去年中国吸引外资状况暨今年前景展望

◎ 张茉楠

提 要:2022年，在世界经济跌宕起伏、新冠疫情持续蔓延、全球产业链供应链重构等复杂多变的国际形势下，我国吸引外资量稳质增，呈现出高技术制造业引资力度增强、外资进一步向中西部地区集聚等结构性特征。展望2023年，我国利用外资形势更趋复杂，实现稳外资目标任务依旧艰巨，挑战与机遇并存，但机遇大于挑战。在我国经济企稳回升，继续推进更大范围、更宽领域、更深层次开放等有利因素影响下，2023年吸收外资规模有望好于2022年。

当前，世界百年未有之大变局正加速演变，新一轮产业变革、规则重构以及产业链供应链重塑带来的冲击前所未有，全球跨境投资的竞争态势更趋复杂。特别是新冠肺炎疫情在全球蔓延以来，在全球跨国投资波动的情况下，我国利用外资始终保持稳定增长。2022年，吸收利用外资延续了逆势增长的势头，外资结构持续优化，但随着中美博弈升级，美国对华遏制、打压与脱钩，以及全球产业链价值链“近岸化”“区域化”“本土化”趋势加强等影响，我国也面临产业外迁以及“前堵后追”的压力。因此，须未雨绸缪，围绕制度型开放，充分激发我国超大规模市场潜力，推动引资迈向高质量发展新阶段。

一、2022年中国吸引外资形势及其影响因素

（一）中国吸引外资发展态势、主要特征与最新动向

2022年以来，我国吸收外资持续稳定增长，利用外资结构日益优化，并呈现出以下主要特征。

1.吸收利用外资延续了逆势增长的势头

去年以来，受益于宽松的融资和重大基础设施刺激计划，以及跨境并购活动活跃，全球外商直接投资恢复性增长，规模超过疫情前的水平。就全球范围而言，疫情以来FDI回流发达国家迹象明显。存量方面，发达经济体在全球FDI存量占比上升，从2018年的历史低位67.9%上升至2021年的72.9%。与此相应的是，发展中经济体在全球FDI存量占比下降，从2018年的历史高位32.1%降至2021年的27.1%。流量方面（如表1所示），2021年，全球FDI比2020年增长6192亿美元。其中，发达国家FDI增长4266亿美元，占全球FDI增量的69%；发展中国家FDI增长1926亿美元，增幅为31%，复苏相对温和。2021年我国吸收外资达1810亿美元，比2020年增长21.2%，规模占全球第2位，连续第30年居发展中国家首位，占2021年全球FDI总量的11.4%（如图1所示）。

2022年以来，我国吸引外来直接投资的规模与增幅都处于领先地位。根据 OECD 数据，2022年一季度，全球 FDI 最大的流入国为中国（1010亿美元）、美国（670 亿美元）和澳大利亚（590亿美元）。其中，我国占全球 FDI份额为 19.5%。商务部数据显示，2022年，我国实际使用外资金额12326.8亿元人民币，按可比口径同比增长6.3%，折合1891.3亿美元，同比增长8%。投资增幅较大的来源地有韩国、德国、英国等，同比分别增长64.2%、52.9%和40.7%。欧盟、“一带一路”沿线国家、东盟对华投资同比分别增长92.2%、17.2%和8.2%。

2.服务业实际利用外资占比小幅下降

2022年以来，疫情跌宕反复及其防控措施所带来的不确定性给服务业吸引外资带来影响。2022年1-11月，服务业实际使用外资金额8426.1亿元人民币，增长0.9%。占全国实际使用外资金额11560.9亿元的72.9%，比2021年小幅下降。近年来，我国吸收外商直接投资的结构正在发生重大变化。整体看，全行业利用外资比重呈现出了下降趋势，从2018年的30.5%降至2021年的19.4%。从结构看，2005年以来，我国服务业实际利用外资保持持续增长态势，2021年服务业实际利用外资金额从2005年的271.4亿美元增至2021年的1380.8亿美元，占整体实际利用外资金额的比重达到76.3%，而制造业实际利用外资金额则从2005年的446.9亿美元降至2021年的423.4亿美元，占比降至23.4%（如图2所示）。

