我国档案信息化建设地方立法优化路径研究——基于89 部省级档案法规规章的实证分析

孟磊/武汉大学法学院 湖南理工学院法学院

《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，“地方各级党委和政府将档案信息化纳入本地区信息化发展规划……保障档案信息化建设依法依规开展”。鉴于《档案法》2020年修订后才建立起了对档案信息化建设的全面法治保障体系，地方档案立法是否也已经形成了完善档案信息化保障机制是值得进一步探究的。基于此，本文以我国现行由省级人大常委会制定的地方性档案法规和省级人民政府制定的地方政府档案规章为研究对象，考察围绕档案信息化建设的立法现状情况，梳理其间的共性问题，并探讨可能的完善进路。本研究统计的样本限于我国大陆地区31个省份（港澳台除外）制定的省级档案法规和规章。统计时间为2022年11月10日。

1 我国档案信息化建设地方立法概况梳理

档案是国家治理的重要支柱[1]。我国自1987年正式颁行《档案法》以来，各省、自治区和直辖市的人大常委会和人民政府纷纷制定地方性法规和地方政府规章予以落实。笔者登录北大法宝、国家法律法规数据库等平台统计查证，现行有效的省级档案法规共有31部，省级档案规章共有58部，通过对89部省级档案法规规章的实证考察分析发现，其中与信息化建设相关的法律规定（表1）呈现出如下特征：

表1 涉及信息化建设内容的省级档案法规规章

立法省份 省级档案法规名称 省级档案规章名称甘肃省 《甘肃省档案条例》（2022年修订）《广西壮族自治区档案管理条例》（2007年修订）内蒙古自治区广西壮族自治区《内蒙古自治区城镇建设档案管理办法》（2010）宁夏回族自治区《内蒙古自治区档案条例》（2007年修订）《宁夏回族自治区档案条例》（2015年修订）西藏自治区《西藏自治区实施〈中华人民共和国档案法〉办法》（2013年修订）《贵州省重大活动档案管理办法》（2014）《贵州省城乡建设档案管理办法》（2021年修订）黑龙江省 《黑龙江省城市建设档案管理办法》（2018年修订）贵州省《贵州省档案条例》（2017年修订）青海省 《青海省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》（2002）河北省 《河北省档案收集管理办法》（2012）湖北省 《湖北省档案管理条例》（2017年修订）《湖北省重大活动档案管理试行办法》（2008）湖南省 《湖南省档案管理条例》（2020年修订）《山东省重大活动档案管理办法》（2011）云南省 《云南省档案条例》（2007年修订）山东省 《山东省档案条例》（2004年修订）《云南省国家档案馆管理办法》（2017）陕西省 《陕西省档案条例》（2017年修订）《陕西省各类档案馆管理办法（2011年修订）四川省 《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法（2009年修订）》《四川省国家档案馆管理办法》（2014）浙江省《浙江省重大活动档案管理办法》（2005）《浙江省档案登记备份管理办法》（2012）《浙江省国家档案馆管理办法》（2015年修订）《浙江省城市建设档案管理办法》（2019年修订）

1.1 立法中涉及信息化建设的比例不高

通过设定“信息化”“数字化”“信息网络”“电子档案”等关键词对89部省级档案法规规章加以检索发现，其中有41部法律中规定了信息化建设内容，占全部法律总数的46.07%，立法的覆盖面相对而言较为狭窄。其一，在31部省级档案法规中，有18部法规规定了信息化建设条款，占法规总量的58.06%；在58部省级档案规章中，规定信息化建设内容的法规有23部，占规章总量的39.66%。以此来看，涉及信息化建设内容的档案省级法规的比重高于省级规章。其二，就各个省份来看，福建省和浙江省分别有5部和4部省级法规规章含有档案信息化建设内容，特别是2015年同时修订的《福建省国家档案馆管理办法》和《浙江省国家档案馆管理办法》，每部法律都用了4个法律条文具体规范档案信息化推进工作，彰显地方积极主动进行立法试验，发挥出作为“全国层面档案法治建设与改革的‘实验室’”[2]功能。

1.2 法律适用对象涉及的事项性质多样

目前规定档案信息化建设条款的23部省级规章的名称多采取“管理办法”或“办法”的命名形式，但与此同时，其命名中基本涵盖了所涉的档案事项性质，对其加以梳理，能够在一定程度上看出地方档案信息化建设的发展趋势。其一，相关规章主要涉及城市（镇、乡）建设档案、重大活动档案、侨批档案和数字档案等事项，其中规制城市建设和重大活动档案的规章是重点，所涉规章数量分别有7部和6部，两者相加占全部规章总数的56.52%，从而彰显出当前档案信息化建设的主要着力点。其二，统计还发现目前有5部关于国家（各类）档案馆的规章中含有档案信息化建设条款，反映出部分地方政府已经逐渐认识到，各类综合档案馆和专业档案馆作为具体承担档案业务工作的行为主体，应当承担起“档案信息化建设的规划保障、职能保障和业务保障等核心职责”[3]。

