论数字政府建设中的法治问题

马忠法 吴璇

摘 要：数字政府建设是推动政府职能转变的重要举措，已经成为国家治理体系和治理能力现代化的必要支撑，而数字政府建设必然要在法治的环境中进行。我国数字政府建设目前已经建立起以行政法规和行政规章为主体的立法体系，电子政务发展指数居于“非常高水平”的等级，但也存在着法律体系尚不完善、执法标准尚不明确等问题。为此，在借鉴域外经验的基础上，我国应进行专门性立法，出台相应的《数字政府法》，为数字政府建设提供法律保障，坚持以人民为中心，建立并落实相关执法标准。

关键词：数字政府；政府治理；法治

中图分类号：D035；D922.1文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2023）01 - 0110 - 11

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字化发展，提出建设“数字中国”的伟大构想。在党的十九大报告中，“数字中国”上升为一项国家战略，而“数字政府”建设是“数字中国”建设中的重要组成部分。[1]在党的二十大报告中，习近平总书记再次强调要“加快建设网络强国、数字中国”。数字政府作为数字时代政府治理的新形态，是运用数字科技推动政府职能深入改革的应有之义，目的在于优化政府治理体系，提高政府治理能力。近年来，我国数字政府建设不断深入发展，党的十九届四中全会首次将数字政府建设要求写入党中央的文件中；2022年4月19日，中央全面深化改革委员会召开第二十五次会议，审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》等一系列文件，体现出数字政府建设的重要性和必要性。

《2022联合国电子政务调查报告》显示，我国电子政务发展指数（EGDI）得分0.8119，全球排名第43位，属于“非常高水平”。[2]该成绩比2020年有所提升①，体现了我国近年来的数字政府建设与发展成效，但仍与美国（0.9151）、英国（0.9138）、韩国（0.9529）等数字政府建设先行者有所差距。我国的数字政府建设之路稳中向好，但依旧任重而道远。因为数字政府的建设工作，并非传统政府建设过程中的技术化升级，而是有针对性地系统化变革，是政府理念的更新、治理方式的转变、运行机制的重构、政务流程的优化和体制资源的整合。[3]

一、法治环境下建设数字政府的理论问题

2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，首次提出了“数字法治政府”这一创新性概念。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确提出要加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系。可见，数字政府建设应当与法治政府建设交汇协同、相互促进，数字政府建设必然在法治环境下推进。

（一）数字政府建设及其法治环境的内涵

1. 数字政府建设的内涵

数字政府建设，是将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。[4]2019年，党的十九届四中全会首次明确提出要“推进数字政府建设”，会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”这也是首次将数字政府概念写入党中央文件。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》又以专章阐明了提高数字政府建设水平的整体要求，并进一步明确了“数字政府”的内涵，就是将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。上述两部重要文件中均专门提及数字政府建设的相关要求，并对数字政府建设的定义和要求进行了明确，体现出党和政府对数字政府建设的高度重视。

2.数字政府建设法治环境的内涵

数字政府建设的法治环境，则指的是数字政府建设的法治保障和制度规范的相关配置。具体包括是否有完善的立法依据和规范的执法措施等内容。在依法治国、建设法治政府的背景下，数字政府建设的法治环境发挥着不可或缺的作用。《关于加强数字政府建设的指导意见》中明确指出，要“构建科学规范的数字政府建设制度规则体系”，其中便包括健全和完善数字政府建设的法治环境。推动形成国家法律和党内法规相辅相成的格局，推动及时修订和清理现行法律法规中与数字政府建设不相适应的条款，将经过实践检验行之有效的做法及时上升为制度规范，加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系。这明确了数字政府建设的法治环境的具体内涵，为完善和提升数字政府建设的法治环境提供了基本遵循和科学指引。