表1 2019-2021全球FDI流量情况 单位：亿美元

数据来源：商务部《中国外资统计公报2022》

3.高技术制造业吸收利用外资增长显著

图2 2005-2021年我国制造业与服务业吸引外资情况

近年来，我国正成为吸收全球高技术制造业直接投资的重要目的地。2022年，我国高技术产业实际使用外资增长28.3%，占全国36.1%，较2021年提升7.1个百分点，其中电子及通讯设备制造、科技成果转化服务、信息服务分别增长56.8%、35%和21.3%。高技术制造业成为外商直接投资新的重点领域。2022年1 月起施行的《鼓励外商投资产业目录（2020 年版）》，进一步扩大鼓励外商投资范围，重点增加制造业，特别是高技术制造业条目，一年多以来收到良好成效。

随着我国持续推动制造业转型升级，跨国公司在中国制造业领域投资呈现出从中低加工制造业向高技术制造业拓展，从低技术、低附加值生产环节向高技术、高附加值生产环节转变的趋势。fDi Markets 数据显示，2017-2021年，我国纺织服装、塑料制品行业绿地投资额分别从32.0亿美元、20.6亿美元持续降至4.9亿美元、9.8亿美元。但同期，高技术制造业实际使用外资金额则从98.9亿美元增长至120.6亿美元，占制造业实际使用外资金额的比重从29.5%提升至35.8%，提高了6.3个百分点。电子工业专用设备制造、通用仪器仪表制造等高技术制造行业利用外资呈现快速增长势头。

4.大项目成为拉动对华投资增长的主力军

我国利用外资结构不断优化的另一个突出表现是跨国公司在华投资制造业项目呈现大型化、全产业链趋势。新设或增资合同外资1亿美元以上大项目数量从2019年的834个增长到2021年的1177个，连续三年保持两位数增长。跨国公司在华制造业领域投资不断向研发、智能化制造、下游精深加工等产业链领域拓展化。2022年以来，国家层面已推出五批 33个重大外资项目，总投资约 1380 亿美元。其中，总投资约 100亿欧元的巴斯夫（广东）一体化基地项目全面建设启动，宝马全球最大生产基地——沈阳华晨宝马第三工厂项目竣工，外资大项目建设不断加快，带动作用明显。据商务部数据， 2022年，合同外资1亿美元以上大项目实到外资6534.7亿元人民币，增长15.3%，占全国实际使用外资的53%，为稳外资提供了重要支撑。

5.能源危机背景下欧洲加大对华投资力度

从投资来源地看，欧洲企业对华投资大幅增长。俄乌战争导致欧洲能源价格大幅飙升，持续的高通胀与能源危机显著改变了欧洲制造业的成本环境，严重抑制了欧洲汽车、化工、机械等优势制造业的生产，并加速欧洲部分制造业外移。我国凭借超大规模市场优势，完备的产业配套能力强，以及相对低廉的能源成本，成为承接欧洲制造业转移的目的地。2022年前8个月，欧盟对华投资增长123.7%（含通过自由港投资数据），延续了近年来欧盟对华投资集中，强化供应链本土化的特点。根据荣鼎集团（Rhodium Group）数据，过去10年，欧洲对华直接投资变得更集中，欧洲制造业巨头加速扩大对华投资（如图3所示）。2018-2021年期间，德、荷、英、法四国平均占比高达87%，较10年前的69%明显提高，德国占比高达46%。德国为对华投资第二大来源地。2022年，德国对华投资同比增长52.9%，成为欧盟对华投资的第一大来源地。欧洲对华投资更集中于少数几大行业，尤其是高端技术制造。汽车、食品加工、制药／生技、化学品和消费品制造等5大行业，占全欧洲对华直接投资近70%，较前几年65%占比进一步提升。欧洲对华投资向跨国巨头聚集，其中德国三大汽车巨头大众、宝马、戴姆勒以及化工巨头巴斯夫四家企业，占据了欧洲所有对华直接投资规模的34%。

