海南自由贸易港销售税制度改革研究

彭磊　蒋震

摘要：海南自由贸易港将于2025年封关运作，目前各项改革任务已进入攻坚克难的关键时期。其中，销售税改革是一项具有全局性、制度性意义的改革任务，存在较大不确定性风险。本文通过调研发现，在相当长一段时期内，海南自由贸易港建设将伴随着财政“紧平衡”局面，销售税制度改革将面临三大主要矛盾：税赋竞争力和财政健康可持续的矛盾；海南单独税区与全国统一大市场的矛盾；海南销售税制度设计与构建海南经济岛内小循环的矛盾。为克服这些主要矛盾，顺利推进销售税改革，本文从中央层面和地方层面提出了相关建议：中央政府应着手研究支持海南自由贸易港建设中央转移支付动态调节机制，考虑采取“挂账”形式处理“二线”增值税“退”“征”问题，并制定《中国海南自贸港进出口税则》，明确海关监管责任；海南省应着手建立海南销售税改革稳定基金，力争2023年底前开展销售税改革空转记账试验，同时着手研究适应销售税制的省市财税体制配套改革。

关键词：销售税改革空转记账试验稳定基金海关特殊关税监管区

作者简介：

彭磊，中国社会科学院经济研究所副研究员；

蒋震，中国社会科学院大学商学院副研究员。

《海南建设自由贸易港建设总体方案》提出，全岛封关运作时，将增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，在货物和服务零售环节征收销售税。目前，离2025年封关运作时间紧迫，销售税简税制改革任务繁重艰巨，很多技术细节仍处在摸索阶段。2022年秋，海南省财政厅提出了销售税改革的初步方案。总体而言，销售税改革的整体框架已经有雏形轮廓，税制改革总体指导思想和税制设计基本原则等明確了海南自贸港建设税制改革的功能定位，并对税制要素、税收征管、与内地税制衔接等技术性细节进行了初步设计。笔者持续跟踪销售税设计方案涉及的一些重点问题，特别是就销售税改革对中央与海南省财政关系、海南省级与市县财政关系以及海南本岛企业与新税制对接问题等进行了追踪研究，从销售税改革影响的共性分析中，评估销售税制度设计方案需要重点关注解决的矛盾问题。

一、从海南省财政职能及财政“紧平衡”状况看销售税制度改革的主要矛盾

海南省财政职能作用主要在于服务海南自贸港建设中心大局。海南省通过强化财政资源统筹，既要支持自贸港建设高质量发展，打造协调发展新格局；又要着力兜牢民生底线，夯实新发展理念基础。但海南省受产业结构影响，尚未培育形成稳定税源，财政抗风险能力较弱；项目谋划及管理水平不高，预算刚性约束不够，财政资金使用效益不高，财政资金撬动作用还有待提高，海南省财政“紧平衡”状况短期内无法得到改善。2021年，海南全省地方一般公共预算收入921.2亿元，增长12.9%。分结构看，税收收入742.9亿元，增长32.7%；非税收入178.3亿元，下降30.4%。分层级看，省本级收入332.7亿元，增长15%；市县级收入588.5亿元，增长11.7%。全省一般公共预算支出1982.8亿元，增长0.5%。其中，省本级支出645.9亿元，增长23.1%；市县支出1336.9亿元，下降7.6%。2021年海南全省地方一般公共预算收入与支出差额为赤字1061.6亿元。其中，省本级赤字313.2亿元；市县级赤字748.4亿元。为了平衡海南省财政预算，2021年，中央给予海南省转移支付1013.2亿元，同比增长6.9%。其中，返还性收入95.1亿元；一般性转移支付收入713.9亿元，同口径增长3.0%；专项转移支付204.2亿元，同比增长28.3%。省级补助市县843.5亿元，同口径增长2.7%。其中，返还性补助50.7亿元；一般性转移支付713.4亿元，同口径增长4.3%；专项转移支付79.4亿元，下降8.2%。