（二）以人民为根本、提高行政效率是数字政府建设的基本要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想，坚持一切为了人民、一切依靠人民。而在数字化时代，建设为人民服务的政府，离不开数字化手段，数字政府建设也提出坚持以人民为中心的基本原则，始终把满足人民對美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点。多年来，不乏相关企业与群众反映“办事难、办事慢、办事繁”等行政效率低下的现象，这与未实现线上办理、一网联通的现实不无关系。为处理和完成一件申请，申请人往往需要多次往返于各个政务部门之间，耗费大量时间与精力，极大地影响了办事群众的工作与生活日常安排。数字政府建设为降低人民群众的办事成本，提高行政效率提供了硬件基础，电子政务、一网通办使得“办事难、办事慢、办事繁”的困境得到破解。“让数据多跑路，老百姓少跑腿”的以群众需求为中心的服务模式，不仅有效避免了“门难进、事难办”等办事效率低下的问题，更重要的是带动了政府职能的全面转型升级，提高了政府服务的效率，通过数字化手段为公众提供了更加高效、便利和优质的政府服务，真正做到以人民为中心。

另外，数字政府建设坚持数字普惠、消除“数字鸿沟”，致力于让数字政府建设带来的便利平等地惠及各个地区和各个年龄段的群众。数字政府建设始终以人民需求为导向，提高服务的质量与效率，有利于让建设成果更多更公平地惠及全体人民，更高质量高效率地回应人民群众的需求，通过数字化手段提供更加优质的公共服务。

（三）信息技术为数字政府建设提供了可能

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上强调，要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。数字政府是将理想化的善治模型置于网络化、数字化、智能化环境下的一种治理方式和途径，其目的是改进政府内部的机构化过程，提供更好的信息和服务交付，降低腐败和增加政府透明度，加强政治可信性和责任性，通过民主参与和协商促进民主的贯彻。[5]而在信息技术发展的当下，互联网、大数据、移动通信、人工智能、空间信息技术等新兴技术手段的发展，为数字政府的建设创造了可能性。政府从人民群众的现实需要入手，结合现有的客观技术条件，运用信息技术时代的先进技术，才能现实地进行数字政府建设。“电子政务”“一网通办”“防疫行程码”等数字政府的重要职能表现和便捷服务，无不需要信息技术的支持。

值得注意的是，虽然信息技术为数字政府建设提供了必不可少的技术要件，但并不意味着数字政府建设是由于信息技术发展而肇始的。数字政府建设并不是现代科技发展的必然结果，并不是政府对信息技术发展的被动接受，也并不能简单地与“互联网+”“大数据+”等数字技术画上等号。数字政府实则是智能时代政府体制的根本转型，或者说是政府整体再造[6]，是信息技术时代的政府借助先进技术对政府职能进行的升级与改造，融合和利用了多种信息技术手段，对政府管理的众多信息以数字化的形式进行收集和使用。因此，数字政府建设是以信息技术的运用为客观前提条件的。

（四）法治是保障数字政府建设的前提

2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”，“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平”。这就需要统筹数字政府、法治政府建设，推进数字与法治在治理思维、理论、制度和工具上深度融合，以数字化赋能法治政府建设，以法治化赋值数字政府建设。[7]2022年，国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》中也明确提出要“推动政府治理法治化与数字化深度融合”，坚持改革引领的原则并且“加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系”。可见，数字政府建设不可缺少“法治”环节，数字化应当与法治化同频共振、融合发展，因为数字化抑或是信息技术终究只能是政府治理的一种手段，技术本身并不能够保证善治，相应的法治保障才是促进数字政府建设良性发展的关键所在，建立和完善相關法律法规体系才能真正实现政府职能的改革和治理能力的提升。

另外，法治本身就是政府运行的基础，政府必须做到依法行政，即行政必须遵守法律。其背后的逻辑预设是，如果行政活动是依照法律而进行的，它就具有了“合法律性”。进一步而言，因为法律是由民意代表机构通过民主化程序而制定的，具备“合法律性”的行政活动便可以藉由法律的民主正当性而具备政治意义上的“正当性”。[8]一切情境下的行政行为都需要做到依据法律展开，都需要在法治的环境下实施，数字政府建设也不例外——应当以法治为前提，在数字政府建设中做到有法可依，有法必依。

