督察、督导等名义。

现在需要讨论的是，如何划分主次责任。一个事故发生造成了损失，相关的责任人可能很多，那么应由谁承担主要责任呢？20世纪50年代美国的汉德法官曾对此作过研究，他认为有三个要件：（1）避免发生事故的成本；（2）发生事故的概率；（3）事故造成的损失。汉德的结论是：谁避免发生事故的成本小于发生事故的概率与事故损失的乘积，就由谁承担主要责任。

还是让我用例子解释：张三花20万元从古玩市场买回一只清代瓷碗，然后去参加朋友聚会。可装瓷碗的木箱并未上锁，朋友好奇而争相欣赏，结果掉在地上摔碎了。请问谁应承担主要责任？按照汉德的观点：张三自己应承担主要责任。因为只要给木箱加锁，则可避免事故发生；而且只要事故发生概率有百分之一，加锁的成本都会低于事故概率与损失（20万元）的乘积。

由此引申到行政问责，对我们有两点启示：第一，对造成事故的相关责任人皆应问责，但同时应区分主次责任；第二，划分主次责任，关键要看避免事故发生的成本，谁的成本最低，谁就应承担主要责任。若按照这一原则，上级部门对基层主官显然不能“一票否决”。