2022年，受统筹新冠疫情防控和经济社会发展影响，海南全省地方一般公共预算收入832.4亿元，仅达到预算的82.2%，下降9.6%。全省地方一般公共预算支出2095.5亿元，为预算的92.4%，增长6.3%。全省地方一般公共预算收入支出赤字1263.1亿元，同比增长18.9%。通过债务收入、中央转移支付补贴收入、动用预算稳定调节基金等获得收入1837.9亿元，其中中央转移支付补助资金1098.5亿元；在弥补一般公共预算赤字以及到期债务还本支出、安排预算稳定调节基金等支出417.3亿元后，收支相抵，年终结余结转157.5亿元。其中，省本级地方一般公共预算收入290.9亿元，下降12.6%；省本级地方一般公共预算支出588.1亿元，下降8.9%；省本级一般公共预算收入支出赤字297.2亿元，市县级赤字965.9亿元。2022年省对市县一般公共预算转移支付补助资金986.2亿元，其中，税收返还补助50.7亿元，一般性转移支付808.5亿元，专项转移支付127亿元。

从上述2021年、2022年海南省财政收支基本情况可以看出，海南省财政自给循环能力仍有待提高，中央对海南省每年约1100亿元转移补助是维持海南省经济社会平稳运转的关键。其中，省本级一般公共预算赤字维持在300亿元左右，而市县级一般公共预算赤字从2021年748.4亿元上升到2022年965.9亿元，表明海南省各市县受疫情以及政策调整的影响较大，对省级转移支付补助资金的依赖较大，是销售税制度改革的主要矛盾点。海南省委省政府对此已经高度重视，2022年，海南省首次编印了省对市县转移支付预算，省对市县转移支付提前下达比例提高到95%，大幅提高市县预算编制完整性。为进一步理顺省与市县财政收入划分关系，出台了《省对市县财政体制改革方案》，从2023年1月1日起至2025年12月31日将更多税收让利给市县，提高县财政自给率。2023—2025年是海南自贸港封关运作的关键阶段，总体而言，海南自贸港建设将在相当长一段时期内伴随着海南省财政“紧平衡”局面。在这种情况下，海南自贸港销售税制度改革面临着三个主要矛盾。

一是税赋竞争力和财政健康可持续的矛盾。海南自贸港的税负是否越低越好？税负低对市场主体是利好，但是税负过低，海南省财政健康可持续将成为最大困难。目前，海南全省财政收入50%以上来自中央转移支付和发债，自贸港建设的财力主要依靠中央。销售税改革后，现有税收收入结构中的一大部分没有了，如果销售税不能有效填补，对海南省经济社会正常运转将构成较大风险。二是海南单独税区与全国统一大市场的矛盾。当前，除了石化和制药企业外，海南省制造业底子薄，大量消费品依赖内地，海南省不能脱离全国统一大市场。但实行简税制后，海南单独税区由于取消增值税，改征销售税，造成海南省与内地间货物服务流通可能由于税制不同而出现梗阻的风险。三是海南自贸港销售税制度改革与构建海南省经济岛内小循环的矛盾。海南省在货物服务零售环节征收销售税，对标的是新加坡与中国香港这样的城市经济，其没有发展制造业，生活必需品不用本地生产。而海南本岛地域广阔，还有广大的农村农民，不可能完全照搬新加坡和香港的城市经济模式，要求有一定程度和部分生产行业的自给性和独立性。因此，海南省经济必然要具备一定水平的岛内小循环功能。在这种背景下，简税制制度设计对谁最友好、对哪些产业最有利，没有现成范例。简税制是一把利器，但如何用好这个利器，需要深入思考。

二、海南自贸港销售税制度设计的基本原则

第一，坚持维护全国统一大市场。海南省简税制改革与销售税制度设计既要向内开放，也要向外开放；既要实现海南省和全球市场交易顺畅，又要确保海南省与内地市场交易无障碍，降低制度性交易成本，避免割裂全国统一大市场。在税制设计方面，必须要正确处理全国统一增值税体系与海南省销售税的关系，防范因税制衔接而扭曲全国统一大市场资源配置的空间分工格局，这是核心原则，事关统筹发展安全大局。税制设计要充分考虑与海南省产业链、供应链发展相适应，正确处理本岛小循环、国家内循环及全球外循环关系。

第二，坚持充分筹集收入。筹集收入是税制的基本功能，选择合适的税基、征税环节、税率等要素，要依赖于对海南省功能定位和不同发展阶段产业发展状况的综合判断。《中华人民共和国海南自由贸易港法》规定：“国家支持海南自由贸易港建设开放型生态型服务型产业体系，积极发展旅游业、现代服务业、高新技术产业以及热带特色高效农业等重点产业。”这决定了海南省在税基选择上需要考虑：一是上述产业的资本劳动比相对较低，资本形成（投资）可能无法长时间、持续成为充分稳定税收收入来源，只能作为补充税源。二是海南自贸港将作为全国甚至全球的消费目的地，消费增长成为可以期待的税收收入增长点。同时，与消费有关的财产课税也可能成为税收收入增长点。三是所得税的筹集收入功能发挥依赖于整体产业发展状况，从短期来看，无论是企业所得稅还是个人所得税，其税负都无法有显著提高的趋势，只能够作为一个弹性手段。