6.外商直接投资进一步向中西部地区集聚

图3 2000-2021年欧洲外商直接投资在华集中度

《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》进一步鼓励外资投向中西部地区，并结合各地劳动力、特色资源等比较优势扩大中西部目录鼓励范围。例如，在河南、陕西、广西等省份新增医疗器械、防疫防护用品、原料药生产等条目；在湖北、四川、重庆等省份新增半导体材料、石墨烯、工业陶瓷等条目。近些年，随着基础设施、营商环境、人才资源等持续优化，中西部地区承接产业转移的能力正在迅速提升。2022年，中部、西部地区实际使用外资分别增长21.9%和14.1%，高于全国平均水平15.6和7.8个百分点。其中，山西、河南、广西、陕西等省份吸收外资增长229.6%、119.8%、49.1%和33.6%。外资光伏企业加速布局中西部，制造业转移的区域特性明显。部分制造业，尤其是汽车、重型机械及其零部件、新能源等产业加速向中西部地区梯度转移。截至2022年8月，我国光伏、风能资源密集的西部地区外商直接投资同比增长约43%。

（二）利用外资的影响因素分析

市场是大国的重要战略资源。近年来，外商投资增长得益于中国市场的强大吸引力，以及持续放宽市场准入，逐年缩减全国和自贸试验区外资准入负面清单，修订扩大《鼓励外商投资产业目录》等开放政策落地见效和投资环境持续优化等因素。

首先，积极推进贸易投资便利化水平。我国全面履行入世承诺，大幅削减进口环节制度性成本，关税总水平从2010年的9.8%降至2021年的7.4%，对《贸易便利化协定》规定各类措施的实施率已达100%。

其次，大幅放宽外商准入领域。近年来，我国对外资开放领域不断扩大、外商投资限制条件不断削减，积极推动了负面清单等重要制度创新。目前，我国已连续5年缩减外商投资准入负面清单，在金融、汽车等领域推出了一批重大开放举措，形成了制造业基本开放、农业服务业稳步持续开放的格局，为外商投资提供了更加广阔的发展空间。

再次，构建市场化、国际化、法治化的营商环境。我国将打造国际一流营商环境作为一项重要工作，积极推进简政放权和“放管服”改革，不断推动要素跨境便利化流动，完善市场准入和监管、产权保护、信用体系等方面的法律制度。特别是在外资领域，调整规范产业补贴政策，清理外资企业和内资企业的差别待遇政策，深化政府采购改革。《外商投资法》取代“外资三法”，成为我国外资管理领域的基础性法律，对外资权益有了根本性的法律保障。

最后，积极参与全球多双边经贸规则谈判进程。近年来，我国积极推进规则、规制、标准等与国际对接。目前，我国已与26个国家和地区签署了19个自贸协定，正在谈判的有10个，正在研究的自由贸易区有8个，10年间商签的自贸协定数量增长近1倍，与自贸伙伴贸易额占对外贸易总额的35%左右。2022 年，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效实施。正在积极推进《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）谈判，对标国际高标准经贸规则，持续推动扩大对外开放。

二、我国吸收利用外资形势面临前所未有的新挑战

近年来，逆全球化与各类保护主义日益增强，加之地缘政治冲突、新冠肺炎疫情等诸多外部冲击影响，加速了全球产业链供应链朝着多元化、区域化、近岸化、友岸化方向发展，对全球跨境直接投资格局产生重大而深远的影响，也给我国吸收利用外资带来前所未有的新挑战。我国利用外资形势面临来自发达经济体与发展中国家的“两头挤压”和“前堵后追”，制造业实际利用外资比重持续下降，我国利用外资形势正面临前所未有的新挑战。

