党内法规“试点”的过程与机制——基于对干部任前公示制的历史考察

叶志鹏 谭新雨

(1.华东师范大学 中国现代城市研究中心、公共管理学院, 上海 200062; 2.华东理工大学 社会与公共管理学院, 上海 200237)

一、问题的提出

试点机制是中国共产党治国理政的重大创新实践,也是理解制度创新的重要视角。所谓试点(piloting),又被称为“由点到面”,是在正式出台新制度或新规定前,筹备、测试和调整新制度和新规定时所采用的一种特殊工作方法(1)参见S.Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies in Comparative International Development, vol.43, no.1, 2008, pp.1-26.。这一富有创造性的制度实践最早可追溯至中国共产党在20世纪20年代领导的土地改革(2)参见S.Heilmann, “From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process,” China Journal, no.59, 2008, pp.1-30.,并一直蕴藏于治国理政的实践中。在学术界,试点俨然成为理解和考察中国的制度变迁与改革创新的重要理论视角(3)参见杨宏山:《双轨制政策试验:政策创新的中国经验》,《中国行政管理》2013年第6期。。近来,韩博天作出了经典的“红天鹅”论断,用以解释为何中国有能力保持体制运转的灵活性和快速的经济增长(4)参见韩博天:《红天鹅:中国独特的治理和制度创新》,石磊译,北京:中信出版社,2018年,第1页。,将中国改革试点研究推向了又一个高潮。

颇为遗憾的是,尽管“试点”被学者们一致认为是中国共产党重要的治理工具,却鲜有研究利用这一分析视角来考察党内法规的体系化进程。原因是多方面的:一方面,这是因为党内法规直到近些年才伴随其快速的体系化进程而被学术界广泛讨论(5)参见张洪松:《中国共产党党内法规百年发展历程与基本经验》,《马克思主义研究》2021年第1期。;另一方面,惯常研究试点理论的公共政策学者鲜有关注党内制度建设进程,并假定这一过程往往不具备充足的试点空间。

实际上,作为长期执政党,中国共产党自身的制度建设也呈现为持续更新完善的过程。党内制度,尤其是党内法规,具有明显的制度属性(6)参见王勇:《论党内法规的制度属性》,《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第3期。,是中国式现代化的重要内容。尤其是在党的十八大以来,党内法规体系建设加速推进,至2021年建党百年之际“形成比较完善的党内法规体系”(7)习近平:《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》,《求是》2021年第14期。。执政党具有持续开展自身制度更新的决心,加之民主集中制原则鼓励群众的有序政治参与,这便为党内制度建设提供了试点空间。

在党内法规体系化进程中,干部人事制度占据重要位置,是理解中国党政领导体制运行的重要切口(8)参见彭斌、周光辉:《当代中国政党领导体制的形成与发展》,《政治学研究》2021年第4期。。实践中,不少干部人事制度的演变过程均呈现出“试点”的典型特征,如干部竞争性选拔制度、选调生制度和大学生村官制度等,都在正式出台之前经历多轮地方试点。但截至目前,学界对党内法规(尤其是干部人事制度)试点过程及内在机制的探讨仍不够深入。

本文将试点理论引入政党制度研究领域,试图回答:与政策领域试点理论相比,党内法规的试点过程与内在机制究竟有何独特之处?基于这一核心问题,本文选择干部任前公示制作为研究对象,对该项党内政策的历史变迁过程进行纵向考察,归纳和提炼党内法规在试点过程中,政党统领的多层级条块行动主体如何响应试点进程,执政党又如何动态形塑党内法规的试点机制。通过回答上述问题,本文尝试将试点作为考察党内法规制度建设的分析视角,借此来厘清政治力量形塑党内法规“试点”的作用机制,充实中国治理场景中的试点机制研究。

二、党内法规试点:将试点视角引入政党组织管理的新议题

作为推动改革创新及制度变迁的关键策略,试点理论已在世界各地的制度实践中得以广泛验证。在政策领域,试点的开展有助于降低决策的不确定性和决策风险、探索新的政策方案以及激发地方创新与积极性(9)参见韩博天:《红天鹅:中国独特的治理和制度创新》,石磊译,第6页;Z.Ye and W.Wu, “Attracting the Remote Emperor’s Attention: Local Policy Entrepreneurship in China’s Policy Experimentation under Hierarchy,” Journal of Asian Public Policy, 2022, online publish, https://doi.org/10.1080/17516234.2022.2083930;杨宏山:《双轨制政策试验:政策创新的中国经验》,《中国行政管理》2013年第6期。。按照韩博天提出的“分级制试验”模型,政策试点一般会经历地方试验、中央挑选、扩大试点、全国推广等政策过程,进而成为全国性政策进入政策执行环节(10)参见S.Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies in Comparative International Development, vol.43, no.1, 2008, pp.1-26.。由于政策试点有助于吸收和整合地方的分散信息,因而政策试点同时也是政策学习与知识生产的过程(11)参见杨宏山、周昕宇:《政策试验的议题属性与知识生产——基于城市土地使用权改革的案例分析》,《管理世界》2022年第4期。。