第三，坚持便利税收征管及纳税遵从。海南省推进销售税改革，目的是优化营商环境。改革税种体系、适度简并税种，要功能分布清晰、功能搭配顺畅，便于税收征管和纳税遵从，不断降低征管遵从成本，简化征管流程，提高征管便利水平。按照全国统一大市场的要求，要充分考虑到跨区经营企业在海南省的分支机构与内地总机构的征管协调，降低协调成本，更加正确发挥中央和地方两个积极性。

第四，坚持税负分配公平正义。一是岛内居民的分配公平。税制设计时，要充分考虑到岛内居民的基本民生保障问题，对生活必需品实行低税负甚至无税。二是所得税的分配要与价值创造相适应。特别是跨区经营企业在海南省设立的分支机构，与内地及相关国家的分工链条不同环节的税收分配要进行科学合理的分配。三是积极解决数字经济发展带来的税源转移问题，合理分配地区之间的销售税权益，优化区域分配结构。

三、销售税改革对海南省主要市县财政的影响分析

销售税改革后，由于征收环节对象的变化以及市县的产业结构不同，海南省各市县的税收收入情况将会发生变化。儋州市、澄迈县和三亚市三地各具有自己的产业特色，并且在海南省属于财政情况较好的市县，预计受销售税改革影响较大。笔者此次针对儋州市、澄迈县、三亚市三地进行走访调研，发现了一些共性问题。

（一）儋州市财政受销售税改革影响分析

2022年，儋州市地方一般公共预算收入完成60.16亿元。其中，税收收入41.67亿元，非税收入18.49亿元；一般公共预算支出163.14亿元，一般公共预算收入支出赤字102.98亿元。2022年，除一般公共预算收入外，儋州市的省级补助收入89.16亿元，动用预算稳定调节基金16.87亿元，地方政府债券转贷收入19.59亿元，调入资金3.12亿元以及上年结余收入20.73亿元，收入合计149.47亿元。支出方面，除一般公共预算支出外，2022年债务还本支出14.06亿元、上解省级财政支出4.83亿元、调出资金1.8亿元以及安排预算稳定调节基金15.88亿元，支出合计36.57亿元。收支相抵，年终结转9.92亿元。可以看出，儋州市利用省级转移补助收入是弥补一般公共预算赤字的主要资金来源，而其中大部分属于财力性补助。2022年，儋州市的省级转移支付收入91.88亿元（一般公共预算转移89.16亿元，政府性基金转移2.72亿元）。其中，一般性转移支付收入82.1亿元（财力性转移支付收入55.89亿元，共同事权转移支付收入26.21亿元），专项转移支付9.78亿元。一般性转移支付中55.89亿元财力性转移支付统筹用于“三保”，上解、债务还本付息等法定支出以及疫情防控支出。2022年，受到新冠疫情影响，房地产业低迷，土地出让收入锐减。儋州全市地方政府性基金收入8.84亿元，仅为预算的20%。随着海南自贸港建设的深入，土地出让收入会有所恢复，但不能作为平衡财政收支的手段加以依赖。

2022年，儋州市增值税、城市维护建设税和教育费附加合计完成税收18亿元，占儋州市财政收入30%。制造业市级税收收入占比26.4%，也是贡献“四税一费”的主要行业；房地产业、交通运输业、住宿和餐饮业基础薄弱，税收占比分别仅为7.8%、8.6%、0.4%。可以预见，儋州市以大宗商品贸易业与制造业为主，实施销售税改革后，增值税等相关税种取消，仅在零售环节征税，极大可能导致税收收入大幅下降。短期内，儋州市不可能在货物和服务零售环节增加更多税源，税收收入预计将大幅下降，估计资金缺口30亿元左右。但从长远看，由于增值税取消，有利于儋州市制造业进一步聚集发展，企业所得税等其他税源将持续增加，有助于儋州市财政收支逐步实现平衡。