（一）全球产业链供应链重构对我国吸引外资带来的挑战

当前，受贸易投资保护主义、中美博弈升级、新冠肺炎疫情、俄乌战争等因素影响，全球供应链顺畅运行遭受显著冲击，越来越多的跨国公司担忧供应链的安全和稳定，全球产业链供应链配套正由“成本市场”导向转向“安全可控”导向，全球产业链供应链呈现“近岸化”“区域化”“本土化”趋势。美国推动构建包括印太经济框架（IPEF）在内的一系列排他性的小集团，试图以意识形态划线，打造供应链“小圈子”，对华“脱钩”力度加大，将加速全球产业链供应链与跨境直接投资格局的重构，给我吸收利用外资带来新变数。

（二）新一轮RTAs演变对我国吸引外资带来的挑战

近年来，随着以WTO为主导的全球多边贸易体制日渐式微，区域贸易协定（RTAs）正成为主导全球化发展的重要力量。据 WTO 统计，截至2022年末，全球范围内已有355个区域贸易协定生效。全球新一轮高标准RTAs的关注重点正由关税、非关税壁垒等“边境”领域转向产业政策、知识产权、公共采购、国有企业和中小型企业的监管、环境保护等“边境后”领域。从区域贸易协定内容看，“边境后”政策条款数量增加，甚至超过“边境”政策数量。《美墨加协定》（USMCA）等区域贸易协定呈现排他性特征，其相关条款越来越与价值观进行捆绑，并通过民主、人权、国家安全，以及环境、社会和治理（ESG）准则等来重塑全球产业链供应链，或将进一步形成相对封闭独立的区域集团化供应链体系，进而对我吸引外资格局带来深远影响。

（三）发达经济体投资保护主义对我国吸引外资带来的挑战

当前，全球投资保护主义愈演愈烈，尤其是以美日欧为代表的发达经济体通过产业政策和投资政策来影响跨境投资的流向，并加速推动“中国+1”（China Plus One）供应链重组策略，“去中国化”的战略布局日益明显。

2022年以来，拜登政府相继颁布《基础设施投资和就业法》《芯片与科学法》《通胀削减法案》《关于推进生物技术和生物制造创新以实现可持续、安全和可靠的美国生物经济的行政命令》等多项法律法规，通过产业立法强化安全保护，扩大职能机构审查权限，构建投资管制框架，加速中美“脱钩”。据统计，截至2022年10月底，美国至少有9个新晶圆厂建设计划出台或实施，且掀起电动汽车行业建厂热潮。根据密歇根州非营利组织汽车研究中心的数据， 2022年1-11月，在美国承诺投资于新汽车工厂的资金已达330亿美元左右，为20年前水平的8倍多。

值得高度警惕的是，近期，美国国会正在推进立法改写海外投资规则，并授权行政部门成立新的跨部门机构——国家关键能力委员会，以所谓“国家安全”为由对美国在中国等“竞争对手国家”的投资进行审查或阻止投资，以 “保护美国的技术并重建关键供应链”。可以预见，美国对外投资限制新政可能会引发其他国家、特别是美国盟友的更多限制性投资政策，为全球跨境投资流动创造额外的投资障碍，并将加速美国跨国公司推进“离岸外包”和“友岸外包”。

与美国类似，欧盟也同样越来越频繁地使用基于行政力的产业政策。近年来，欧盟日益强调要确立自主掌控的“经济主权”与“技术主权”。2020年以来，欧盟陆续颁布了涵盖产业战略、贸易政策、投资审查等领域的全方位政策体系。与此同时，日本也基于经济安全考量，鼓励企业将生产基地多元化、分散化以及战略物资本土化。如，2020年5月，日本制定了“海外供应链多元化支援”政策，支持企业供应链多元化、分散化，将生产从特定国家迁往以东南亚为中心的国家。2021年4月27日，日本、澳大利亚、印度三国经济部长发表《供应链强韧化倡议》（SCRI），通过抱团方式加大排华力度，并呼吁包括东盟国家在内的域内国家积极参与。

