习近平法治思想中的农地法理论

李军波 杨智皓

摘 要：习近平总书记针对农地制度的一系列重要论述蕴含着极其丰富的法理。坚守农村土地集体所有制理念下的农村土地集体所有权与土地承包经营权关系论，点明了农村土地集体所有权的成员性本质。“三权分置”论揭示了三权分置是农村土地集体所有制两种实现方式法律化的本质。三权形塑论阐释了三权各自应有的权能及其有效存续边界。土地经营权流转干预论阐释了基于流入主体的不同对经营权流转进行区别式干预的必要性和基本法理。

关键词：习近平法治思想；农地法理论；三权分置；三权形塑

中图分类号：D92

文献标识码：A    DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.02.017

Abstract：A series of important statements by XI Jin-ping on the agricultural land system contain abundant jurisprudence. Sticking to the relationship between rural land collective ownership and land contract management right under the concept of rural land collective ownership points out the membership nature of rural land collective ownership. The theory of “the separation of three rights” reveals that the separation of the three rights is the essence of the legalization of the two ways of rural land collective ownership. The theory of the shaping of three powers explains the respective power of three powers and the boundary of their effective existence. The intervention theory of land management right transfer explains the necessity and basic jurisprudence of differentiated intervention of management right transfer based on the different subjects of management right.

Key words：the Legal Thought of XI Jin-ping; the theory of agricultural law; separation of three powers;  shaping of three powers

2013年以來，习近平总书记针对农地制度发表了一系列重要论述。这些论述直面中国问题，主题广阔、立意深远、体系严密。更为重要的是其背后蕴含着丰富的法理。对这些法理进行提炼所抽离出的农地法理论是习近平法治思想的有机构成，因为许多理论是新时期党领导人民进行社会主义农村和农业建设的独有经验在法学上的反映，是 “中国特色社会主义法治道路”无可置疑的涵摄内容。另外，相关理论所包含的“赋权性”理念和方法，充分契合了“不断增强人民群众获得感和幸福感”［1］这一习近平法治思想的内涵要义。

一、坚守农村土地集体所有制理念下的农村土地集体所有权与土地承包经营权关系论

（一）农村土地集体所有权是农村土地集体所有制的法律化

在2013年的中央农村工作会议上，习近平总书记明确指出：“坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。”［2］70时隔四年，他再次将“不能把农村土地集体所有制改垮了”列为农村改革四条“必需坚守的底线”之首，并强调土地制度改革“绝不能犯颠覆性错误”［3］63。习总书记对农村土地集体所有制的坚守理念由此可见。

在马克思主义法学理论当中，所有制是判断社会性质的重要基准，其在法律上的表现形式应当是所有权［4］58。照此，农村土地集体所有制应当被塑造为集体所有权，坚守农村土地集体所有制的理念自然也应当反映在集体所有权之中。土地集体所有制不同于私有制的最典型区别表现在两个层面上：一是目的层面上保障成员农民基本生存利益，最终实现共同富裕；二是内容层面上成员农民平等、联合地占有和支配土地，反对在土地占有和支配上的贫富差距以及 由此而生的剥削。正如毛泽东同志在阐释农业合作化（集体所有制据此形成）的必要性时所指出的：“发展农业可以有两条道路。一条是资本主义道路：让农民的命运掌握在地主、富农和投机商人的手里，极少数人发财而大多数人贫困和不断破产。一条是社会主义道路：让农民在工人阶级的领导下掌握自己的命运，共同富裕和共同繁荣。”［5］560习近平总书记在述及土地承包经营权流转的风险时也提到：“要防止土地过度集中到少数人手里……造成农村贫富差距过大。”［6］508基于此，反映坚守农村土地集体所有制理念的农村集体土地所有权在内容上必须呈现出成员性，即成员对集体土地平等、无份额、不可分割地占有和使用。同时，成员还应当被界定为一个代际概念，即农村土地集体所有权不应当仅仅关照当下成员的生存利益，未来成员的生存照顾也应是其所负担的社会义务，农村土地集体所有权因此具有内涵利益上的可持续性。过分彰显农村集体土地所有权的财产权性质并因此淡化甚至否定其成员性质并不符合坚守农村土地集体所有制理念的法理意蕴。