（二）澄迈县财政受销售税改革影响分析

2022年，澄迈县一般公共预算收入64.2亿元。其中，税收收入40.2亿元，非税收入13.7亿元；一般公共预算支出126.7亿元，一般公共预算收入支出赤字62.5亿元。2022年，除一般公共预算收入外，省级补助收入52.8亿元（其中，返还性收入2.4亿元，一般性转移支付47.4亿元，专项转移支付2.9亿元），调入资金收入7.9亿元，债券转贷收入3.5亿元，上年结余结转收入3.1亿元，安排预算稳定调节基金31.2亿元，收入合计98.5亿元。支出方面，除一般公共预算支出外，债务还本支出3.5亿元，上解省级财政支出1.1亿元，调出资金0.1亿元以及安排预算稳定调节基金28.3亿元，支出合计33亿元。收支相抵，年底结余3.48亿元。可以看出，澄迈县公共财政收入状况表现较好情况下，仍然存在财政缺口，依然需要省级财政补助收入来平衡收支。

2022年，澄迈县增值税收入20亿元，城市维护建设税和教育费附加合计完成税收2.4亿元，共计22.4亿元，占澄迈县财政收入34.9%。澄迈县近年来在软件及电子商务、物流及油气勘探生产形成一定的竞争力，因此制造业、物流业、软件业成为贡献“四税一费”的主要行业，房地产业、商贸服务业、住宿和餐饮业等行业基础薄弱。澄迈县在销售税改革后财政资金缺口估计在20亿元左右，需要通过增加省级转移支付或安排专项资金加以弥补。从长远看，销售税改革后有利于澄迈县进一步吸引制造业、物流业及软件业企业聚集，有利于培育企业所得税税源，并且带动商贸服务业、房地产业及住宿餐饮业的发展，如果给予一定的过渡期扶持，澄迈县财政自给能力将进一步提升。

（三）三亚市财政受销售税改革影响分析

2022年，三亚市一般公共预算收入98亿元。其中，税收收入59.7亿元，非税收入38.3亿元；一般公共预算支出完成229亿元，一般公共预算收入支出赤字131亿元。2022年，海南省对三亚市转移支付125.8亿元，如果剔除疫情补助资金14亿元以及留抵退税补助资金7.8亿元，实际同比下降1.8%。从补助资金性质看，一般公共预算转移支付收入113.1亿元，政府性基金预算转移支付收入12.7亿元。可以看出，三亚市一般公共预算平衡仍然依赖于省级财政的转移支付。2022年，三亚市税收收入前三位的是企业所得税13.7亿元、土地增值税12.4亿元、增值税8.6亿元，房地产业相关税收占地方税收比重53.1%。三亚市经济基础薄弱，产业结构单一，现代服务业、高新技术产业等行业培育需要较长周期，招商引资及重点园区对三亚市税收收入贡献规模仍然较小。有直观看法认为，三亚市因旅客流量丰富，以消费为主，销售税改革后可能导致税收收入增长。但具体分析一下三亚市作为销售税课税基础的社会消费品零售总额，这种直观看法有待商榷。三亚市2021年、2020年、2019年社会消费品零售总额分别为545.2亿元、381亿元、340亿元，但如果扣除这三年免税商品销售额，分别为381亿元、235亿元、106亿元，剩余三亚市本地课税税基并不高，为150亿～200亿元，如果按照5%～10%的销售税率计算，除能够弥补目前增值税、城市维护建设税和教育费附加税收份额，税收贡献并不明显。从长远看，销售税改革将进一步促进三亚市旅游业、现代服务业、高新技术产业进入快速发展期，经济发展将呈现新的活力，三亚市财政收入将逐步消化各类减收影响，完成筑底过程，税基将相应扩大，实现财政收入稳定增长。综合来看，销售税改革后，三亚市财政收入会呈现先低速增长，然后增速逐步提高，最终实现稳定增长的态势。根据三亚市财政局财政收入预测，实行销售税初期，预计一般公共预算收入年均增速将低于9%，但随着销售税改革逐渐完善，有望呈现两位数增长。实现销售税后初期，预计一般公共预算支出年增长10%左右。