（四）要素禀赋变化对我国吸引外资带来的挑战

随着全球供应链布局变化，人口红利逐渐消失，以及发展中国家追赶、发达国家倒逼，各国基于资源禀赋推动产业转移进程可能加速，中国制造业吸引外资的压力也越来越大。

当前，我国吸收利用外资形势正面临前所未有的新挑战。图/中新社

第一，从劳动力成本看，随着劳动报酬快速上升，相对其他国家，我国劳动力绝对成本优势逐步减弱。数据显示①商务部国际贸易经济合作研究院发布报告《跨国公司在中国：全球供应链重塑中的再选择》。，2016-2020年中国制造业月工资年均增长率为9.84%，不仅高于越南（4.54%）、印度（1.47%）等发展中国家，也高于美国（3.77%）、日本（0.75%）、韩国（1.60%）等发达国家。从绝对数看，2020年，美国、韩国、日本等发达国家制造业月均工资分别为中国的4.8倍、3.8倍、2.6倍，越南、印度等发展中国家制造业月均工资仅为我国的1/3、1/5。尽管我国劳工成本相对发达国家仍有优势，但相对发展中国家优势丧失明显。

第二，从技术变革看，近年来随着机器人、人工智能以及工业互联网、智能制造等技术不断成熟，“机器换人”更加普遍，产业的资本密集度、知识密集度不断提高，使得原本容易实现全球劳动力成本套利的产业链，即使布局在发达国家劳动力成本较高的背景下也变得有利可图。

第三，从区位优势看，较好的区位优势是提高制造业投资竞争力的关键因素。东南亚是太平洋与印度洋之间的“十字路口”，越南、印尼等国都拥有较多港口，海运交通条件便利，并且靠近新加坡、便于转口贸易，也缩短了货物经马六甲海峡运往欧洲的里程，成为跨国制造业投资向东南亚转移的重要变量。

（五）各国引资竞争政策给我国吸引外资带来的挑战

围绕全球跨境投资，特别是制造业引资竞争更趋激烈，各国为吸引外国资本不断出台引资优惠政策。东盟较少受发达国家贸易打压，同时对外签订了大量自由贸易协议，数千种进出口商品关税降为零。2022年以来，外资“中国+1”策略进一步向纵深发展。东南亚的越南、柬埔寨、泰国和印尼，南亚的印度，南美的墨西哥，均成为“中国+1”策略供应链策略的热门选项。

与本地其他国家制造业吸引力相比，越南是外国直接投资首选目的地。近些年，越南积极融入“全球贸易圈”，不仅成为《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的主要成员，还加入了CPTPP，并达成了《越南-欧盟自贸协定》（EVFTA）、《越南与欧盟投资保护协定》（EVIPA），以及与英国完成签署自由贸易协定的谈判，进一步加大越南成为全球制造业聚集地和制造业投资地的吸引力。统计数据显示，越南70%以上的出口商品与FDI有关。由于进口关税低于欧盟内部，欧盟投资者将从对越出口能力扩张、尤其是加工制造领域受益。近年来，越南政府积极招商引资，并提供各类税收和土地政策优惠。2022 年 1-5 月，越南外国直接投资同比增长7.8% 至 77.2 亿美元；二季度越南出口同比增长21%，经济增速高达 7.7%，创 11 年新高。越南已具备“世界工厂”的雏形。

除越南之外，印度也是受全球跨境直接投资青睐的国家。印度从2014年以来，先后提出了“来印度制造”②“来印度制造”(Make in India)是总理莫迪在2014年9月提出的发展倡议或行动口号，其主要目标是增加制造业在GDP的比重，提升创新水平，减少环境污染，增加就业岗位。（Make In India，简称MII）政策、“印度制造1.0”计划和“印度制造2.0”计划。为鼓励外来投资，印度政府将为符合投资要求的企业提供总额为2万亿卢比的制造业促进计划，出台了一系列开放投资政策。2021-2022财年，印度制造业引进外商直接投资（FDI）达213.4亿美元，同比上涨76%。以汽车工业为例，伴随着开放推动欧美和亚洲厂商涌入，印度汽车工业获得发展，甚至推动印度成为全球汽车零部件的高质量供应商。 “印度制造”“越南制造”的兴起对“中国制造”形成了新挑战，我国在下游生产环节面临越来越大的外资企业外迁压力。