（二）农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位

针对农村土地集体所有权与土地承包经营权之间的关系，习近平总书记明确指出“农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位”［2］70，这深刻揭示了土地承包经营权所据以产生、存续和行使的权源以及价值皈依。

“基础”表明土地承包经营权产生于农村土地集体所有权，前者的内容涵摄范围因此必然要小于后者，即使对土地的实际占有、使用和受益权能已尽归前者，后者也始终保留着监督使用甚至收回等核心权能。

“本位”意味着土地承包经营权的形塑要充分体现农村土地集体所有权成员性质，土地承包经营权的存续和行使必须有助于农村土地集体所有权成员性质的维护和实现。在现阶段，土地承包经营权的成员性主要体现在三个方面：一是就承包权的享获主体而言，集体所有土地的承包权只能归属于集體成员，其他主体并无享获资格。习近平总书记强调：“农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。”［2］70承包权是承包经营权生成的前提和基础，承包经营权则是承包权实现的后果，承包权的独享性必然会导致承包经营权的集体成员专有性。二是就承包经营权的权利标的范围而言，在其上设立土地承包经营权的农地在现实当中占据了集体所有农地的绝大多数。因此可以说，集体所有的绝大部分农地其实都是借由设立土地承包经营权被用来为其成员提供基本的生存基础。三是就承包经营权的享有方式而言，以户为单位，户内成员人人有份，平均享有［7］21。习总书记将其形象地描述为“人均一亩三分地，户均不过十亩的小农生产生产方式”［8］398-399。

另外，“本位”还要求土地承包经营权在权能配置上不能含有任何裂解、淡化甚至否定农村土地集体所有权成员性的内容。详言之，土地承包经营权的内容当中不能涵括分割集体土地、将土地集体所有权转化为共有（按份共有或者共同共有）等权能。法学界有一种将土地承包经营权定性为“相当所有权”的观点，认为不断物权化的土地承包经营权实际上已经具备了“类所有权”的性质和内容。“本位论”明确了土地承包经营权的固有性质和可被物权化的最大范围，对于辨析和矫正这种观点的谬误具有重大作用。

二、作为农村土地集体所有制实现方式法律化的“三权分置”论

（一）农村土地集体所有制的两种实现方式

习近平总书记指出：“农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现方式。”［2］70“家家包地、户户务农，是农村基本经营制度的基本实现方式。家庭承包、专业大户经营，家庭承包、家庭农场经营，家庭承包、集体经营，家庭承包、合作经营，家庭承包、企业经营，是农村基本经营制度新的实现方式。”［2］73可见，农村土地集体所有制在当下有两种实现方式，即家庭承包经营与专业大户等主体的产业化经营。二者的地位和作用并不相同，前者是农村土地集体所有制的基础性和直接实现方式，后者则是在前者基础上的新型和间接实现方式。在现阶段，农村土地集体所有制基本上借由家庭承包经营实现，各新型实现方式不能替代家庭承包经营直接承担集体所有制的实现任务，而只能以家庭承包经营为实现条件。从长远来看，各新型实现方式具有广阔的发展空间，只要它们坚持以家庭承包经营为前提，在本质上都可被纳入公有制实现的范畴之内。正如习总书记所强调的，“说到底，要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系不变，来适应……农业经营方式的多样化”［2］73。

农村土地集体所有制经由基本经营制度的两种实现方式是习近平总书记对传统土地集体所有制实现理论的巨大创新：新理论拓展了集体对土地占有和支配的内涵。人民公社体制下由集体统一占有和支配土地是计划经济条件下集体所有制的唯一实现方式，家庭联产承包责任制下由集体成员家庭直接占有和支配土地、集体负责利用土地的规划和监管是社会主义市场经济体制发展时期集体所有制的基本实现方式，家庭承包经营为基础的双层经营体制下由产业化主体直接占有和支配土地、集体及其成员家庭保有监督、管理和收回权则是社会主义市场经济体制成熟时期集体所有制的主要实现方式。可见，对集体土地占有和支配的理解不能局限于针对土地的直接作用力，虽不直接管领土地但却保有对直接管领行为的监督、管理以及对土地的收回等间接作用力，也应当是占有和支配，而且这种作用力对于土地集体所有制实现而言更为核心。新理论还极大地丰富了参与土地集体所有制实现的主体范围，在各类主体的“合力”作用之下集体所有制将会得到更充分的实现。

