综合行政执法改革中的条块关系重塑：一个分析框架

黄俊尧 朱得良

〔摘要〕作为政府机构改革与基层治理体系建设的重要内容，综合行政执法改革面临着治理需求与组织效能之间的张力、执法工作稳定性与执法改革变动性的矛盾，需要解决行政执法职权“综合”与条块“一体化”等相关问题。从整体性治理的视角看，综合行政执法改革中的条块关系重塑应围绕整合、协调和激励建立行动框架，通过对县乡条块部门的结构调整与机制调适，实现有效合作，为改革的持续推进提供动力。

〔关键词〕综合行政执法；条块关系；整合；协调；激励

〔中图分类号〕D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2021）02-0096-09

执法体系和执法能力的现代化是法治政府建设的重要要求，也会对基层治理产生深远影响。自党的十八届三中全会明确“深化行政执法体制改革”的目标要求以来，综合行政执法改革就是一个持续接力和深化的过程。2021年，党和国家又提出“依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”〔1〕的新要求。党的二十大报告进一步提出优化政府职责体系和组织结构，全面推进严格规范公正文明执法，完善基层综合执法体制机制。〔2〕综合行政执法改革作为一项跨部门、跨层级、跨地域的实践，对于提升政府执法效能，理顺基层条块关系，形成高效、联动、一体化的整体治理格局具有重要影响。

一、问题的提出与文献回顾

综合行政执法改革并不只是特定组织内部各要素的调整，还涉及与其他组织的关系，包括不同层级政府之间、不同职能的政府机构之间关系的调整。本文所关注的核心问题正是现阶段的综合行政执法改革对条块关系的影响及优化路径。

综合行政执法是相较于独立体形式的“单独执法”和联合体形式的“联合执法”的“聚合体”形式。〔3〕1996年公布的《中华人民共和国行政处罚法》确定了相对集中行政处罚权制度，也开启了综合行政执法的改革探索。綜合行政执法改革作为相对集中行政处罚权的实践展开，对我国行政执法体制乃至整个行政管理体制改革产生了广泛的影响。〔4〕关于综合行政执法改革的探讨多是从机构与职权的整合角度出发，以打破原有在管理与资源配置上的条条专政的困境。〔5〕对于综合行政执法改革存在的问题，学界主要围绕两方面进行讨论。一是从法理的角度，认为综合行政执法改革存在合法性的问题〔6〕。有学者论述了合法性支撑不足、合理性欠缺、效率不高等问题。〔7〕有学者强调综合行政执法权下移中需要保证受权主体适格、授权主体法定和下移权限适度。〔8〕二是从政府机构管理的角度出发，认为综合行政执法改革在职能转变中出现碎片化、矛盾化以及仪式化的现象。〔9〕在管理主义的价值取向下，基层行政执法实践出现选择性执法、功利性执法以及执法绩效考核评估等执法困境。〔10〕在具体的职权划转中产生了博弈互动的相机选择问题，即上级选择性下放执法权与下级选择性承接执法权。〔11〕

《行政处罚法》的修订尽管在法律上解决了镇街执法权问题，但政府管理方面的问题更加凸显，包括如何在行政体制内部重新调整和配置权力，尤其是调整条块之间、县（市、区）镇（街）两级政府之间的权力关系〔12〕，加强条块之间的沟通与协调，提高综合行政执法效率。有学者强调综合行政执法改革的顺利推进与地方政府的利益契合度相关联。〔13〕有学者认为条块之间“搞配合”、“保稳定”反而使改革产生了较高的制度成本。〔14〕有学者则指出条块分割下的部门合作犹如一个“孤岛”，在信息、资源以及组织效能的增长上面临着诸多困境。〔15〕

在基层执法赋权与执法队伍整合的背景下，综合行政执法改革有了更广阔的空间。本文将以浙江省“大综合一体化”行政执法改革为主要考察对象，拟探讨新一轮的综合行政执法改革将如何重塑条块关系；怎样通过结构调整与机制更新来进一步实现条块协同。