中国共产党的党内法规体系化进程中同样可以兼容动态学习与知识生产,因而可以引入公共政策领域中的试点视角对政党组织内部的制度建设进行探究。鉴于党内法规与公共政策的产生过程存在一定程度差异,同时,为更好地考察政党在不同领域试点中的作用,本研究将中国的试点类型划分为党内试点和党外试点。然而,截至目前,鲜有研究利用政策试点的理论视角来考察党内法规变迁过程。

本质上,试点是一种方案生产机制,在不同的组织与政策领域有着不同的试验机制。如果说党外(公共政策)试点是一种政党引领下的政策方案生产机制,党内法规试点则是一种政党内部的组织自我更新机制。一方面,党内试点因其关乎执政党的组织能力而呈现出更强的政治权威,另一方面,党内试点能够组织动员更为广泛的行动主体参与试点,呈现出极强的政治势能。上述两个特征共同形塑党内法规试点过程与机制,具体如图1所示。

图1 党内试点机制创新的分析框架

其一,政党统领对党内法规试点过程的形塑。试点过程中的政党统领并非新鲜事,很早便有学者关注到中国政策试点的政治权威属性,并将其归纳概括为中央设计的政策试验机制(12)参见C.Mei and Z.Liu, “Experiment-Based Policy Making or Conscious Policy Design? The Case of Urban Housing Reform in China,” Policy Sciences, vol.47, no.3, 2014, pp.321-337.。但需指出的是,这一政治权威的施展过程更多从属于中国特色的央地放权关系(13)参见叶志鹏、李蹊:《中央行政指导的运作机制探析——基于省级政府网站建设的案例研究》,《中国行政管理》2021年第5期。,亦即中央政府作为委托人可以对代理人的试点行为进行选择性干预。但在政党组织内部试点过程中,政治权威更多体现为党内组织纪律,在某种程度上要高于央地政府之间开展政策互动的政治权威。例如,Wang通过考察干部考核体系中的试点机制,发现党内政治纪律与组织原则对试点进程产生决定性影响(14)参见Z.Wang, “Seeking Performance or Control? Tethered Party Innovation in China’s Performance Evaluation System,” Journal of Chinese Governance, vol.5, no.4, 2020, pp.503-524.。这一政治统领过程在党内制度改革进程中时有体现,比如公务员聘用制度于2007、2008年分别在深圳市和上海浦东新区开展试点,但因在试点过程中背离政治权威原则而被迅速终止。

政党统领影响党内试点的目标选择、试点主体、评价方式及试点环境。一是试点目标。不同于一般意义上追求效率与公平价值的公共政策,党内试点更强调风险管理,并赋予党内法规体系化进程较高的优先级。二是试点主体。一般公共政策的试点任务以地方政府为主要承担对象,而党内法规的试点主体则包含广泛的党政军群机构,体现执政党对国家治理体系现代化的政治统领作用。三是试点评估。一般公共政策试点缺乏对不同试点之间内在关联的关注(15)参见和经纬、苏芮:《试验性治理与试点嵌套——中国公立医院改革的政策逻辑》,《社会保障评论》2021年第4期,而党内试点因涉及党内法规建设而须考虑系统性,不仅注重主体制度创新,还强调配套制度的实施(16)参见B.Amable, “Institutional Complementarities in the Dynamic Comparative Analysis of Capitalism,” Journal of Institutional Economics, vol.12, no.1, 2016, pp.79-103.,以加快推进党内法规体系建设,更好地发挥整体制度效能。四是试点环境。一般公共政策试点适用于稳定的央地关系结构这一假设(17)参见X.Zhu and H.Zhao, “Experimentalist Governance with Interactive Central-Local Relations: Making New Pension Policies in China,” Policy Studies Journal, vol.49, no.1, 2021, pp.13-36.,而党内试点的目标和方式由党中央主导,尤其是在执政党高度重视的制度改革领域。因此,执政党的政治目标或优先级变化将动态形塑党内法规的试点进程。