（二）“三权分置”是农村土地集体所有制两种实现方式的法律化

农村土地集体所有制的不同实现方式都会经由相关法律文件转化为特定的法权构造，这称为农村土地集体所有制的法律化。农村土地集体所有制由集体统一占有和支配的实现方式主要经由《高级农业生产合作社示范章程》（1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过）转化为合作社以组织集体劳动的方式行使土地所有权、成员按照参加劳动的数量和质量获得报酬请求权的权利构造。家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制主要经由《农村土地承包法》（2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）转化为农村土地集体所有权与在其上产生的土地承包经营权互动的权利构造。新时期农村土地集体所有制的两种实现方式则主要经由修正的《农村土地承包法》（2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修正）和《民法典》“物权编”（2020年5月28日第十三届全国人大三次会议表决通过）转化为农地土地集体所有权、承包权和经营权三权逐次产生并互动的权利构造。

习近平总书记明确指出了“三权分置”的现实与利益诉求基础。现实基础表现为土地承包经营权享有与行使主体分离现象的普遍化。“现在，承包经营权流转的农民家庭越来越多，土地承包权与经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势。这个变化对完善农村基本经营制度提出了新的要求。”［2］71利益诉求基础则体现为“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿”［2］73。具备这两大基础的“三权分置”是更“接地气”的权利构造，具有坚实的民意基础和实效性。指责这一新式权利构造不合于传统物权法原理的观点是错误的，须知“理论是灰色的，而生活之树常青”。

（三）厘清三权关系应当遵循的基本准则

“三权分置”应当充分承载和体现上述两种实现方式的内涵价值和规律性要求。首先，集体所有权、承包权和经营权的分置并不意味着三权地位的平等，承包权和经营权是集体所有权的实现途径；其次，承包权因分割了集体所有权的占有、使用和收益等核心权 能而成为集体所有权最主要、最基本的实现途径，但集体所有权并不会因此沦为“虚权”，而是尚剩余监督和管理性质的自治性权能和最终收回土地的潜在权能。承包权与剩余权能合并构成内容完整的集体所有权。因此，承包权在性质和内容上都可以说是集体所有权的组成部分；最后，经营权是基于承包权产生的，若承包权被塑造为用益物权，经营权最大可能也就是用益物权，而且它的权能不论在数量上还是在实施强度上都要劣后于承包权，这源于经营权是集体所有制间接实现方式的法律化这一终极本质。

依据上述原理，我们就不难界定“承包权”的性质和内容。“三权分置”语境下的承包权其实就是承包经营权，二者仅仅是同一种权利在产生下位权利前后的不同称谓而已。承包经营权在产生经营权的情况下，原先分割自集体所有权的占有、使用和部分收益权能被经营权人实际享有，其因此暂时失却经营性权能，仅仅剩余针对经营权人和本集体的收益权与成员权，用 “承包权”来概括这两类剩余权利在法理上和造词逻辑上都是恰当的。

三、基于不同基调的“三权”形塑论

（一）总体形塑基调的确立

习近平总书记将形塑三类权利的总体基调确立为：对农村土地集体所有权应当重在“落实”，对承包权应当着眼于“稳定”，对土地经营权则应当“放活”［2］71。“落实”意味着对农村土地集体所有权要不断做实，不能做虚，更不能否定。“稳定”意味着对承包权要充分保证其长期存续和有效保有，同时也要尽量杜绝失权情形的发生。习近平总书记对之所以确立该基调的原因阐释得极为全面和深刻，概括如下：一是基于社会稳定性的考量。习总书记指出：“我多次强调，农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。”［9］59二是基于国情和农情的考量。习总书记论述到：“我国小农生产有几千年的历史，大国小农是我们的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度。人均一亩三分地、户均不超过十亩地的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实。”［8］398三是基于自耕农（小农）地位和作用的考量。习总书记强调：“创新农业经营体系，不能忽视了普通农户。……还要看到，有不少地方的农户，因自然条件限制，生产活动即便只能解决自身温饱问题，那也是对国家作出的贡献。”［2］75“还要看到，小农生产在传承农耕文明、稳定农业生产，解决农民就业增收、促进农村社会和谐等方面都有不可替代的作用。”［8］399