二、综合行政执法改革中的条块协同分析框架

整体性治理的理论视角对于研究综合行政执法改革显然具有借鉴意义。整体性治理理论的出现是对传统公共行政的衰落以及新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应〔16〕，满足了跨部门、跨层级合作的诉求，为解决部门行政的碎片化问题及政府系统内部机构之间的功能性整合提供了可借鉴的思路。〔17〕整体性政府展现的是一种通过纵向和横向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，〔18〕职能部门整合、协调及跨界合作是整体政府改革的核心思路，其所针对的是政府中行政的碎片化问题，而非部门的专业化。〔19〕

综合行政执法改革是组织结构的变革，伴随着监管与执法的剥离、条块职能结构的多重调整、条块合作机制的重新建立。综合行政执法改革要通过交互的协作形成无缝隙的行政执法，解决条块部门集体行动的低效问题。以往条块部门间受制于避责的心理状态、信息沟通的不畅、部门利益的考量等因素，职权整合出现碎片化的倾向，合作往往难以达成或者倾向于选择性合作。综合行政执法改革契合整体政府的整合思路，通过协调与激励促进部门合作，深化改革进程。国内研究者曾重点关注整合、协调和信任三个机制，以实现整体性治理以公众需求为基础的既定目标〔20〕，或是建立整体性治理的制度共同体等。〔21〕整合与协调对条块关系具有体制与机制上的重塑作用，也是以往综合行政执法改革的重点，但信任由于条块激励的不相容等原因——例如县乡问责体系的硬化、督查考核的泛化等体制的刚性问题〔22〕，导致实际作用有限。针对基层综合行政执法改革中的条块合作问题，本文试从整合、协调与激励三个关系维度提出分析框架。

第一，整合。条块体制下的整合是指通过发展共同的组织结构来理顺条块关系，这既是“块块”对“条条”的整合，也是“条条”对“块块”的整合。〔23〕综合行政执法领域的条块关系整合，将构建跨越原有专业执法边界、治理层级与部门界限的综合行政执法队伍，实现外部资源的内部化，从以往的部门执法向政府执法转变。

第二，协调。协调是指关于联合性和整体性工作、联合信息系统、机构间对话、规划过程和决策的活动机制。〔24〕部门间良好的协调可以排除不同政策间的冲突，更好地利用稀缺资源，使特定政策领域中的利益相关者能够团结协作，以及为公民提供无缝隙的服务。〔25〕协调是重塑条块关系的重要前提，有助于打破条块体制的分割，加快资源的流动，实现行动的连贯。

第三，激励。条块关系冲突的症结之一也在于激励的不相容。有学者分析了组织内部常见的职务职级晋升、物质报酬激励、表彰激励、容错免责等多种激励形态。〔26〕正向激励和反向激励的设置会促使条条与块块结合起来推动工作，激励机制的缺位则可能导致综合行政执法改革的“叫好不叫座”。因而需要合理设置条块部门的相容性激励，激发相关业务部门与综合行政执法协同的主动性、行动的统一性，突破条块分割、各自逐利的执法困境。

综合行政执法改革中的整合面对的是执法权及人、财、物等资源的下移，以及审批与监管职能的分离，协调也由此成为一项不可或缺的机制，激励则为整合和协调提供了物质和心理基础，也是条块关系重塑的重要推动器。综合行政执法改革调整了原先的条块职能结构，在横向上条条部门向综合行政执法局划转执法权，在纵向上县级执法权及人员下沉乡镇（街道），接受后者管理，有的镇街甚至建立综合行政执法队。新型条块结构尚需从整合、协调与激励的维度进行多重调适。