其二,政党统领对党内试点机制的形塑。在中国的党政领导体制和“统领式改革”制度背景下,执政党对各种类型官僚科层组织均具有“自上而下”的组织动员能力,展现出极强的政治权威和政治势能(18)参见王清、刘子丹:《统领式改革:新时代党政体制的结构功能分析——基于A省的案例研究》,《政治学研究》2022年第3期。。一方面,干部人事制度试点的参与主体涵盖条块、党政军学企等多层级和多系统领域,这便呈现出在执政党政治权威引领下的“条块联动”复合型网络,而不仅限于公共政策试点“由点及面”的横向扩散过程。不过,由于不同条块组织的政治激励有所差异,因而在党内试点中对政党权威的响应程度也将有所差异。另一方面,政党统领的政治势能将有助于增强党内法规的执行力度,鼓励地方政府对中央的试点号召进行积极响应。政治势能的核心特征是“党的领导在场”(19)贺东航、孔繁斌:《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》,《中国社会科学》2019年第4期。,因而执政党可以通过在不同领域展现不同强弱的政治信号来动态调节政治势能。在党内法规体系化建设过程中,不同的党内法规类型具有不同的位阶(20)党内法规使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则7类名称,具有不同的法律位阶。,因而具有不同强度的政治势能。例如,中组部制定的法规“细则”与党中央通过的“条例”便具有不同强度的政治势能,进而对党内试点中的央地互动过程产生异质性影响。

鉴于上述分析,可以明确在中国党政领导体制下,执政党所享有的超然政治权威以及动态可调的政治势能将对党内法规建设进程,尤其是其试点过程和机制产生重要影响。在接下来的实证研究中,须进一步阐明政党引领下的党内试点机制究竟是如何发生和呈现的。在分析框架(图1)的指导下,本文通过对干部任前公示制发展演变过程的纵向考察,深入剖析执政党内外试点过程与机制的共性与特性。

三、研究设计

本文采取一种探索性案例研究方法,以党政领导干部任前公示制(简称“任前公示制”)为例,探索党内试点的过程与机制。任前公示是指“将党委(党组)集体讨论研究确定拟提拔或调整的干部的有关情况,通过一定的方式,在一定范围和期限内进行公布,广泛听取群众的反映和意见,再正式实施对干部的任用”(21)中共中央组织部:《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》,2000年12月14日。。时至今日,任前公示制已成为党政领导干部选拔任用的一个必经环节,并达成了广泛的社会共识。

本文之所以选取任前公示制作为研究对象进行考察,是因为:其一,任前公示制经历了由地方试点上升至全国层面并被吸纳进党内法规的过程,便于在一个较长的时期来系统考察党内试点的动态过程与内在机制;其二,任前公示制呈现干部选拔任免过程中的民主化和制度化等重要特征,在干部人事制度演变进程中较具代表性,是考察党内法规建设的重要切口。此外,相较于选调生制度、干部公开选拔制度等党内试点案例而言,任前公示制的数据资料具有较强的连续性、可获性和丰富性,便于深入开展实证研究。

在分析方法层面,本文综合使用政策文本分析和文献量化研究法。首先,本文搜集了任前公示制和干部人事制度改革的相关政策文本,以此对任前公示制的试点过程和试点特征展开描述性分析。同时,本文构建了一套完整的二手文献数据库,支撑任前公示制试点过程与机制的实证研究。文献搜集自1998—2020年期间,共计271篇,覆盖任前公示制度建设的所有相关二手文献,包含杂志文章、报纸文章和学术论文。其来源主要以中国知网为主,通过关键词检索搜集;同时借助百度搜索,对相关二手文献查漏补缺。本文进一步对271条文献按照日期进行顺序编码,同时对其作者、主题和内容信息进行提取,用于文本分析。基于此,可以进一步对任前公示制的推动主体、评论性质、作者态度等维度开展量化分析。二手文献数据库的基本信息统计,如表1所示。

表1 任前公示制文献量化分析的描述性结果

四、政党统领下的任前公示制试点过程

(一)地方自发试点与条块间扩散学习

任前公示制源自于部分地区的自主探索实践,遵循着地方自发型政策试点的一般规律。早在1997年8月,为广泛发动群众在防止干部“带病提拔”和监督干部任免管理中的积极作用,江苏省宿迁市沭阳县率先推行任前公示制。1998年,中共宿迁市委基于沭阳改革经验,在全市科级及以下干部群体中推行任前公示制,并出台了首个地方性实施细则。同年5月,《宿迁日报》发表文章《先“公示”后“加封”,沐阳提拔干部群众有了发言权》。该文后被新华社作为通稿发出,为地方试点的全国推广奠定了舆论基础。

富有成效的地方实践是试点方案跨地区扩散的重要前提。统计数据显示,自任前公示制实施以后,各地、各部门在任前公示期间被查处的干部不在少数。以试点策源地宿迁市为例,自1997年试行公示制的3年内,共公示各级干部141批计1843人,其中县处级干部被查处2人,科级干部被查处61人(文献档案,200048)(22)文中对271条二手文献的引用,以“文献档案+年份+序号”的编码方式进行,感兴趣的读者可来信向作者索取相关的二手文献。。