“放活”意味着要对经营权尽量赋予少受限制的权能，这源于土地流转在农业现代化中的基础性作用。习近平总书记论述到：“土地流转和多种形式的规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。”［10］57需要注意的是，“放活”并不意味着“完全放任”，要受到集体所有权和承包权的适当限制，可能损及集体所有权的“放活”并非我们所追求的。

（二）针对“三权”性质和内容的阐述

对于农村土地集体所有权，习近平总书记指出：“要在实践基础上，加强农村土地集体所有的组织形式、实现方式、发展趋势等理论研究。”［2］73对实现方式和发展趋势的强调表明：现阶段的“三权分置”其实并非集体所有权的终极实现路径，随着经济和社会的进一步发展，新的实现途径还会不断生发出来。习总书记还针对产权被长期虚置的一些集体资产的“做实”指出了改革思路，即“全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东”［8］399。

对于承包权，围绕如何“稳定”，习近平总书记进行了内涵丰富且深邃的论述，其中有两点值得特别关注：一是权利性质的确定。习总书记强调：“要强化对土地承包经营权的物权保护。”［2］71因此物权化应当成为承包权定性的主要路径，《民法典》“物权编”将土地承包经营权明确归为用益物权意味着对这一路径的确认。然而，物权化并不能“洗去”承包权的成员权底色，相反，成员权本质构成其物权化的最大边界。二是权利内容的阐述。这可以从对积极权能的列举及其行使边界的强调两个层面来展开。积极权能是承包权人可以主动行使的权利内容。习总书记明确要求：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。”［2］71权能行使的边界体现在习总书记基于粮食安全的考虑对农用地内部用途的管制性论述当中。总书记强调指出：“耕地也不能都搞成果园、花卉园、菜地。那样的话经济效益是上去了，但保谷物、保口粮就落不到实处了。”［2］74-75

对于经营权，习近平总书记的相关论述当中最具有法理启发意义的有两点。一是关于经营权的生成方式。习总书记明确指出：“农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转由其他经营主体经营。”［2］70-71可见，流转是经营权的生成方式，这一点已由《农村土地承包法》所明确。关于流转的具体方式，总书记虽未专门论述，但却在相关的阐述当中提到租赁和入股，“这些年，在创新农业经营体系方面，广大农民在实践中创造了多种多样的新形式，如……股份合作……”，［2］72“公司和企业租赁农地……”［2］74。《民法典》“物权编”和《农村土地承包法》也都认许了这两种流转方式。对租赁和入股的肯认其实意味着两种类型经营权的生成：一种是承包权人经由租赁为他人直接设定的经营权，可称为他设型经营权。另一种则是先由承包权人为自己设定再以入股方式转让他人（公司、合作社等法人）的经营权，承包权人因转让换得股东（成员）身份与股权（成员权），可称为自设转让型经营权。自设转让型经营权在权利安排上消除了承包权人因流转失却承包地的担忧，因为其无论如何流转，丧失的仅仅是经营权；实际上则赋予了承包权人对所流转土地更加多样化的控制可能性，承包权人若因担心长期失地欲对流转土地享有较强控制权，他完全可以于权利自设阶段在经营权权能分配方面作出相应的安排。二是关于经营权积极权能边界的明确。习总书记强调：“租赁的耕地只能种地搞农业，不能改变用途，不能搞旅游度假村、高尔夫球场、农家乐，不能盖房子搞别墅、私人会所，不能违规搞非农建设。”［2］74可见，包括耕地在内的农地在其流转时确定的原始用途即為经营权各项积极权能的边界，越此边界不但占有、使用、收益等权能行使无效，而且可能招致公法上的不利后果。