二、我国数字政府建设的法治环境现状

（一）我国数字政府建设的立法及政策现状

目前，我国对于数字政府建设的立法体系主要由行政法规和行政规章构成，也有少数几部法律对数字建设的相关方面作出了规定，但尚未建立完善的数字政府建设法律框架体系。可以说，当下数字政府建设领域主要形成了以行政法规为主体，以行政规章为枝干，以相关法律为辅助的法律框架体系（详见表1）。

首先，在行政法规层面，目前有以2022年颁布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》《全国一体化政务大数据体系建设指南》为代表的关于数字政府建设的数部行政法规，包括《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发〔2014〕66号）、《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号）、《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》（国办发〔2016〕23号）、《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）、《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《政务信息系统整合共享实施方案》（国办发〔2017〕39号）、《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）、《国务院办公厅关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》（国办发〔2021〕6号）等文件，这些行政法规构成了我国当前数字政府建设法治体系的主体内容，为我国的数字政府建设提供了主要的行动指南和法律依据。

其次，在行政规章层面，在《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》出台之前，便有众多的立法尝试。具体而言，在《政务信息资源目录编制指南（试行）》（发改高技〔2017〕1272号）、《“十四五”推进国家政务信息化规划》（发改高技〔2021〕1898号）、《“十四五”民政信息化发展规划》（民发〔2021〕104号）、《交通运输政务数据共享管理办法》（交科技发〔2021〕33号）等部门规章中，各中央政府部门从各自行政职能出发，从政务服务数字化、政务数据共享、电子政务系统升级等方面对其下属单位提出了要求和指导，从专门化、专业化、职能化的角度“加快建设数字政府，提高政务服务水平”。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》出台后，中央政府各部门也相应出台了《民政部贯彻落实〈国务院关于加强数字政府建设的指导意见〉的实施方案》（民办便函〔2022〕856号）、《文化和旅游部办公厅关于进一步加强政务数据有序共享工作的通知》等结合部门工作实际深入贯彻落实前述指导意见的部门规章，以敦促和指导其下属部门加速提高数字化履职能力。

我国的数字化政府转型本身是从地方先行试点展开的，尤以广东省、浙江省、贵州省为先行者。2018年，广东省人民政府印发了《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）实施方案》（粤府办〔2018〕48号），借助系统性思维从管理、业务和技术三个层面对数字政府的构建进行顶层设计，从全方位对政府数字化改革进行保障；浙江省人民政府则发布了《浙江省数字化转型标准化建设方案（2018-2020）》（浙政办发〔2018〕70号），主要就政府数字化转型的标准化工作体系、工作机制作出安排；贵州也在2018年下发《贵州省推进“一云一网一平台”建设工作方案》，全力推动互联网、大数据、云计算、人工智能和政府治理、民生服务深度融合。[9]此后，各省市政府在党中央和国务院的指导下出台了富有地方特色的数字政府建设规划和方案。

再次，在位阶更高的法律层面，有关数字政府建设的内容主要是在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》专用一章，在《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中专用一条进行了规定。另外，有关政务数据安全和相关个人信息保护的内容，则由《中华人民共和国数据安全法》的第五章“政务数据安全与开放”和《中华人民共和国个人信息保护法》的第二章第三节“国家机关处理个人信息的特别规定”进行专门规定。

（二）我国数字政府建设的执法现状

中国软件评测中心2019年的评估结果显示，中国数字政府建设已经进入了全面提升阶段，在创新政府治理和服务模式、提升行政管理和服务效率、提高政府公信力和执行力等方面发挥的作用越来越明显。[10]随着前述法律法规的出台，中央和地方的相关执法部门也积极贯彻落实立法精神，加快建设数字政府，并在发展电子政务和政务信息共享等方面取得了较大进展。