图1基层综合行政执法改革中的条块关系重塑框架

三、“大综合一体化”：综合行政执法改革的实践进展

综合行政执法改革并不只是某一部门内部结构要素的调整，改革进程中，执法职权的综合与下沉涉及多个政府职能部门，改革还生成了综合执法的前台与各部门合作的后台。经过多年的实践探索，“大综合”已经成为改革发展的应有之义。

综合行政执法改革的总体思路是将分散于各部门的执法权进行相对集中，整合归并执法队伍，建立综合行政执法机构，解决多头执法、多层执法和重复执法问题。例如城市综合行政执法源于城管系统改革，分别设立城市管理局和综合行政执法局，实现管理与执法的分离。究其原因，很多执法事项已经超出城市管理的范围，随着改革的推进，其他执法权也可相继划入综合行政执法局。湖南省长沙县将23个部门的执法权全部划转到行政執法局，在县级层面实现行政执法的“大综合”。〔27〕同时综合行政执法改革也强调执法的下沉，通常由综合行政执法局派驻中队或者镇街成立执法队。如广东佛山市将3632项执法权直接下放镇街，以镇街的名义行使执法权。〔28〕

浙江省近年的“大综合一体化”综合行政执法改革就是在原有基础上的突破，它响应整体政府理念，配合数字化改革，通过省市县乡四级条块机构调整，重塑基层条块关系。2022年1月，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点，并出台《浙江省综合行政执法条例》，为改革提供法治保障。浙江的思路是在县级层面进一步精简执法队伍，形成“综合执法+专业执法+联合执法”，并将执法职权逐步划转到综合行政执法局；建立行政执法指挥中心，实现对执法的协调统一管理；通过对执法职权的评估与协调，更大范围下沉执法权限和执法力量，在乡镇（街道）组建统一的综合行政执法队伍，实现“一支队伍管执法”；围绕执法事项的“一件事”与“综合查一次”打破原有按照领域执法与监管的困境。当时预计到2022年底，浙江综合行政执法事项拓展到60%以上的执法领域，60%以上的高频率、高综合、高需求执法事项纳入综合行政执法范围，60%以上的行政执法量由综合行政执法部门承担，部门专业执法队伍种类精简50%以上，85%以上的执法力量在县乡，其中乡镇（街道）占60%以上。〔29〕“一体化”并不是单纯由县级综合行政执法局派出综合执法中队，而是强调由镇街领导，综合行政执法队队长由镇街党政领导担任，各个县级执法队伍下沉人员组成镇街综合行政执法大队，实现以镇街管理为主体与各业务部门的行政执法相结合的“块状一体化”〔30〕，跨部门、跨层级的条块协作成为综合行政执法改革及运行的后台逻辑。

“大综合一体化”改革还改变了省级层面缺少主管部门的状态，设立省综合行政执法指导办公室，对各执法部门的执法权进行评估，县级由编办、司法局、综合行政执法局协同推进改革，从而保障了改革的合法性与专业性。“大综合一体化”改革嵌入到基层治理中，实现从专科执法到全科执法，从部门治理到综合治理，相较于以往也更具有系统性和全面性。

从政策效果来看，浙江省的“大综合一体化”行政执法改革一方面是在条条部门之间，着力解决多头执法“管不好”的问题。全省的执法队数量从1600余支精简到799支，综合行政执法事项拓展到25个执法领域、1361项处罚事项，占执法总事项的27.4%，覆盖62.5%的执法领域。〔31〕通过执法的整合，综合执法队伍能够对执法对象进行综合处置，解决执法扰民，重复执法的问题。基层执法的创新空间也不断拓展，“综合查一次”“一件事监管”“一支队伍管执法”“一张清单管执法”等便民执法、高效执法活动提升了基层治理效能。

另一方面是在条与块之间，“大综合一体化”行政执法改革积极破解基层政府“喊不动”的问题。通过赋权镇街，将派驻人员纳入镇街管理，使基层执法队融入镇街工作之中。综合行政执法队伍下沉到镇街，从单纯的执法管理变为服务导向，给执法对象做“全面体检”，在基层各项治理事务中成为推进工作，解决问题的抓手。改革还拓宽了执法信息的传递和沟通渠道，例如构建“大综合一体化”执法监管数字应用体系，实现执法流程监管清晰可见。

