行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点与对策

袁华娇

［摘 要］行政事业单位全面实施预算绩效管理已成为一项制度性要求，它可以在单位管理和财务管理中优化组织结构和考核方式，实现风险评估下的风险控制，并强化内部监督，解决一系列财务管理问题。但在推行全面预算绩效管理中，存在管理机制、管理层级、管理质量、管理评价等不同方面的难点问题。想要解决诸多问题，突破改革难点，需要坚持正确的全面预算绩效管理原则，确定具体管理内容，加强财务环境建设，优化风险评估、管理与控制机制，并通过内部评价、监督渠道，实现对预算绩效的全面管理、把握、優化。

［关键词］行政事业单位；全面预算；绩效管理；管理难点；管理对策

［中图分类号］F20文献标志码：A

预算绩效管理始于20世纪80年代，是从企业概念中引申、过渡到行政事业单位财政预算管理领域中的，逐渐形成较为完整的预算绩效管理体系、制度。而随着财政效率概念的深入，我国全面开启了行政事业单位预算绩效管理时代。预期目标是要实现绩效与预算同一体系和标准，用预算资金严格约束预算评价，最终实现预算编制—执行—监督全流程的预算绩效管理。

1 行政事业单位全面实施预算绩效管理的作用

1.1 优化组织结构和考核方式

行政事业单位全面实施预算绩效管理对于优化组织结构有着积极意义，从财政效率角度出发，它会引导单位内部调整岗位结构、人员职责范围，实现整体组织架构精进化、扁平化，解决工作人员业务量相对饱和、人浮于事等问题。

全面实施预算绩效管理，可引导人资部门合理调配人力资源，形成“工作选人、人服务于单位”这一管理局面。同时，引导人资部门重新规划考核体系和细则，突出具体岗位人员的工作贡献性、专业性、复合性和工作创新成绩，并运用多样考核方式集中反映个人的综合工作水平。

1.2 实现风险评估下的风险控制

全面实施预算绩效管理，本质是以结果为导向，梳理现有行政事业单位在管理、使用财政资金方面可能存在的相关问题。在风险评估、风险预判体系作用之下，财政资金使用效率更高，结果更理想，真正做到用更少的钱办更多的事，为公众提供更高品质的服务。例如，可通过全面实施预算绩效管理，筛选或识别出只是为了检查而落实或推动预算编制的行为。对比预期目标，分析影响目标落实，或产生落实差距的具体风险原因，再有针对性地制定预算绩效管理方案，以控制活动为主要前提和重要标准，使单位各部门、各工作环节形成相互制衡、相互监督的关系。

1.3 强化内部监督，塑造良好财务环境

行政事业单位工作人员具有相对一致的价值观念、工作态度、资金使用意识。这些主观因素构成的内部环境，会直接影响内部监督工作的开展。比如，由于难以落实相互监督制度，会出现各种管理问题，以及资金使用效率低下等情况。而推动全面实施预算绩效管理，则能将绩效与业务评价、考核等挂钩，调动起全体工作人员监督自我、监督他人、监督财政资金使用、落实情况的主动性。以工作风气的改变带动工作氛围的改变，营造良好的互相监督与支持的氛围。

2 行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点

1.1 预算绩效管理机制

虽然我国行政事业单位的预算绩效管理一直在持续不断的推进当中，但不同地方政府、单位对于全面实施预算绩效管理的认知程度、重视程度不一，导致预算绩效管理的机制出现不同程度、不同侧重点的差距。该问题成为全面实施预算绩效管理中的难点之一，具体表现在以下三方面。一是部分单位尚未实现全面的预算编制管理覆盖，想要通过完善、科学或更为细致的预算编制，触动原有的部门利益或单位效益，但内在的管理动力不足。或在编制预算时，没有真正发挥预算绩效管理的本质作用，预期落实目标与编制目标、实际管理目标存在较大差距。二是在落实绩效管理方面，许多单位将重点放在控制预算编制的执行上，例如，现有的预算执行进度与目标是否存在差距、资金是否存在滞留或挪用的情况，而没有将预算绩效管理的核心观念用于追踪过程和效果。三是整体的预算绩效管理观念相对滞后，不能对财政决算发挥约束、指导和管理的作用，预算绩效实施通常会跑空套。