“自下而上”的地方试点,在本地需求效应和横向学习效应的联合推动下触发了快速的府际扩散(23)参见X.Zhu and Y.Zhang, “Political Mobility and Dynamic Diffusion of Innovation: The Spread of Municipal Pro-business Administrative Reform in China,” Journal of Public Administration Research and Theory,vol.26, no.3, 2016, pp.535-551.。几乎与宿迁市同时,大庆市和菏泽市也开展了任前公示制试点,黑龙江省则于1999年进一步将试点扩大至全省范围。同年,北京市选择西城区和平谷县先行试点,并于2000年将试点范围扩大到全市18个区县和部分委办局。基于宿迁改革经验,江苏省委组织部也于2000年在全省范围内推行任前公示制。据统计,自1997年至2000年8月,全国有60多个市县试行了任前公示制(文献档案,200026)。

地方试点的再扩散也同样取得了显著成效,这构成了试点推广之可持续性的前提条件。例如福建省,自2000年实施公示制的3年期间,共查处各级干部34人(文献档案,200316)。不仅是处级科级干部,厅级干部被查处的案例也并不鲜见(文献档案,201404),进一步彰显了任前公示制的地方试点成效。

不同于公共政策试点的横向扩散逻辑,党内法规试点的扩散学习还发生于“条”型组织。例如,1999年,滁州市国税局在本系统内试行领导干部任前公示制;2000年,驻京空军导弹某师对拟提升职务的57名指挥干部进行了民主推荐、任前公示和跟踪考核,对2名群众意见较大的干部停止其任用方案(文献档案,200055)。

(二)地方试点的中央认可与全国推广

地方自发试点、快速的府际扩散以及中央媒体的宣传,容易获得国家领导人的政策注意力及领导批示,进一步为地方试点的全国推广铺平道路。自1998年起,宿迁市的任前公示制度实践陆续被《人民日报》、新华社等权威媒体报道。1999年1月,中组部专派工作组赴宿迁调研,并将调查报告在全国党政机关系统内宣传。同年3月,胡锦涛发表《在全国第三次“三讲”教育工作会议上的讲话》并指出,“今年要重点抓好完善党政领导干部考核制度……抓好党政机关领导职务任期制、干部任前公示制和实行试用制等试点工作,成熟一个推广一个。”

“地方主动+中央支持”是地方试点进入中央改革议程并实现全国推广的重要条件(24)参见S.Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies in Comparative International Development, vol.43, no.1, 2008, pp.1-26;周望:《如何“由点到面”?——“试点—推广”的发生机制与过程模式》,《中国行政管理》2006年第10期。。就此而言,党内试点的过程与公共政策试点过程并无二致。不同之处在于,党内试点的推进主体是各级党委及组织部门,方案载体是党内法规制度。

首先是2000年6月,中共中央办公厅印发《深化干部人事制度改革纲要》,提出要推行党政领导干部任前公示制,并计划“在3至5年内,地厅级以下领导干部(特殊岗位除外)的选拔任用,普遍实行任前公示制。在总结实践经验的基础上,对这项改革逐步进行规范”。在中央人事规划纲要的指导下,同年12月,中组部制定《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》,该文件提出:“2001年各地继续试行一年。从2002年起,地厅级以下领导干部(特殊岗位除外)的选拔任用,都要实行任前公示制。”

中组部关于任前公示制的推广文件,不仅认可了基层的创造性、吸收了地方试点经验,还为任前公示制量身定制了详细的流程及操作规范(如图2所示)。在很大程度上,任前公示制发挥着防腐抗变的重要功能,并通过发挥社会公众的分散信息优势,鼓励干部任免管理中的民主监督,提升党委组织部门选人用人的科学性与民主性。更重要的是,制度执行的流程化与规范化,为增强制度自我实施性(self-enforcement)提供了重要保障,增强了党内试点的生命力。

图2 党政领导干部任前公示制的运行流程图

(三)党内法规化与试点进程的终结

党内法规试点过程的重要特征体现在党内法规体系化进程对试点过程的重要影响。首先是对试点终结标志的影响。不同于公共政策试点终结以国家政策制定为标志,党内试点终结以党内法规体系化为依据。如前文所述,中央人事规划纲要和中组部的指导意见,进一步为任前公示制的党内法规体系化创设了政治议程。2002年7月,中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》,明确规定“实行党政领导干部任职前公示制度”,这标志着任前公示制正式被纳入高位阶的党内法规体系,任前公示制的制度化程度发生了跃升。在党内法规的指导下,任前公示制迅速在党政机关的“条块”系统内得到更大范围的普及和推广。