1.3 立法体例安排上以专条式立法为主

涉及信息化建设内容的省级档案立法体例主要为专条式立法。2020年修订的《档案法》开创了档案信息化建设专章式立法例，专章式立法既能够在总体上宣示和昭彰档案信息化建设在档案法治框架体系中的重要地位，又可以对档案信息化建设作系统、全面的规定和安排，“将为数字转型时期的档案信息化建设提供全面的法律保障”[4]。然而，通过考察发现目前对档案信息化建设予以专章规定的只有2021年修订的《上海市档案条例》和2022年修订的《甘肃省档案条例》两部法律，其余39部法律则都是以专条式立法形式来规定档案信息化建设。进一步深入分析41部法律所含信息化建设条款数量可以看出，有28部法律只设一个法律条文来规定或者说宣示档案信息化建设，占全部相关法律的68.29%；包含2条和3条的法律数量加起来只有5部，比例为12.2%。换句话说，有近80%的法规规章中所含档案信息化建设条款数量不超过3条。

2 我国档案信息化建设地方立法问题检视

尽管在《档案法》修订后已有部分省份启动对省级档案法规规章的修正工作，然而截至目前实际完成修订的档案地方立法并不多，即便大多新制定或修订的立法中都增加了档案信息化建设内容，只是仍然存在着与《档案法》相关内容重复率高，特色、亮点不突出等问题。为此，亟需系统检视其在档案信息化建设方面所存在的共性问题，为具有适用性、针对性、可操作性的立法修订完善提供借鉴和参考作用。

2.1 立法目的存在空白，信息化不够重视

《档案法》2020年修订时除了实现档案信息化建设专章入法外，还在立法目的部分明确规定“提高档案信息化建设水平”，表明《档案法》将信息化数字化建设提升到作为推进国家治理体系和治理能力现代化，服务中国特色社会主义事业的新高度。反观41部规定信息化建设内容的省级档案法律，同样只有新修订的《上海市档案条例》和《甘肃省档案条例》将“提高档案信息化建设水平”写入立法目的条款。其他的省级档案法规规章，无论在2020年6月20日《档案法》公布之前还是之后修订的，都并未在立法目的中写入档案信息化建设的内容，在很大程度上说明地方档案立法与档案治理信息化实际需要存在一定的脱节之处。

2.2 条款内容较为陈旧，无法满足现实需求

总的来说，规定信息化建设内容的省级档案立法已经严重滞后于信息化的实践发展。2020年6月《档案法》修订后，新制定或修订规定信息化建设内容的省级档案法律只有8部，占全部法律的19.51%；有多达24部相关法律的制定或最后一次修订时间在2016年11月即《档案法》第二次修正以前，占比达58.54%。之所以如此，很大程度上与我国地方立法中较为浓厚的政府管制倾向有关。在本文所统计的41部省级档案法律中，法律名称中带“管理”二字的有26部。有学者指出，“管理”二字的使用，意味着立法的理念目的偏重于行政管理而非社会层面，这种档案立法中行政管理色彩浓厚的原因既与传统中国档案工作对“管理”理念的极端强调有关，同时又受到计划经济体制下行政权力本位及社会受行政严格监管的影响[5]。

2.3 宣示倡导性规范多，立法可操作性不强

省级档案立法中信息化建设条款法条数量少，大多通常只有一个法律条文；还充斥着宣示性、倡导性的“语词”，立法的可操作性不强。首先，相当多省级档案法律中仅只原则规定了政府须承担档案信息化建设的积极推进义务，而对于具体的制度安排落实则付诸阙如，这种高度原则性的立法安排“使得政府权力行使具有更大的随意性，对政府权力的制约力度不足”[6]。其次，地方立法中普遍缺少对档案信息化建设工作的检查、监督和法律责任等配套制度的规定，目前只有《上海市档案条例》《浙江省国家档案馆管理办法》等少数几部法律规定了要对档案信息化建设情况进行检查或将其纳入档案馆年度工作报告，其他大多数立法中则完全欠缺档案信息化建设配套措施规定。

2.4 立法内容重复度高，难以承载本地特色

在涉及信息化建设的省级档案法律中，立法内容上存在着“特色不明显”和“创制性不足”两方面问题[7]。首先，在“特色不明显”问题上，目前省级档案立法多数围绕着档案信息化建设的政府规划、系统共享、技术支撑、电子档案目录或网络系统建设等主题展开，文本表述之间的重复或相似率较高。其次，在“创制性不足”方面，有不少省级档案法律对信息化建设的规定仍停留在简单的原则宣示阶段，如“提高档案信息化建设水平”“加强档案信息化”这类语句在各个法律中反复多次出现，但对于更为关键的落实机制问题，则要么语焉不详，要么未作规定。

3 我国档案信息化建设地方立法优化路径

习近平总书记指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”[8]。因此，档案信息化地方立法的完善，不能只局限在简单增设几条有关档案信息化建设的法律条文，而是要在立法科学化、民主化原则的引领下，着力提高立法质量，实现地方档案信息化建设的“良法之治”。