2.2 预算绩效管理层级

要实现全面的预算绩效管理，需要有具体的预算绩效管理层级、管理体系。比如，单位是否能先完成预算绩效管理的顶层设计，再逐步完善对应设计的具体工作流程、制度；是否能够实现宏微观层面的预算绩效管理工作；是否能够有专门的管理层级、部门，对资金使用效率、使用情况进行跟踪反馈。该管理层级是否有利于具体工作人员反馈发现的问题、解决问题，并用以优化管理规章制度、管理办法。另外，还需要思考现阶段的全面预算绩效管理是否只是涉及政策制定、改革推进，或单位支出结构调整方面；是否能够有效衡量单位财政资金支出和效益之间的关系；是否可将全面绩效管理真正落实到实践之中［1］。

2.3 预算绩效管理质量

预算绩效管理质量的检验标准，是指绩效管理工作是否真正能落到实处。而“落实”，也是行政事业单位实施全面预算绩效管理的核心难点。一是难在如何制定合适的绩效管理目标，怎样使得单位的不同部门管理目标与具体的工作职责、内容、目标相一致。怎样能够使得管理目标更加明确清晰，可以体现定性评价、定量评价、与预算、资金管理之间的一致性。同时，又应当怎样保证预算目标的确定、审核不受人为因素的干扰，不会制定不合乎实际情况的目标。二是难在怎样实现预算绩效管理的内部监控，即怎样才能够实现对于影响预算绩效管理各方面因素的关注、威慑、控制，怎样将预算绩效的监督、执行和落实合为一体。

2.4 预算绩效管理评价

深入评价才可以反映行政事业单位预算绩效管理体系、制度、流程、目标等一系列因素，与顶层设计执行需求是否适宜。一是怎样设置更加合理的预算绩效管理评价指标，怎样使得该评价指标可以反映绩效管理的预算目标。二是怎样使得预算绩效管理的评价内容、评价标准更为全面客观，以涵盖专业之外的品质、道德方面因素，保证结果、过程相一致［2］。三是如何根据实际情况，选择对预算绩效管理进行评价的方法，如何使得应用的评价工具真正作用在对预算绩效管理的实际审核之中。四是如何转化预算绩效评价结果，即将评价的真实结果应用在调整预算绩效管理体系之中，完成对评价问题的终端反馈。

3 行政事业单位全面实施预算绩效管理对策

3.1 坚持管理正确原则

原则可指导具体的全面实施预算绩效管理工作的意识、理念、方法，也可明确工作开展的具体目标和方向，所以在实现行政事业单位全面预算绩效管理时，要坚持如下原则。一要坚持预算绩效管理工作的针对性原则，即工作需要与单位具体工作内容、权限、特点相匹配。制定的预算绩效管理目标要真正作用于该单位的工作效率、财政效率提升，避免假大空泛或实操性较弱，保证不影响预算绩效管理时效，也不造成不必要的人資浪费。二要坚持预算绩效管理工作的持续性、稳定性、过程性原则［3］。一方面，要确保整个工作体系、流程是持续的。涵盖“预算绩效管理目标的确定—预算管理工作方案的设计—预算编制科学汇总—预算绩效管理方案落实、跟踪、全程评价—评价结果、监督结果及时反馈和研讨优化”全过程。另一方面，要确保整个预算绩效管理工作在落实过程中不会受到人为等因素影响而中断，要保证其覆盖在单位发展全过程、全环节之中。三要坚持预算绩效管理工作的时效性原则，即根据实时政策、问题情况制定工作方案、目标。

3.2 确定管理具体内容

有了明确的原则和指导的方向，还要优化预算绩效管理工作的内容，使内容涵盖“全面”这一核心概念。首先，从预算绩效管理的专业性出发，使得工作符合财政管理的全内容架构。具体涉及对内部控制环境的管理，如工作人员的内控意识、领导层次的专业意识觉醒。对财务风险的评估，增加风险识别、排查、应对工作，提升管理体系健全、完善性能。增加对潜在、人为性绩效影响因素的动态跟踪管理，保证预算绩效目标的阶段性、持久性落实，并快速处理突发财政管理问题。其次，从预算绩效管理的对象出发，应当使得预算绩效管理内容权重适宜，兼顾考虑单位的工作重点、性质，体现管理的差异化、个性化。根据实际情况设置绩效管理指标，比如医院等服务性较强的单位，需要将预算绩效管理和工作人员考评的重点放在医保资金使用情况、患者满意度等方面。