其次,党内法规体系化进程深刻影响试点环境。区别于公共政策试点,党内试点过程更为凸显配套制度创新的重要性。自2002年以来,围绕任前公示制的相关制度再创新不断在各系统和各地区开展,呈现出超越单项制度的改革活力。

而在条块制度再创新的基础上,党中央对制度创新成果予以选择性吸纳。例如在2009年修订的干部人事制度改革纲要中,就进一步完善任前公示制提出了若干规定。再如,2006、2010和2017年,党中央制定并多次修订了一项重要的配套政策——领导干部报告个人有关事项规定,进一步向党内法规的体系化迈进。实际上,这项配套制度最早出现在2000年中组部出台的推广任前公示制的党内法规文件中,是八项拟建设的配套制度之一(25)中组部在2000年的政策文件中规划和设定了任前公示制的八项相关配套制度,参见中共中央组织部:《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》,2000年12月14日。。

总体而言,自1997年江苏省宿迁市沭阳县率先开展地方试点以来,任前公示制经历了“地方试点—条块间扩散—中央推广—条块再创新(含配套制度创新)—中央选择性吸纳”的党内试点过程(如图3所示)。按照传统的判别标准,任前公示制的试点终结于2000年中组部的相关文件。但给定党内法规的不同位阶之差,试点终结也可以判别为2002年党中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》,将任前公示制纳入干部人事制度中的最高位阶法规。

图3 干部任前公示制的试点历程

任前公示制在此后的若干年内仍然在各条块组织中进行持续的试点,因此即使不考虑试点的配套措施建设,任前公示制的试点终结也可以判别为2009年干部人事制度改革纲要中对相关内容的重要修订。政党统领下政治势能的增强,在一定程度上延长了党内法规试点的进程,将更广泛的地方试点实践吸纳进入党内法规体系。在政党政治统领的试点进程中,各层级、多领域的试点主体被充分动员,为制度方案的生产与再生产过程不断创设动力。

五、政党统领下的任前公示制试点机制

(一)政党权威引领与党内试点的条块联动机制

所谓试点中的条块联动机制,是指推动党内试点机制的行为主体既包括“块块”的多层级主体,亦包括“条条”的多系统主体,共同推动试点方案的生产。以往的政策试点研究,假定某些地方政府或某条线系统的部门是提供试点方案的唯一主体。但实际上,这一假定主要与公共政策的受众群体有关,最终的政策相关利益群体主要是社会公众而非党政组织本身。而党内干部人事制度试点的受众涉及更为广泛的党政机构网络,典型如新中国成立后长期实施的分部分级干部管理制度,能够借助政党权威充分动员各类公共行政组织参与试点过程。

在执政党的政治权威引领下,各条块机构进入试点过程,并且产生不同的行动逻辑。为刻画不同条块机构在参与党内试点中的参与模式差异,本文依据创新程度将试点类型划分为常规(式)试验和改良(式)试验两类。其中,常规试验是指条块组织在本辖区或本机构内首次推行任前公示制方案;而改良试验是指条块组织在此基础上进行方案增补和扩充,抑或创新相关配套制度,呈现出一种政策再造(policy reinvention)特征(26)参见F.J.Boehmke and R.Witmer, “Disentangling Diffusion: The Effects of Social Learning and Economic Competition on State Policy Innovation and Expansion,” Political Research Quarterly, vol.57, no.1, 2004, pp.39-51.。改良试验类型的引入,有助于考察条块组织如何在党内试点过程中创设新增方案的过程,而不同于既有研究中仅对政策试点之横向扩散过程的刻画。

在党内试点的条块联动机制中,“块”型组织扮演着试点的主体角色。研究发现,1998—2020年期间,地方各级党政机关合计推动115次任前公示制的方案创新,其中常规试验52次,改良试验63次。从不同的地方层级来看,县级单位扮演着推动常规试验的主体角色,推动创新的频率占比达48.08%(如表2所示),当然这也与县级单位的规模基数有关。

表2 多层级“块”的常规试验和改良试验的频率统计

有趣的是,在改良试验类型中,省、市、县三个层级的占比大致相同,各占三分之一,表明不同层级的地方党委均积极投身于党内试点工作并贡献创新方案。给定省、市、县三级政府的规模差异,这一发现从侧面说明了层级愈高的地方政府对党中央试点方案的响应越积极,这反映了政党政治权威的层级性影响。