“大综合一体化”行政执法改革作为执法综合与赋权乡镇的新路径，初步实现综合执法领域的“条抓块统”，强化了镇街一线治理的能力。同时改革措施依然存在落地的问题，改革进程中也会因职责边界、事权关系、人员配备、执法规范等调整而产生执法的再碎片化问题。“大综合一体化”行政执法改革中的条块关系仍然需要进一步调适。

四、“大综合一体化”行政执法改革中的条块合作问题

改革要实现行政执法的“大综合”与“一体化”，然而“大综合”需要更多的组织协调，“一体化”也要适应更复杂的条块关系，当前的跨部门合作仍会出现无序的状态。

（一）从单一执法到综合执法：条线部门的整合问题

行政执法队伍在职权划转后虽然成为独立的执法力量，但在业务指导方面依然需要条线上的职能部门协助。部门间对等的权力关系以及专业化的壁垒又使得综合行政执法队伍与相关业务部门处于松散连接之中，对口部门对实践的指导有所不足。随着执法事项的持续划转，执法队伍与相关业务主管部门的职权交叉进一步增多，需要整合的事项与内容也更多，更需要协作配合。

首先是职责边界的清晰化问题。改革的重要环节之一是实现行政执法领域的“大综合”，逐步将多个行政执法单位的行政处罚与行政审批、行政监管职能分离，合并到综合行政执法局。然而一些部门在行政监管的责任归属上存在认识分歧，任务分工也不够明确，协调权威不足，如浙江龙游县在综合行政执法改革中出现以处罚权已划转为由放弃日常监管职责的情况，或者未严格按照事项目录的边界界定执行。〔32〕在业务主管部门“不出事”的逻辑与综合行政执法部门成本与风险控制的逻辑下，执法与监管的模糊性有所加剧，再次引发职权交叉和执法空白问题，导致业务监管和执法过程中的推诿扯皮，“争着管”和“争着推”现象同时存在。

其次是条线部门事权关系理顺的问题。一方面，业务部门日趋成为评价督察部门，综合行政执法往往因其末端属性而承担着更大的责任压力，成为某种程度上的“兜底部门”。〔33〕业务部门在失去“末端結构”的同时也未能充分发挥作为行业主管部门的专业优势，影响了基层综合行政执法队伍对疑难事项、专业事项的及时处置。另一方面，基层治理过于依赖末端执法，弱化事前、事中、事后的监管，造成未按职责边界对违法行为进行专业认定、未按要求进行案件移送或移送材料清单等情况，这不符合综合行政执法改革的初衷。

最后是执法的系统联动问题。综合行政执法部门与各业务部门作为一个上下联动的执法系统，前者行使行政处罚职能，时常需要原业务部门在审批材料、检查意见、专业领域法律法规知识以及信息资源上的协作，后者却出于其他考虑未必配合，使得执法阻滞现象频发。实际执法过程中，二者之间还存在执法联合协助机制不能有效运行、案件移交及“审批-监管-执法”等整合与协作机制有待加强等问题。

（二）从部门执法到属地执法：基层执法的条块衔接问题

综合行政执法改革需要进一步探索解决在镇街的条块衔接问题，尤其是如何将各个条线的执法人员融合为一支队伍，真正实现“县属乡用”。“大综合一体化”综合行政执法改革在县区层面组建“1+8”的综合行政执法+专业执法队伍，并根据镇街执法需求分别将执法队员下沉到镇街，由镇街统一管理，组建综合行政执法队（如图2所示），形成赋权于“块”、以块统条。镇街执法队的组建积极回应了以往镇街执法“喊不到人，看得见管不着的困境”，同时也避免了“地域时差”的执法瓶颈，〔34〕增强了“块”的有效治理能力。但在实践中，属地政府也经常存在难以充分整合执法队伍的困惑。