3.3 加强内部环境建设

完善行政事业单位全面实施预算绩效管理内容构架的同时，要改善单位的内部环境，可以从以下几方面入手。

第一，要强化行政事业单位的预算绩效管理意识。单位的第一负责人和重要的财务管理人员要认识到预算绩效管理的重要性，再将管理理念通过层层下达、落实的方式传递给基层执行人员。要定期组织包含单位负责人的培训活动，从专业角度认识预算绩效管理工作的必要性。同时，利用内部宣传手段，宣传与预算绩效管理相关的知识、政策，以及单位的相关管理方案。

第二，要加强单位的专业队伍建设。在人才选拔时，要着重选拔具有专业预算绩效管理知识和实践能力的人才。要选择了解本单位工作职责、属性的人才，用复合型人才带动现有工作队伍素质的全面提升。要通过专业培训改变工作观念，提升工作素养；用“培训+教育”的模式带动岗位优化和结构调整。

3.4 建立风险评估机制

认识到风险评估在全面预算绩效管理中的重要性和意义后，要不断完善风险评估机制。

第一，要统筹设置预算绩效管理的内部风险评估小组，按照设定的预算绩效管理目标、方案、制度、内控要求选择不同层级和专业的领导人员，自身专业属性不充足的，可聘请外部专家，共同参与到预算绩效管理工作中，对风险存在的程度、风险判断标准等进行评估，并根据单位实际情况制定风险防范方案。为实现长效风险评估管理机制，还需有专人负责风险监控，按月份、季度等不同周期提交本阶段的评估报告，并对报告内呈现的数据、要素进行SWOT等专业分析。

第二，根据风险评估机制、评估要求，建立风险预警机制，便于风险评估识别之后形成报告，梳理本次风险存在的要素和风险点，再分析风险点的不同级别，根据风险标准设置预警线和预警机制，利用大数据跟踪、网络平台等实时进行监测，及时发出风险报警，负责风险监控的专业人员要确认报警的情况，分析基本问题，并协调上级管理人员选择风险应对方案处理预警。

3.5 优化管理与控制活动

为保证预算绩效管理的全面有效，还应强化管理与控制活动，具体可从以下三方面着手。一要重视预算绩效管理工作的岗位分离。例如，确定目标、审核目标的岗位分离，实现相互监督、牵制，避免人为干扰因素出现在预算绩效管理工作的内部和初始环节。二要健全预算绩效目标的管理机制。例如，具体审核部门要从完整、多维等角度，审核该部门的目标是否可行、科学，是否需要调整，调整之后再要求该部门提交预算编制。预算编制必须与目标设置相一致，否则不采纳该部门的预算编制方案，不支持财政资金使用申请。三要提升预算绩效管理工作效率。借助大数据网络系统，将人工智能、大数据运算等不同的方案、工具应用在预算绩效管理中，可覆盖如预算编制、目标审核、预算执行与评估的全流程，通过预先编制好的工作标准审核不同部门提交的预算编制是否符合规定，是否与目标相适宜。如果不适宜，则通过风险预警机制进行预警报告处理，并监督整个处理流程、结果，形成事后反馈。

3.6 完善内部监督评价渠道

完善内部监督与评价机制，拓宽监督与评价渠道可以保证预算绩效管理的全面科学性。应成立监督评价小组，小组既需主持、引导监督评价工作，随机开展抽查工作，督促预算绩效管理的落实；又需要主导评价结果的反馈，收集各单位、各部门的绩效自评报告，再结合综合评审报告进行系统分析，既要确定报告的真实性，又要对报告反映的问题进行集中整理、分析。同时，为确保内部评价与监督环境的透明真实，还应当对评价结果、报告进行公开，可采取线上线下相结合的方式。

4 结语

实现行政事业单位全面预算绩效管理工作，够确保用最少的钱，提供最优质的服务。基于原有工作存在的问题，发现问题产生的原因，包括单位内部文化环境、管理理念等方面。要解决上述问题，就需要突破管理机制、管理层级等难点，再坚持针对性、持续性、时效性原则开展工作，梳理具体的工作内容框架，具体问题具体分析，选择保证工作质量和效率的措施、方法，形成单位内部良好的预算绩效管理环境。

参考文献

［1］肖寅春. 行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点与对策分析［J］. 行政事业资产与财务，2022（1）：30-32.

［2］相娜. 分析事业单位全面实施预算绩效管理的难点及对策［J］. 财会学习，2020（15）：93，95.

［3］江妍. 事业单位全面实施预算绩效管理的难点与对策思考［J］. 大众投资指南，2020（16）：182-183.