根据国家互联网信息办公室编纂的《数字中国发展报告（2021年）》的统计数据，目前我国的数字政府建设成效显著，“掌上办”“指尖办”已成为各地政务服务标配，“一网通办”“跨省通办”取得积极成效。在各个执法部门的协同努力下，我国的数字政府服务范围更加广泛，目前全国一体化政务服务平台的实名用户已经超过10亿人；服务项目更加多样，现有高频应用标准化服务1万多项；异地服务更加便利，各个省级平台都设置了“跨省通办”专区。截至2021年底，在省级行政许可事项中，平均承诺时限压缩超过50%，网上审批和“零跑动”比例达56.36%，90.5%的事项实现网上受理和“最多跑一次”。[11]该数据较2019和2020年均有了长足的进步（具体见图1）。

另外，中国互联网络信息中心第49次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年12月，国家平台累计向地方部门提供数据共享交换服务1811余亿次。可见，中央与地方之间的政务信息共享更加频繁和密切。在全国一体化政务服务平台体系建设方面，国家政务服务平台接入31个省区市及新疆生产建设兵团、46个国务院部门政务服务平台[12]，相关的一体化平台正在进一步完善。31个省级行政区的数字政府建设，也在各自的轨道上快速发展着——根据相关测评结果，31个省级数字政府在组织机构、制度体系、治理能力和治理效果方面有着不同的表现和发展成果。具体而言，上海、浙江、北京的数字政府建设成果显著，领跑其他省级数字政府建设进程。从地域分布来看，东部的省级数字政府整体发展较好，中部地区次之，西部地区则发展稍显落后（详见表2）。[13]

新冠疫情暴发以来，我国进一步加速推进数字政府建设的进程，落实政务信息共享，开展数字化防疫工作。国家政务服务平台促进卫生健康委员会、移民局、各交通部门的政务数据信息共享，为有实际需要的部门和地区随时查询和使用相关信息创造了信息基础；推动全国不同省份的健康码互认，为实现国内“一码通行”创造了可能性。数字政府建设的落实，为各省份、各部门协同抗击疫情奠定了坚实的技术和制度基础。

2022年，随着《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》的出台，我国数字政府建设进入了新阶段，意味着我国数字政府建设有了总规划、总方略、路线图，迎来发展黄金期[14]，相关执法领域也迎来新的发展。

三、我国数字政府建设现有法治环境的不足与原因

尽管目前我国已经初步建立起数字政府建设的法治框架体系，但该体系主要是由行政法规和行政规章构成的，仍然缺少效力更高的专门性法律；在执法方面，建设成效突出的同时，也存在著行政服务事项供给标准、政务服务考评标准、促进跨区域信息流通的数据标准等执法标准尚不明确的问题。

（一）我国数字政府建设现有法治环境的不足

1.数字政府建设的法律体系尚不完善

如前文所述，目前我国数字政府建设的法律框架体系主要是以行政法规为主体，以行政规章为枝干，以相关法律为辅助，实际上缺乏一部统领性的法律文件来从法律的位阶对数字政府建设作出规范和指引。考虑到我国的数字政府建设是一项基础性、全局性、社会性的制度变革，应当由高位阶的法律来予以规范。以法律为基础搭建起数字政府法律框架，辅之以行政法规和行政规章等规范，才能建立完善的数字政府框架体系，才能实现数字政府建设有法可依、依法行政。[15]

目前，由于我国数字政府建设法律文件的缺失，法治保障数字政府建设的应有作用尚未完全发挥。首先，由于缺乏统筹作用的法律文件，数字政府所涉相关法规与政策尚未得到更为统一、规范的整合与协调，相应地，数字政府建设也缺乏应有的联动协同发展机制。其次，数字政府建设离不开政企合作，而在相关领域合作的权利义务分配，也缺少有效的定位和规制。再次，实践中往往过于强调技术赋能政府改革这一较为片面的说法，实际上，应当由法律来规定数字政府建设中对于技术的应用方式、应用标准及应用界限。