四、土地经营权流转的区别式干预论

（一）干预内容（措施）

对经营权一般流入主体，习近平总书记仅原则性地点明了引导、指导、推动、管理、服务和监督检查等干预措施类型。他要求：“要加强土地经营权的流转管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行。各级党委和政府要加强对农村土地制度改革工作的领导，有关部门要抓紧制定工作方案或者试点方案，加强指导引导和监督检查。”［2］74但对于公司和企业等入农资本，习总书记则专门提出了较为具体的干预要求。他强调：“对工商资本租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。”［11］57可见，对于经营权流转，需依据转入主体的生产经营方式对现有农业基本生产经营体制的不同作用力设置不同的干预措施。纯粹以自身营利为目的的入农工商企业，因其会在生产资源和产品市场等方面对农户产生挤占效应，从而侵蚀“双层经营体制”的基础，需要严加控制。相反，在营农利益方面可以与集体成员家庭很好兼容甚至于同质的入农经营主体，因其有利于“双层经营体制”的巩固和发展，需要扶持和鼓励。这也正是总书记在现阶段特别青睐家庭农场和农民合作社的根本原因之所在。他明确指出：“当前和今后一个时期，要突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体的发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业生产经营效率。”［12］64

（二）规制性干预的界限

对经营权流转的监管、引导等规制性干预界限的划定是一个利益衡量的问题，若倾向于干预目标的实现，所规定的干预权内容触及承包权和经营权的程度就有可能较深，承包权和经营权原有权能的实现空间因此会被大幅缩减。反之，若倾向于承包权和经营权的实现，所规定的干预权内容觸及承包权和经营权的程度就有可能较浅，承包权和经营权原有权能的实现空间因此受到的影响不会太大。习近平总书记的相关论述将干预的边界明确为“承包权人的流转意愿”，他一再强调：“要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，也不能搞行政瞎指挥。”［11］56“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。”［2］74这一界限是对承包权和经营权较浅的干预。基于此，各类规制性干预措施仅仅能够作用于承包权人流转经营权的意愿形成之后，不能触及流转意愿形成本身。

结语

上所述四部分理论之间存在着圆融的法理逻辑。坚守农村土地集体所有制的论述中蕴含着正确认识农村土地集体所有权性质及处理其与土地承包经营权关系的法理，是后三部分理论得以存在和被证立的前提，也点染出农地法制和法理应该具备的中国“基础色”。对现阶段农村土地集体所有制两种实现方式的揭示，构成“三权分置”立法和法理构造的前置性理论，是后两部分理论据以展开的基础。针对农村土地集体所有权、承包权和经营权性质和内容形塑的理论涉及“三权分置”的核心，关于土地经营权流转区别式干预的观点则意在解决承包权和经营权的外部实现问题，内外结合，彰显出“三权”存续和运行的全貌。 参考文献：

［1］  习近平在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话［EB/OL］.（2020-11-17）［2022-06-18］.中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/17/content_5562085.htm.

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［3］在中央农村工作会议上的讲话［M］//中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编，北京：中央文献出版社，2019：63.

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［6］在中央城镇化工作会议上的讲话［M］//十八大以来重要文献选编（上）.北京：中央文献出版社，2014：508.

［7］见黄薇.中华人民共和国农村土地承包法释义［M］.北京：法律出版社，2019：21.

［8］走中国特色社会主义乡村振兴道路［M］//习近平.论坚持全面深化改革，北京：中央文献出版社，2018：398-399.

［9］在农村改革座谈会上的讲话［M］//中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编，北京：中央文献出版社，2019：59.

［10］ 就做好耕地保护和农村土地流转工作作出的指示［M］//中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编，北京：中央文献出版社，2019：57.

［11］在中央全面深化改革领导小组第五次会议上的讲话［M］//中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编，北京：中央文献出版社，2019：57.

［12］在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话［M］//中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编，北京：中央文献出版社，2019：64.

［责任编辑、校对：叶慧娟］