从较长一段历史观察周期来看,任前公示制的试点动力机制以党内法规体系化为时间节点,发生了由常规试验向改良试验的转变过程,折射出政党权威引领塑造党内试点的动力机制。党内法规体系化是执政党的一项重要制度建设目标,表征着执政党赋予某项议题更高的政治权威和政治势能,因而将影响试点参与主体的行动策略,亦即由推广任前公示制转变为创新任前公示制的执行方式及其配套政策。如图4所示,1998至2002年期间,即在任前公示制被纳入党内法规之前,创新类型以常规试验为主,即各地区对沭阳经验的快速模仿与学习过程。2002年以后,试点的主要动力机制由常规试验向改良试验转变,各地区根据本地实际情况对任前公示制方案进行修改和完善,如2001年江苏省射阳县试点任前公示向全程公示延伸(文献档案,2000103),2007年广西壮族自治区梧州市公示主要业绩(文献档案,200701),2009年重庆市江北区实行财产公示(文献档案,200914)等;或是对相关配套制度进行试点和创新,如2000年江苏省完善民主推荐、考察责任制、经济责任审计制等配套制度(文献档案,200026),2013年安徽省太和县建立自查和定期专项监督检查制度(文献档案,201304)等。

图4 “块”上推动的试点类型及其演变过程

与此同时,“条”型组织则在党内试点过程中扮演着补充性角色。1998—2020年期间,各类“条”型组织合计推动16次创新,其中常规试验9次,改良试验7次。本文将“条”型组织大致划分为党政机关、事业单位、国有企业和军队四类。其中,在常规试验类型中,国有企业扮演着主导角色(如表3所示)。而在改良试验类型中,国有企业的主导作用更为明显,且军队系统中也存在着改良试验,典型如:2000年铁道总公司试行任前公示制(文献档案,200020),2000年军队某师推行任前公示制(文献档案,200055)等。

表3 多主体“条”的常规试验和改良试验的频率统计

从较长一段历史观察周期来看,任前公示制中“条条”的试点动力机制集中于党内法规体系化的时间节点之前。如图5所示,在2000年中组部出台推行任前公示制的指导意见后,2000至2001年在各类“条”型组织系统内发生了密集的试点,既包含常规试验也包含改良试验。2002年任前公示制在党内法规化之后,“条”型组织在党内试点机制中的作用迅速弱化,少数的改良试验发生于2005年,亦即任前公示制覆盖至司法人员(文献档案,200501)。这表明“条条”组织的创新激励在党内法规化的前后发生了重要转变,党内法规化的时间节点是任前公示制的试点在条型组织中的终结,转而全面进入制度执行阶段。

图5 “条”型组织推动的试点类型及其演变过程

总体而言,任前公示制的试点机制呈现出一种典型的条块联动机制,即各类条块组织在政党政治权威的引领下呈现出积极推动党内试点的意愿与能力。一是条块组织均推动了任前公示制的常规试验和改良试验,反映了条块组织对政党政治权威的积极响应。尤其是2009年党中央修订干部人事制度改革纲要、提出完善任前公示制之后,各级地方党委在2009—2012年期间推动了密集的改良试验。二是在较长一段历史演变过程中,“块”相较于“条”而言承担着党内试点的主体角色。这与已有研究揭示的“条条创新、块块扩散”(27)陈思丞:《政府条块差异与纵向创新扩散》,《社会学研究》2020年第2期。的发现并不相同,折射出党内试点机制的独特之处,以及干部人事制度改革中具有较为不同的条块间激励结构。因而本研究发现,党内法规体系化作为执政党政治权威和政治势能的施展,对条块组织的试点参与机制产生了重要影响:在2002年中组部发文之后,“条”型组织终结了任前公示制的试点任务转而进入执行阶段,而“块”型组织进一步在改良试验中积极探索,延长了试点周期。

(二)政治势能驱动与党内试点的央地互动机制

央地互动是蕴含于政策试点机制的重要驱动力(28)参见S.Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies in Comparative International Development, vol.43, no.1, 2008, pp.1-26.。在任前公示制的试点机制中同样呈现出典型的央地合作与互动过程。但与一般公共政策试点相比,党内试点呈现出更为动态的央地互动关系,反映了政党统领的政治势能及其动态变化对试点机制的影响。

一方面,从党内试点的地方动力机制来看,地方党委,尤其是组织部门,解决本地干部人事管理问题的迫切需求,持续推动着任前公示制的试点进程。首先是任前公示制初始阶段地方制度需求的拉动机制。早在1997和1998年,任前公示制相继在宿迁市、大庆市等地开展试点,反映了地方党委反腐倡廉和推动廉政制度建设的迫切需求。例如宿迁市沭阳县的制度改革缘起于1996年前,原县委书记利用干部调整机会收受贿赂,造成了严重的跑官要官风气,损害党员干部形象(文献档案,200026)。其次是基于本地制度需求拉动的快速地区学习机制。借助中央媒体对沭阳改革经验的介绍,至2000年全国已有60余县市试行任前公示制,反映了在干部人事制度中嵌入民主化机制、创新民主监督机制的必要性。