图2

一是双重管理下的考核冲突。一些地方的综合行政执法队伍在“区属、街管、街用”的原则下，以镇街的名义进行执法，由镇街掌握一定的管理权，实现“融条于块”。我们在杭州某区调研发现，下放到镇街的执法事项只是全部执法事项的一部分，日常的执法工作也由镇街执法队承担，因而县级综合行政执法局以及相关业务部门也要对下沉执法人员进行考核。镇街考核以治理为导向，既有专项考核，也有综合目标考核，而县级综合行政执法局及相关执法业务部门一般是对执法事项进行考核，考核的不一致也会影响综合行政执法队的工作开展。

二是执法权下沉引发新的协调问题。执法权的下沉主要有赋权和辐射两种方式，与直接赋予镇街行政执法权相比，“辐射”通常是在常住人口少、执法事务少、执法人员不充足条件下的选择，即执法人员通过驻点某一中心镇，在执法事项上可辐射周围的乡镇，实现人与事的最大化的匹配。但驻点辐射又会与属地管理产生新的协调问题，例如当执法事件在不同镇街同时发生时，执法队是否有足够的人员力量及时处置；在镇街间经济发展水平不同步的前提下，驻点人员的福利待遇应当参照什么标准发放等等。

三是综合行政执法目标与镇街治理目标的分歧。综合行政执法着眼于法治的逻辑，镇街则重视解决具体的治理问题。镇街在主导基层治理的同时，对综合行政执法队伍也具有指挥权和考核权，这使其可能集运动员、裁判员角色于一身，而原本的执法对象又是镇街的“自己人”，就导致难以执法或执法权力的滥用问题。〔35〕而在基层的中心工作及各类重点任务的驱使下，基层政府可能凭借领导权威与政治压力，使执法的逻辑服从于行政的逻辑，属地意志影响规范执法〔36〕，从而背离法治政府建设的目标。

（三）从执法力量到执法信息：综合行政执法改革的基础保障问题

综合行政执法改革除了执法职权的划转、各种资源的整合，还涉及基础保障的供给。执法保障问题会直接影响执法权的划转和落实，这也是条块博弈在微观领域的体现。在执法资源的保障中“条条部门”相对于基层政府掌握了资源分配的主导权〔37〕，随之也遇到了一些问题。

一是执法力量到位问题。存在执法权划转而执法人员未划转、对执法队员划转的“汰弱留强”等情况，导致执法力量与监管职能不匹配、部分领域事项成为行政执法的盲区，带来一定的风险和隐患。执法力量不仅仅指行政执法人员，还包括相关辅助力量，例如镇街法制审核的专业人才缺口尤为突出。综合行政执法权下放后，需要由做出处罚的单位进行法制审核，多领域案件办理过程也对案件法制审核提出了更高的要求，目前镇街取得法律职业资格证书的专业人才缺口较大，短时间内难以满足执法审核需求，导致审查制度的功能无法充分发挥。

二是执法能力适配问题。综合执法职能划转后，新领域案件繁多，但部分执法人员的执法处理经验不足，也缺少针对疑难问题处理的培训。浙江嘉兴市南湖区综合行政执法局指出，培训工作对实践及疑难问题处理的关注不足，单纯的法律知识培训对执法人员能力提升较小。〔38〕此外，镇街执法队员来自多个部门，难免受到原部门规范标准的影响，执法的自由裁量基准无法做到一致，出现执法程序不规范、执法标准不严格等情况。执法的差异化影响了以镇街名义开展行政执法的权威性与有效性。