3.1 修订立法目的，明确档案信息化战略转型目标

完善档案信息化建设的地方立法体系，最首要的应是通过修改各个省级档案法规规章的立法目的条款，增加“推进档案信息化建设”内容，从而将信息化建设确立为档案立法的基本原则。首先，习近平总书记高度重视关心档案事业发展，强调档案工作须紧紧围绕“走向依法治理、走向开放、走向现代化的目标”[9]，信息化是新时代档案现代化建设的“基础工程”，将档案信息化建设普遍写入省级档案法律的立法目的之中，强化档案信息化法治建设，是地方档案立法贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的必然要求。其次，在具体的立法形式上，《上海市档案条例》《甘肃省档案条例》都参照了《档案法》的立法模式，即在立法第一条“推进档案治理体系和治理能力现代化”之前，新增“提高档案信息化建设水平”的表述。其他各省后续在修订档案立法目的过程中，在明确档案信息化建设立法目的基础上，可以根据本地经济和科技发展实际，增加推进档案数字化或智能化等更高维度的立法目标，从而充分发挥地方立法的引领性功能。

3.2 充实法律内容，健全档案信息化法治保障机制

就省级档案立法中信息化建设内容的完善而言：其一，立法体例安排上兼采专章式和专条式立法模式，对于已采取专章式立法例的法规而言，建议参照《档案法》增设档案信息化建设专章；至于其他法规，建议仍采取专条式立法方式，不过在法条排序上宜将信息化建设条文按逻辑连续排列。其二，根据各省实际情况对《档案法》信息化建设内容作细化规定，由于档案信息化法律规定绝大多数为2020年修法时新增，不仅需要由国务院通过修订《档案法实施办法》加以具体化，而且也要求省级立法主体制定符合本区域实情的详细规则。其三，建立健全档案信息化建设的配套制度机制，“健全的配套制度是确保地方立法得以有效实施的关键”[10]，一方面须结合本地需要建立系统的档案信息化保障体系，另一方面要敢于发挥主动性从而另行探索试验档案信息化建设创新保障机制，而这两者都考验着地方的档案立法智慧。

3.3 引入立法评估，增强档案信息化立法的实效性

立法评估是考察立法必要性、可行性和评价立法有效性、可操作性的重要方式，建立健全针对档案信息化建设的立法评估机制。其要点有：第一，在地方档案立法增设信息化建设条款前，由地方立法主体采取自主组织或委托第三方独立机构实施的方式，围绕档案信息化建设立法的合理性、科学性、协调性、技术性、立法成本效益等方面内容形成专门的立法前评估报告；第二，档案信息化建设立法的评估指标设计，须结合各地档案事业发展综合评估指标体系特别是数字档案资源建设评估指标的内容，重点考察档案信息化建设立法在条件保障、资源形成、业务管理和整合服务等指标点[11]方面的必要性、可行性、紧迫性等问题；第三，重视档案信息化建设立法评估结果的运用，要将立法评估报告作为围绕档案信息化建设的法律修改、清理或废止的重要依据，最终建立健全与国家档案信息化建设立法相配套、相衔接，与地方档案信息化发展实际相适应的地方档案信息化法律体系。

3.4 体现特色亮点，提高档案信息化立法的精准性

省级档案信息化建设的立法应当以服务本地经济社会发展需要为初衷，在增强立法精准适用效能基础上，昭彰立法的特色与亮点。第一，以地方特色事务为立法对象突出地方档案立法服务地方的期本色，如《广东省侨批档案保护管理办法》本已属地方特色立法，而其中针对侨批档案的数字化规定则更加呈现出立法中地方环境或事物与信息化发展趋势的有机结合，提升了地方档案信息化建设立法的针对性。第二，以创制性规定彰显地方档案信息化建设立法的内容特色，省级档案立法新增信息化建设内容条款时，应在尊重国家档案信息化建设普遍规律基础上，充分考虑到各地档案信息化发展的差异性，制定具有明确指向性的创制性规则。第三，以扩大公众参与引领地方档案信息化建设立法的过程创新，“公众参与是促进档案事业科学发展的重要因素”[12]，通过采取设立基层立法联系点等民主立法新举措，拓展基层民众参与地方档案信息化建设立法的深度和广度。

4 结语

面对不可逆转的档案信息化建设趋势，需要充分发扬法治保障作用：档案信息化建设的方向、组织与活动需要法律来予以规范、引导，档案信息化建设的成果需要法律的确认、保护，对于阻碍或侵犯档案信息化建设的行为需要运用法律来予以惩罚和制裁。既然档案的信息化建设需要从中央和地方两个层面协同推进，那么其法治保障自然也应充分发挥中央和地方两个积极性，目前中央层面已通过对《档案法》的修订形成系统全面的档案信息化法治保障体系，各地应迅速以《档案法》中关于档案信息化建设的规定为依据，立足本地档案信息化建设实际与规制需要，制定兼具实效性与特色性的档案信息化建设地方立法规范，推动档案信息化建设实践实现“良法善治”。