2.数字政府建设的执法标准尚不明确

首先，缺乏统一的行政服务事项供给标准。数字政府建设不是简单的行政事务电子化，也不是简单的互联网技术问题，而是对于权力的态度问题。数字政府建设要求把审批事项大量削减，是让政府手中的权力“缩水”；把大量事项由见面求情办理变成网上自主办理，是对传统权力的“让渡”。[16]然而，应当将哪些权力“缩水”，将哪些权力“让渡”，却是缺少明确规定的。另外，对于那些线上线下均可办理的业务，也缺乏系统化的办理标准和办理流程等规定，导致相关服务的供给标准不一，削弱了数字政府建设的有效性。其次，缺乏科学的政务服务考评标准。很多地区的数字政府建设都缺少科学化、系统化的评价标准，尤其是缺乏人民满意度的有关评价体系。数字政府建设的影响如何、成效如何，需要有标准化的评价体系，这样才能发现不足，以便高效地完善提升，否则数字政府建设很可能沦为空架子。此外，数字政府建设究竟效果如何，归根到底是要人民来评价，因为数字政府建设是以人民为中心、为人民服务的。缺乏科学有效的考评标准的现状，不利于进一步完善和推进数字政府建设。再次，缺乏促进跨区域信息流通的数据标准。数字政府应当起到促进政务信息流通和数据交流的作用，但目前数据壁垒问题仍然存在，其中一个原因便是不同地区的数字化发展之间存在着较大的差异，例如数据编目指南、数据存储格式等数据标准往往不一致。这样的现实情况给跨区域政务信息调取带来了很大的不便。

（二）我国数字政府建设现有法治环境不足的原因

1.由行政系统内部驱动数字政府建设导致法律体系不完善

我国在数字政府建设方面有关法律的缺失，最主要的原因在于我国政府的数字化转型在很大程度上是内在驱动型的，是行政系统内部自上而下、由内而外的改革，因此最初便是主要通过行政法规、行政规章等形式对建设数字政府作出规范，这些相关法规与规章主要是一种基于内部视角的制度、体制和机制建构，以及推动相关制度、体制和机制建构得以落实的实施过程。[17]也就是说，目前关于数字政府建设的法律法规主要是内部行政法，相关制度举措的规范来源、调整的客体与规范主体对象等均是内部性的，这些特征符合对于内部行政法的形式认知。[18]

这样的立法进路也是有迹可循的。在数字政府建设的初期，相关法律规范主要是对数字政府的建设主体，即行政机关及其内部工作人员作出规定，因此有关规范也主要是从行政系统内部产生，以行政法规、行政规章等形式体现出来。而随着数字政府建设进程的推进，越来越多的公民、企业和组织参与到数字政府建设中，并享受数字政府的服务，效力对内的内部行政法已经难以满足数字政府发展的法治需求。

2.从地方试点开始建设数字政府导致执法标准不明确

如前文所述，我国建设数字政府的实践是从地方试点展开的，在尚未制定全国统一的执法标准的情况下，各个省级行政区分别发布了自己的数字政府建设规划，并在相关的计划指导下开展数字政府建设工作，相关规划均属于方向性的指导和周期性的計划，并没有对执法标准作出规定。各省之间的实际情况存在不同，在数字政府建设的过程中自然会产生执法方式和方法的差异。实践抢先于理论发展，各省按照各自的规划进行行政服务事项供给以及政务信息与数据的处理，即在未制定统一的执法标准的情况下，各省分别展开数字政府建设的实践，反过来又加深了执法标准不明确的特点。

另外，数字政府的落地实施最早是从2017年的广东省开始的，至今也只有五年左右的时间，相关执法标准的构建在需要较长时间的实践经验积累的基础上进行，例如在实践中才能发现和总结有哪些行政事项是需要数字化运行的，又有哪些不适合数字化，以及何种数据标准更符合数字政府建设的需要；等等。