（六）国内法律监管等与国际高标准规则间的差距带来的挑战

目前，我国制造业基本实现全面开放，尽管近年来金融、电信、互联网、文化、教育等服务业开放步伐不断加快，负面清单经历多轮“瘦身”之后，我国在多产业、多领域开放程度逐步提高。但总体而言，外资领域还存在准入限制、股比限制、竞争障碍等问题。从投资便利化来看，对标CPTPP、RCEP等国际高标准经贸规则，我国投资便利化程度还不够高，与国际高标准规则之间还存在差距，特别是在一些新兴领域市场开放度不够。部分在华外资企业认为，国内法律法规对其在华经营带来不确定性挑战。例如，汽车、医疗保健、金融服务等领域的外资企业对国内数据监管的质疑，数据本地化等监管要求也增加了在华运营的成本。此外，负面清单中的部分领域还缺乏相关配套细则，行业准入许可门槛高，外资无法实质性经营，隐性壁垒有待突破。

三、2023年我国吸收利用外资前景展望

展望2023年，我国利用外资形势更趋复杂，实现稳外资目标任务依旧艰巨，挑战与机遇并存。但综合而论，机遇大于挑战，在诸多有利条件下，可以期待2023年我国吸收利用外资规模好于去年。一方面，从不利因素看，美欧等发达经济体加紧推动产业链供应链重塑，部分跨国公司开始实行“中国+1”“中国+N”等投资战略，国际引资竞争更趋激烈。但另一方面，下述积极因素也在逐步增多。

首先，我国经济增速大概率反弹是对外资保持吸引力的基础。在疫情防控政策调整、制造业内生动力持续、消费回暖等利好因素带动下，2023年经济有望呈现积极复苏迹象。据国际货币基金组织（IMF）预测，2023年世界经济增速或将下降至2.7%，而中国经济增速有望与世界发达经济体衰退形成鲜明对比。中国贸促会近期调研结果也显示，有超9成受访外资企业对2023年中国经济发展更有信心，这将助力外资竞相流入。

其次，多项旨在改善营商环境、扩大市场开放的政策措施将密集落地。2021 年 10 月，商务部正式印发《“十四五”利用外资发展规划》，提出将逐步放宽外资准入门槛，有序推进电信、互联网、教育、文化等领域相关业务开放；推动放宽外商投资法律、运输等行业的业务范围、人员资质等要求；允许外资在更多领域控股或独立投资。党的二十大则进一步强调“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，这将为我国更多领域开放提供政策和制度保障，彰显了我国建设更高水平开放型经济新体制的决心。2022年12月，国家发展改革委、商务部等部门印发《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》的通知，从着力解决外商投资企业当前面临的突出困难、着力加大制造业引资政策力度、着力支持外资企业高质量发展三方面重点发力，突出了高端制造业导向、技术与创新导向、绿色低碳导向。

再次，对接高标准国际经贸规则的步伐不断加快。改善营商环境是一个没有终点的竞赛，不进则退，甚至慢进则退。因此，我国要主动对标高标准的国际经贸规则，稳步扩大规则规制、管理标准等制度性开放，深化国内相关领域的改革，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，通过实施更大范围、更宽领域、更深层次开放吸引更多更高质量的外资来我国投资兴业。以开放的大市场为纽带，不断挖掘释放国内国际双循环的势能，让中国市场成为世界的市场、共享的市场、大家的市场，推动吸收利用外资迈向高质量发展新阶段。

综合以上因素研判，我国吸引外商直接投资，特别是高技术制造业引资在2023年有望迎来新一轮更高水平的增长，我国吸收利用外资将迈入高质量发展新阶段。