三是执法信息共享互通问题。一些业务主管部门与综合行政执法部门之间仅仅划转了处罚事项，而具有执法保障作用的法律法规材料、政策规定材料、自由裁量基准、对特定事实和对象的鉴定材料等未进行移送；在日常执法过程中，部门间的分割也使得执法信息难以进行有效调用，导致综合行政执法缺乏规范的执法标准，碰到疑难问题时就会影响办理进度和质量。浙江在执法的数字化方面强调整体智治，打造了多个执法场景应用平台，如“数字化行政执法监督”“综合查一次”“行政执法证据共享”等应用场景〔39〕，但跨部门多场景的系统平台仍存在数据共享和接入难题。浙江东阳市也指出改革过程中部门之间缺乏统一的信息共享平台，执法信息共享不足，如关于规划许可手续的审批、工商信息登记信息等。〔40〕同时也存在跨部门系统的执法信息对接不够流畅、信息资源没有得到有效利用等问题。

五、综合行政执法改革中的条块关系发展进路

综合行政执法改革的关键在于通过出台各项措施及部门间、层级间的密切合作，有效解决行政执法职权“综合”与条块“一体化”的相关问题，使改革达到预期的效果，而要点是从整合、协调和激励三个关系维度探索发展进路。

（一）推动条块部门的整合

从人员队伍、执法信息到机构职能、层级关系，综合行政执法改革都需要进一步推动机制性的条块整合。

在人员队伍上，要从物理整合走向有机融合。不仅要将原本持有执法证的乡镇管理人员与下沉执法队员统一纳入镇街执法队，还需要统一执法规范、执法行为与执法标准，核定标准的行政裁量处罚基准，根据镇街执法特点，加强执法实务培训，不断提升执法能力。对于人员编制资源配置问题，除了划转编制的常规做法外，还应建立编制周转池，包括镇街法制审核人员的周转池，加强人才储备，对条块执法人员实现有效配置。

在执法信息上，实现基础信息整合。通过数字化改革建设综合行政执法应用系统，将省级统一行政执法事项全部放到系统中，形成执法一网通查，并在信息接口、信息读取上实现资源共享。在日常执法事项方面，加强指挥中心和信息平台建设，相关事项通过网格员、信访代办员等上传到镇街综合执法大队，强化指挥中心的信息提取与共享作用，达到对基层执法信息的有效整合与利用。还要注重对镇街执法信息的长期积累与整合，建立镇街执法信息库，进而探索适合本地区的执法模式。

在机构职能与层级上，形成职能整合与边界清晰共存。条块整合并不是简单的归集一体，而要明确业务部门与综合行政执法部门的责任。条块部门可通过认领“一件事执法”与“一件事监管”事项，保证执法职权与监管划转的完整性，促进职权与责任的整合，推动治理界面的集中化。〔41〕多层级执法整合所产生的“县乡一体”效应，应保障条线业务工作和属地中心工作的完成，除了可借鉴“街乡吹哨，部门报到”等机制实现镇街治理事项的整合外，还可依靠共享法庭、人大监督站、驻队律师等创新机制对行政执法流程加以规范和监督。县级综合行政执法指挥中心与镇街的综合信息指挥室可能归口不同单位，应加强两者的一体化建设，构建上下协调、高效便捷的综合行政执法指挥体系。

（二）促进条块部门的协调

条块部门间的协调可以利用具体的部门势差或者成立专班实现“高位推动”，但从长远来看，部门协调需要通过具体的制度机制实现操作化。

其一，建立综合行政执法队伍与业务职能部门间的协调机制。在职权划转时成立专班审核执法赋权事项，对专业执法要进行专家论证和风险评估，与属地政府和业务部门进行充分协调沟通，重点在于将高需要的执法事项充分划转，加强执法行为的协调，避免盲目放权，并建立相应的评价机制，对职权划转情况进行评价。重视在改革过程中与原有执法制度的协调，明晰各职能部门与综合执法队伍级别管辖问题的评判标准。建立并完善联络制度，如执法和监督部门联席会议制度、案件材料的移交机制、执法争议解决机制、执法争议专家评估论证制度等，加强处罚与监管的协调配合。