四、域外主要国家数字政府建设的经验借鉴

（一）美国：进行专门立法

美国的数字政府建设起步于二十世纪。1993年，美国国家绩效评估委员会正式成立，首次提出构建电子政府，在政府中使用先进的信息网络技术[19]。2002年，美国政府公布了《电子政务战略——简化面向公民的服务》，提出以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础三大原则，旨在提高政府的行政效率，加强公民与政府的互动。此后，每一任总统都十分重视对于数字政府的建设，分别发起过多项数字政府建设行动。

美国的数字政府建设特色突出，尤其注重立法保障。2000年，美国颁布了《政府信息安全改革法》，规定政府各个部门必须对自身的电子信息系统进行安全评估。2002年，美国又颁布了《电子政府法》和《电子政府法实施指南》，这标志着美国的数字政府治理水平达到了一个新高度。[20]2003年，美国公布了《美国电子政府战略》，并将网络安全视为数字政府建设的重要评估对象，加强了联邦政府各个部门以及地方政府对于网络安全的重视。通过进行专门的立法，美国构建起较为成熟的数字政府法律体系，为数字政府建设的顺利推进提供了保障。

其中，最引人注意的是2002年颁布的《电子政府法》，其对数字信息技术在行政活动中的应用范围、条件和方法等事项进行了规定，主要内容是设立了电子政府信息办公室，由政府首席信息官负责电子政府的资源协调；设立由各个行政部门首席信息官组成的委员会，负责政府各个部门的合作和信息资源共享；设立电子政府专项基金；规定联邦信息安全法；等等。[21]与我国和世界上大多数国家分散式的数字政府立法体系不同，美国的这部法律以专门法、单行法的形式对电子政府的建设和实施进行了规定，为电子政府的发展提供了直接的、系统的、全方位的法律依据。

（二）英国：重视制度设计

英国是全球范围内较早开始实施数字化战略的国家。早在2008年，英国便启动了“数字英国”战略项目，开启其数字化进程。此后，英国于2012年颁布《政府数字化战略》，于2014年实施《政府数字包容战略》，于2015年启动“数字政府即平台”计划，这一系列举措取得了显著成效，助推英国政府获得2016年联合国电子政务调查评估第一名，成为全球表现最为卓越的数字政府。[22]目前，英国正按照其最新出台的《政府数字服务战略（2021—2024）》，进行从“服务数字化”到“数字服务化”的重大转变，为民众提供更加便捷高效的政务服务。英国政府在数字政府建设中一直秉持着“用户即中心”“数据即价值”“政府即平台”等价值理念，也十分重视制度设计，为我们提供了宝贵的实践经验。

英国在数字政府建设与转型中始终注重制度设计，从宏观的顶层设计到微观的评价体系，英国政府都不曾忽视，因此为数字政府建设提供了强有力的制度保障。首先，英国以政府数字服务局为其政府数字化转型的中心部门，统领数字政府建设全局，并在《政府数字服务战略（2021—2024）》中进一步明确了其未来四年应当完成的重点任务，主要是确保其数字政府服务平台的可靠性、协同性和普及性。其次，英国重视数据服务的标准化运营，其内阁办公室于2013年4月发布了《数字服务标准》，为政府各部门创建和运行数字服务提供了统一标准，并在之后的六年里进行了三次更新。[23]为数字政府提供服务设定标准，使各项服务的展开有所依据，保障了各个部门所提供服务的质量。再次，英国建立了针对数字政府服务的评价制度，分为上线前评估和上线后评估两个阶段，具体从可行性、服务交易成本、用户满意度、服务完成度、数字接受度等方面对每一项数字政府服务进行评价[24]。最后，英国还注重培养专业的数字人才，招募大量专业人士投入对数字政府的建设当中，并通过建设数据科学院校，开展培训活动培养专门人才等。