通过对上述三地调研，笔者发现即使是海南省财政情况较好的市县，也严重依赖省级财政转移支付以达到财政收支基本平衡。自2021年开始，海南省进一步完善省与市县财力分配格局，适度增强省级财政事权和支出责任，将一些需要全省统筹推进的项目、适宜由省级承担的支出责任交由省级部门承担，相应提高省级财力和财政支出比重。2022年印发的《省对市县财政体制改革方案》提出，海南省将更多税收留给市县，优化转移支付结构。同时，强化全岛封关运作、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、教育等方面的省级财政事权。综合来看，在中央财政转移支付规模不变的情况下，预计省级将减少对市县转移支付规模。销售税改革过渡期和实施初期，如果中央对海南省转移支付规模不增加的话，全省及各市县财政收支矛盾可能更加突出。实行销售税改革初期，全省及各市县财政收入将难以实现预期性增长，与此同时，自贸港建设资金需求巨大，海南全省及市县财政收支运行将处于更为突出的“紧平衡”状态。因此，在2023—2025年销售税改革过渡期以及实行销售税初期，中央财政及海南省财政均需要认真对待拓宽海南省销售税改革可利用资金多元来源的问题。

四、从销售税改革对海南省制造企业影响看中央与海南自贸港税制衔接问题

筆者就销售税改革对海南本岛制造业企业的影响，在海南逸盛石化有限公司展开调研。销售税改革后，制造业企业不再缴纳增值税，理论上是对企业的重大利好。但根据企业反映的问题，销售税改革如果不能够解决政策衔接问题，反而会大大增加企业经营性成本，销售税改革政策外溢效益很难达到。

海南逸盛石化有限公司成立于2010年5月，注册资本45.8亿元，位于海南洋浦经济开发区。公司拥有年产210万吨精对苯二甲酸（PTA）、200多万吨多功能片材（PET）能力及配套的货运码头。PTA-聚酯产业是与百姓衣食住行高度相关的国计民生基础产业。PTA是“工业大米和小麦”，PET是世界上第一个实现工业化和得到广泛应用的聚酯产品，也是目前世界上产量最高、用量最大、用途最广泛的高分子合成材料。聚酯切片PET中，约有20%瓶级切片PET用于饮料包装生产；约有5%薄膜级切片PET用于包装、胶片机磁带生产；约75%纤维级切片PET中45%用于服装生产，25%用于家纺、医用防护服生产，5%用于汽车、道路桥梁等其他产业。目前，该公司原辅料和机配件进口占比40%，其中主要原料对二甲苯（PX）、乙二醇（EG）进口占45%。公司生产PTA主要内销福建省、广东省等聚酯厂商；PET产品70%内销给国内知名品牌快销品企业，如农夫山泉、康师傅、统一、今麦郎、福临门、海天酱油等，30%出口国际知名客户，如可口可乐、百事可乐、达能、雀巢等。

2025年销售税改革后，基于消费地课税原则，货物从海南自贸港进入内地，由内地课税；货物由内地进入海南自贸港，由海南自贸港课税。对于生产环节的交易，货物从海南自贸港进入内地时，海南自贸港不征收销售税，内地依法征收增值税以及某些产品需补缴“关税”或差额；货物从内地进入海南自贸港时，由于增值税链条在“二线”处断裂，需要在内地办理增值税退税。海南逸盛石化有限公司根据业务实际提出：首先，公司产业链是PX→PTA→PET→服装、包装等产业客户，公司产品PTA、PET属于工业原料，不直接面向终端消费者。而公司70%产品销售内地，内地客户需要依法缴纳增值税以及补缴“关税”或差额。由此一来，内地客户增值税进项抵扣的便利度下降。该公司担心，在市场竞争激烈的情况下，内地客户会放弃采购其产品，直接导致公司市场竞争力减弱，影响其生产经营。这个担忧不无道理，销售税制度改革将不可避免导致企业财务成本变化，必然导致海南自贸港内外关联企业供应链重组，这是对岛内企业最大的一项挑战。其次，该公司30%产品出口，由于洋浦港不在国际主航道上，考虑到海上运输的便利，其中通过洋浦港以外的港口（深圳市、上海市等）报关的数量占全部出口量的47%。该公司还担心封关运作后，产品通过深圳市、上海市等地港口报关出口，产品从一线到二线不同于销售给内地，区别于内销产品的监管，监管机制不同将可能影响到产品的正常出口。