不同于一般政策试点机制,地方党委尤其是组织部门在任前公示制的试点过程中扮演着不可或缺的推动角色。地方组织部门借助党委的超强政治势能,通过揭露问题、创设方案来持续推动任前公示制的试点方案生产。

本文通过对二手文献数据库进行编码,识别并构建了文章作者的身份信息、评论方式和态度表达等指标,进而对任前公示制的地方动力采取更为精确的识别。研究发现,在作者的主观评价中,夸赞式评价的文章集中于1998—2003年(如图6所示),此后较少出现;与此同时,提出批评和完善建议的文章自始至终存在,并未呈现明显下降趋势。这在一定程度上说明,推动任前公示制进一步改良和完善的改革压力并未衰减。

图6 二手文献数据库的作者态度分析

关键的问题在于,任前公示制试点主体与试点方案创设者的改革意愿能否得以维持。在实证上可以观察到地方领导干部,尤其是主责的组织部门领导干部,相较于多元社会治理主体而言,应该更倾向于批评政策试点成效的不足和提出改进建议。作为任前公示制的实施单位,地方组织部门若坦率提出该项制度的执行不足问题并提出改进建议,意味着组织部门也同样会将这些建议融入地方试点当中。为论证这一特征,本文进一步以二手文献中的作者评价态度为被解释变量,利用作者身份作为解释变量开展简要的回归分析。其中,在主观评价态度方面,以“是否提出批评和完善建议”(“是”取值为1,否则为0)作为被解释变量进行Logit模型回归,分析发现相较于非体制内群体,体制内的干部群体,尤其是组织部门干部所发表的文章显著地倾向于提出批评意见和完善任前公示制的建议。同时,客观绩效评价方面,以“是否作出负面评价”(“是”取值为1,否则为0)作为被解释变量进行Logit模型回归,分析发现相较于非体制内群体,体制内的干部群体,尤其是组织部门干部所发表的文章显著地倾向于开展客观的负面评价(29)为节约篇幅,暂省略回归结果,感兴趣的读者可来信向作者索取。。

由此可知,在任前公示制度试点的行动主体中,体制内力量尤其是地方组织部门官员扮演了“制度企业家”(institution entreprenur)角色,是党内试点和扩散过程中的重要推动者。通过引入地方党委这一行动者,既佐证了以干部人事制度变迁为代表的党内试点中行动主体的多元化,同时也可有效解释这样一项监督政府官员的制度为何未被抵制反而呈现持续自我更新的制度化过程。很显然,地方党委组织部门的创新动力是其中的重要推动因素,其借助地方党委的政治势能引领着试点的持续推进。

另一方面,从党内试点的中央动力机制来看,回应大规模地方自发型试点和加快完善党内法规体系化建设,在不同阶段交替成为任前公示制度化进程的外部动力。首先,回应和吸收基层的创新实践,普遍推行各类试点是中国永葆体制灵活性的重要基础。正因如此,早在1998年,作为中国行政决策机构重要信息来源的《人民日报》和新华社,便对沭阳改革经验进行报道和宣传。而中组部也于1999年对其开展专题调研并向党中央提交专项报告。在这个过程中,除了江苏宿迁之外,全国大规模的制度学习与模仿浪潮,进一步推动了中央吸纳地方试点的外部动力。有学者发现,中国的政策试点一般以五年为期(30)参见吴怡频、陆简:《政策试点的结果差异研究——基于2000年至2012年中央推动型试点的实证分析》,《公共管理学报》2018年第1期。,而任前公示制由地方试点转为国家推广仅用了三年不到的时间,这在强调政策创新“上下互动”的改革年代较为常见(31)参见X.Chen, “A U-Turn or Just Pendulum Swing? Tides of Bottom-Up and Top-Down Reforms in Contemporary China,” Journal of Chinese Political Science, vol.22, no.4, 2017, pp.651-673.。

此外,更重要的是,推动任前公示的制度化是党中央加快推进党内法规体系化的内在要求,通过施加政治势能驱动党内试点进程。改革开放初期,邓小平要求加快党内制度建设的民主化、科学化和制度化以来,党中央便在干部人事制度中探索一系列的民主化改革。例如,1982年,劳动人事部制定了《吸收录用干部问题的若干规定》,提出了“坚持考试”的录用原则。1986年,党中央《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》对选拔任用各级领导干部中的民意测验、民主推荐、群众投票、集体讨论、党委决定等程序作了详细规定。正因如此,在2000年和2009年的两份重大干部人事制度改革纲要中,均将任前公示制列为干部人事制度民主化、科学化转型的重要内容之一,推动党内法规体系化建设。