（三）韩国：以公众为中心

韩国在《2022联合国电子政务调查报告》中排名第三，在亚洲范围内位列第一，数字政府建设成果可以说是举世瞩目，其建设经验同样值得我国借鉴和学习。韩国的数字政府建设起步也较早，并且经历了多个发展阶段。其中，2001年是一个重要的里程碑。在这一年，韩国成立数字政府特别委员会，发布有关数字政府建设的11项规划方案，重点突出“以公众为中心”的政务服务[25]，并开始大规模建设数字政府，建立一站式电子政务门户网站。此后，韩国一直围绕着“以公众为中心”的理念开展数字政府建设。

2013年，韩国“政府3.0”明确提出要建设服务型政府，利用物联网和人工智能技术为公众及时提供其所需要的行政服务；2016年，韩国则开始实施“政府24”行政服务示范计划，构建起一个“政府24”服务平台，为公众提供包括证明服务、生活服务等方方面面的将近9万项行政服务，其中不乏纳税证明服务、面向孕产的生活服务等与公众的日常生活息息相关的服务。这样的便民利民服务吸引了约占国民总数三分之一的用户注册使用该平台，切实为公众的生活提供了便利。另外，韩国政府还建立“国民秘书”网站，并设计了内置于聊天软件中的“国民秘书”程序，向用户推送交通、健康等方面的消息通知，例如警察厅会通过该程序向用户发送交通罚款通知，疾病管理廳会推送新冠肺炎疫苗接种指南等；该程序还会提供包括个人信息、共享资源等方面的人工智能咨询服务，例如可以向个人信息保护委员会咨询个人信息保护的相关措施等。韩国政府通过“政府24”服务平台和“国民秘书”程序等渠道为公众提供定制化政府服务，坚持“以公众为中心”的理念，关注民众的基本生活需求，以数字政府建设成果切实回馈和便利了公众的日常生活。

五、我国数字政府建设现有法治环境的完善

为进一步完善我国数字政府建设的法治环境，保障数字政府建设和运行整体协同、智能高效、平稳有序，实现政府治理方式变革和治理能力提升，在前文分析、研究的基础上，利用相关理论，借鉴先行国家的实践，针对我国数字政府建设中存在的法治问题，我们认为应当从立法和执法两个层面进行提升。在立法层面，颁布《数字政府法》对数字政府建设的基本问题进行专门规定；在执法层面，坚持以人民为中心的原则，从服务供给、群众参与、数据安全等方面加强执法力度。

（一）立法上的完善：颁布《数字政府法》

如前文所述，目前我国数字政府建设已经不乏行政法规和行政规章方面的立法保障，但仍然缺少一部类似于美国《电子政府法》的专门性立法来对我国的数字政府建设进行统一的、专门的规定。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》也指出，应当完善法律法规制度，全面建设数字法治政府，呼唤着立法机关尽快颁布和制定一部《数字政府法》，以单行法的形式统领我国的数字政府建设，为今后关于数字政府建设的下位法立法提供依据，并对数字政府建设的基本问题作出规定，进一步解决数字政府建设中存在的深层次体制机制问题。

首先，《数字政府法》应当对数字政府建设的组织架构作出规定。其中，第一是要确定数字政府建设的法律地位，第二是要明文规定数字政府建设的直接主管部门及其职能。在主管部门内部和各行政部门、地方政府内部应当分别设置类似于美国的“首席信息官”，专门负责政务信息的收集与管理，促进部门、地方之间的行政信息资源协调共享。其次，《数字政府法》应当对数字政府建设的标准作出规定。当下，缺乏数字政府建设与服务标准的情况在很大程度上影响了数字政府服务的有效落地。因此，应当在这部专门立法中体现对标准的把握：第一，应当在条文中建立统一的行政服务事项供给标准，明确数字政府的工作范围，理清哪些服务可以由数字政府提供，哪些只能线下实地办理，线下与线上如何衔接与结合等；第二，要提供科学的政务服务考评标准，尤其是要将公众反馈体系纳入评价标准，促进公众参与数字政府建设，在政府与公民的互动中不断优化建设成果；第三，规定统一的政务数据标准，促进跨部门、跨区域的信息流通与共享，避免因为数据格式不一而导致的数据壁垒。再次，《数字政府法》应当对数字政府建设中政府和私人主体的权利和义务作出规定。数字政府建设将推动政府组织结构的变革，促进政府职能的加速转变，也会带来政府治理理念的创新，其中，应当在法律规定中明确的一个理念是，进行数字政府建设不仅是政府享有的一项职权，更是政府应当履行的一项义务。另外，合作治理已经成为数字政府建设的重要路径。因此，理清和明确政府和参与建设的私主体之间的权责关系，并在解决双方权利义务边界的基础上开展合作，有利于高效促进数字政府建设。