其二，建立鎮街综合行政执法队伍与属地政府的协调机制。综合行政执法改革需要考虑执法力量下沉基层后的适应性，可通过“执法清单”“权力清单”等理顺其与属地政府的关系，更好地适应基层治理现状，消解综合行政执法过程中法治逻辑与行政逻辑的矛盾，既要重视法治化的行政执法，同时也要在执法中实现“执法的治理化”。〔42〕强化区县一级综合行政执法的指挥协调作用，在属地执法任务与综合行政执法局及业务部门的执法责任之间，需要各部门、镇街制定执法监管事项计划，相互协调各自工作，帮助镇街综合行政执法队伍合理安排执法，避免陷入执法冲突，缓解双重管理的矛盾。对常规执法活动之外的任务型执法事项，通过明确权责规定，明晰考核机制，将执法需求与执法能力有效衔接。

（三）强化条块部门的激励

激励是综合行政执法改革中条块部门合作的重要动力，重塑基层条块关系也需要调整完善激励结构和激励机制，解决激励不相容、不充分问题。

一是构建协作的激励结构。部门之间发生协作困境的一个重要原因是缺乏有效的选择性激励，即缺乏对协作部门的绩效进行精准监测以及相应的专门评估和奖惩安排〔43〕，因而需要健全绩效激励机制和问责激励机制。综合行政执法局与业务部门在执法职权上是“一对多”与“多对一”的关系，持续的执法职权划转与相关业务合作需要建立双向的评价机制。同时还应构建综合行政执法与业务部门绩效评价的联结机制，建立审批—监管—执法各环节挂钩的绩效责任制与问责机制，促进信息共享、执法资源互通，弱化部门本位和“不出事”的逻辑。通过第三方主导的监督与评价机制，打破执法与业务部门之间的均衡，有效发挥问责激励作用。

二是加大执法改革的创新激励。综合行政执法改革将深刻改变基层的治理体系和治理能力，也会遭遇前所未见的挑战，需要关注创新激励的衔接作用与激活作用，实行多维度的评价，加强对创新激励的正向引导。例如激励部门和镇街根据实际情况做出创新性的调整，完善改革的容错机制，加大“一件事监管”“一支队伍执法”的创新激励等。

三是加强执法队伍的保障激励。从提升综合行政执法的效能出发，一方面要保障基层执法人员的物质待遇和发展机遇，针对执法人员在不同镇街因属地管理原则导致的福利待遇落差问题，需要县级综合行政执法局与各镇街协商合理的待遇标准，避免影响执法人员的工作积极性；还要拓宽执法队员的个人发展路径，例如在培养选拔机会上可向下沉人员适度倾斜。另一方面要保障综合行政执法队伍不断提高专业执法能力，包括通过绩效评价指标体系与奖惩机制，激励执法人员提升执法素养和执法能力等。

六、结语

综合行政执法改革在实践中面临着治理需求增长与组织效能有限的矛盾，也涉及到权力分配、部门重组和利益调整，将对原有的条块关系造成冲击。理顺条块部门的合作关系则是改革成功的必要条件。当前需要从整体性治理和跨部门合作的视角看待综合行政执法部门、相关业务主管部门、镇街政府的关系，基于整合、协调、激励的行动框架重塑条块结构、构建合作机制，不断增强综合行政执法改革的适应性，提升基层治理能力。

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【责任编辑：朱凤霞】

〔基金项目〕国家社科基金项目“‘乡村治理重心下移背景下的县乡条块关系重构研究”（19BZZ079）；杭州市哲学社会科学重点研究基地“中共杭州市委党校社会治理与地方政府创新研究中心”项目“‘县乡一体、条抓块统改革背景下基层综合行政执法的条块协同研究”（2022JD10）

〔作者简介〕黄俊尧，杭州师范大学公共管理学院教授，博士；

朱得良，杭州师范大学公共管理学院硕士研究生，浙江杭州311121。