因此,在任前公示制被中组部推广至全国并纳入党内法规体系之后,自然为任前公示制的试点进程不断创设外部动力。如图4所示,2000至2002年期间,全国各地广泛推行任前公示制并对该项制度开展因地制宜的改造。到2009年,党中央重新修订干部人事制度改革纲要并提出进一步完善任前公示制之后,全国各地又进一步开展密集的试点,并大量涌现出改良试验。这表明相较于一般公共政策试点,党内试点具有更为动态的试点环境和以完善制度体系为考量的独特试点目标,以及通过政治势能影响试点的央地互动机制。

综上所述,任前公示制试点过程中的央地互动机制,不仅验证了政策试点研究中所揭示的一般性规律(地方主动+中央支持的重要性),还反映了执政党政治势能(党内法规体系化)对党内试点过程与央地互动机制的形塑作用:其一,在试点主体上,地方党委尤其是组织部门是党内试点中的重要方案生产者和推动力量,借助政治势能整合试点进程中分化的利益诉求,加快推动试点进程;其二,在试点目标和过程控制上,党内法规体系化建设是党内试点的目的,政党统领下的超强政治势能“自上而下”地动员各条块组织,加速推动了任前公示制试点的终结及其执行转化。

六、总结性评述

本文考察了试点机制在党内法规体系化进程中的重要作用,通过对干部任前公示制的发展演变进行长历史考察,剖析了政党统领下的政治权威与政治势能形塑党内试点的独特过程与机制。研究发现,任前公示制经历了“地方试点—条块扩散—中央推广—条块再创新(含配套制度创新)—中央选择性吸纳”的多阶段试点过程。政党统领下的党内法规化进程,而非传统的基于效率原则的试验机制,驱动着党内试点在条块组织中的展开、扩散及“再造”。具体而言,政党统领下的党内试点机制,主要呈现为政党权威引领下的条块联动机制和政治势能驱动下的央地互动机制。本研究揭示了政党政治力量对试点的全过程形塑,在推动党内法规体系化的政党政治发展目标之下有机地嵌入地方试点经验。

本研究具有两方面的研究贡献。其一,本文引入公共政策领域中的试点视角来考察党内制度建设,揭示了“上下互动”的方案学习与知识生产在党内法规体系化进程中的特色模式,这有助于拓展和丰富试点这一分析视角的研究领域。试点机制不仅可以应用于经济社会发展领域和国家法律法规建设领域,还可应用于执政党自身的政治制度建设过程。由此可见,中国引以为傲的试验性治理模式,对于深化干部人事制度改革同样具有着重要启示。尤其是在当前党内法规体系化进程加速推进的背景下,试点研究可成为理解中国政党领导体制何以在保持政党统领的前提下容纳制度渐进演变、创新民主监督机制的一个新增理论视角。

其二,本文初步厘清了党内法规体系化进程中党内的交流学习与知识生产机制,并与已有的公共政策试点研究共识进行比较,有助于增进我们对于试验机制的全面理解。区别于主流政策试点研究对于效率驱动机制的强调,党内试点过程与机制更多受到政党统领下的政治权威与政治势能的动态形塑。其结果是,党内试点在试点目标、试点主体、试点评估和试点环境等方面均具有较为不同的丰富内涵。这不仅有助于揭示中国的“执政党—条—块”等多层级多系统党政机构的复杂互动过程,也有助于反思和回应试点机制在组织内部互动学习与知识生产方面的优势与不足。

尤其是,不同于韩博天将政策试验划分为试点、试验区和试验性法规,本文强调不同领域有着不同的试验机制与知识生产方案。执政党角色与政治统领概念的引入,将有助于更新我们对于中国政策试验机制的认知与理解,加强对政党组织建设、政治权威注入与试验机制之间理论关联的研究。例如,进一步的研究可以深入比较在政党统领下,不同条块组织内部以及不同领域试验机制的共性与特性,这将成为深化中国特色试验性治理模式研究的一个拓展领域。

当然,本研究还存在一些局限性:一是研究信度问题。囿于数据可获性或报道的“幸存者偏差”(survival bias)问题,本文基于搜集的二手文献数据库的数据分析可能是有偏的。例如,那些失败的地方试点可能并不被宣传报道,因而有可能导致对任前公示制试点参与主体和范围的低估。二是单案例研究的局限性。干部人事制度中的不同单项制度具有较为不同的试点逻辑,尤其是那些中途被终止的党内法规创新,其试点机制也有待深入探究。基于不同动力机制的试点比较研究,亦是一个有待进一步挖掘的研究议题。