（二）执法上的完善：坚持以人民为中心

数字政府建设归根到底是要为人民提供更高效便捷的服务，消除老百姓“办事难、办事慢、办事繁”的问题。数字政府越往较高阶段发展，越需要重视公民导向，强调电子服务的便捷性、安全性和整体性。[26]因此，数字政府建设坚持的原则和当下所处的阶段，决定着我们必须坚持以人民为中心，从人民的需求出发落实执法工作。

首先，从群众的现实需求出发提供服务，优化政务服务平台功能，利用大数据、人工智能等科技手段，为群众提供个性化、便捷化的政务服务，发展服务型政府；其次，应当落实群众参与的考评标准体系，将群众满意度纳入数字政府建设成效的评价体系，结合各地实际情况，加强群众与政府的互动，以群众反馈促进数字政府建设，形成人民参与治理、人民督促建设、人民共享成果的格局；再次，加强对政务系统中收集的公民个人信息的保护，贯彻落实法律法规对于数据隐私保护的要求，严格防止系统中存储的个人信息外溢，也要采取有效措施防止参与合作治理的私主体泄露公民个人信息。

六、结语

党的十八大以来，在党的正确领导下，我国数字政府建设已经取得了丰硕的成果，法律和政策体系基本建立，数字政府平台也已投入使用并稳步发展。党的二十大报告中指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。数字政府建设是一场全局性、系统性的改革，关系到政府职能转变、数字中国建设，是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，不仅需要治理人才、数字技术的投入，更需要良好的法治环境保障运行。当前，我国已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程。加快推进数字政府建设，既是满足人民群众日益增长的美好生活需要，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，必然要创造一切条件推动落实。

数字政府建设已经进入了新阶段，迈上了改革发展的快车道，但仍然面临着法治环境尚待改善的问题：缺乏专门性立法、执法标准不明确等。为此，应当合理借鉴域外数字政府建设的成功经验，有的放矢地完善我国数字政府建设的法治环境——进行专门性立法，颁布《数字政府法》统筹指导各级数字政府建设；设立统一的标准，建设高质量、高效率的数字政府；坚持以人民为中心开展数字政府建设等，保障我国数字政府建设在法治的轨道上平稳行进，从而为加快我国数字化发展营造良好的数字生态。

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The Rule of Law in the Construction of Digital Government

Ma Zhongfa，Wu Xuan

（Fudan University，Shanghai 200438，China）

Abstract：Digital government construction is an important measure to promote the transformation of government functions，and has become the necessary support for the modernization of national governance capacity and governance system. The construction of digital government must be carried out in the environment of rule of law. The construction of digital government cannot be separated from the rule of law； China has established a legislative system with administrative regulations and administrative rules as the main body for the  construction of digital government； The E-government Development Index of China is on the“very high level”. However，there are still problems such as imperfect legal system and unclear law enforcement standards. Therefore，on the basis of learning from foreign experience，the construction of digital government of China should be further improved. First，we should carry out special legislation and introduce a“Digital Government Law”to provide legal protection. Secondly，we should put people first and establish and implement relevant law enforcement standards.

Key words：digital government；government governance；rule of law

責任编辑：刘有祥 余爽悦