从该公司对销售税改革后的担忧可以看出，海南自贸港建设实践从关税的角度看，定位仍然很模糊，是“独立关税区”还是“海关特殊关税监管区”仍没有明确。因此，封关运作后的税制与内地如何衔接、进口征税商品目录使用范围等政策尚未明晰。特别是“二线”进入内地货物、行李货物、邮快件等涉及的税收衔接问题也就无法确定。因此，目前最为紧要的任务是明确货物在“二线”进出内地涉及的税制衔接问题。这不仅涉及企业经营预期问题，也涉及中央增值税退税财政资金安排问题。根据2022年数据，内地入岛货值额约15854亿元，岛内输出内地货值额约15306亿元。海南省财政厅估计，按照目前增值税退税额度，中央大约每年需要安排1600亿元退税资金，输往内地货值也大约需要缴纳1600亿元的增值税，“退”“征”大体相抵。如何设计“二线”增值税“退”“征”制度衔接，应以增加企业交易的便利性、稳定企业供应链、增强企业的竞争力为原则目标。此外，货物由岛内输出内地增值税征税政策还要与海南自贸港进口加工增值税政策相衔接，避免双重征税。

五、对海南自贸港销售税制度改革的几点建议

（一）中央政府应着手研究支持海南自贸港建设中央转移支付动态调节机制

据海南省财政厅反映，从海南自贸港建设以来，中央财政全力支持自贸港建设，逐年加大对海南省转移支付力度，目前达到1100亿元左右规模。但从海南省实际财政情况看，目前中央对海南省转移支付最终用途大多用于省级及市县财力性补助以及法定支出，额外用于自贸港综合发展建设的资金仍然捉襟见肘。2023—2025年过渡期是封关运作的关键期，建议中央政府认真研究海南自贸港建设财政资金需求规模和风险，把握力度和节奏，逐年适度扩大对海南省转移支付力度，并针对销售税实施后短、中、长期建立转移支付动态调整机制（退坡机制）。过渡期和短期内，考虑到海南省小循环能力和财政自给能力偏弱，为了降低制度创新带来的风险，中央政府应密切关注新税制方案可能带来的财政收入波动风险，建议中央政府对海南省转移支付力度逐步提高到2000亿元规模。同时，中长期应根据海南省产业链、供应链发展状况，税源涵养情况及时调整税制设计，在防范财政风险的前提下，逐步减少转移支付规模，保持制度张力。

（二）采取“挂账”形式处理“二线”增值税“退”“征”问题

销售税改革后，中央财政要安排额外资金处理入岛货物退税，会增加中央财政负担。考虑到海南入岛货值与出岛货值差额不大，为保障增值税退税及时，可以考虑采取“挂账”形式处理“二线”增值税“退”“征”难题，以3个月为周期，中央与海南地方进行差额结算。同时，对在海南岛内与内地均有机构，且公司内部贸易往来频繁和上规模的企业，允许其开立企业账户，一并差额结算。此外，为照顾以零售经营为目的小微企业或个体工商户的小额贸易，给予其免征免退的备案登记管理。

（三）制定《中国海南自貿港进出口税则》，明确海关监管责任

根据《海南自由贸易港建设总体方案》，全岛封关运作前，海南自贸港对企业进口自用的生产设备、营运用交通工具及游艇、原辅料、岛内居民消费的进境商品免征进口关税、进口环节增值税和消费税，也就是“一负三正”4张零关税清单。从总体方案的规定看，应明确海南自贸港依然是“海关特殊关税监管区”定位。因此，可以根据海南自贸港建设实际需要，着手制定《中国海南自贸港进出口税则》，单独罗列海南自贸港进出口商品关税税则，可根据自贸港建设进程动态予以调整，同时对照《中华人民共和国进出口税则》，标明零关税产品或税率差。明确了《海南自贸港进出口税则》以及海关监管职责，海南本岛企业借由深圳市、上海市等地港口报关进出口就有据可依，监管方式可参照“转口”贸易方式，验单放行，简化税制改革后的监管流程，便利化岛内企业开展对外贸易。

（四）海南省应着手建立销售税改革稳定基金

销售税改革是一项根本性制度变革，可谓“牵一发而动全省”。即使设计方案考虑万般周全，也不可能完全避免实施后可能出现的风险，为应对税制改革中的突发应急事件，建议海南省着手建立销售税改革稳定基金。多渠道筹集稳定基金来源，可以由海南省政府发起设立，通过中央、海南省财政资金注入，发行稳定基金专项债，向财政盈余东部发达省、市、县政府定向募集等方式多方筹集资金，力争在2025年底封关运作前筹集2000亿元规模资金。着手建立海南销售税改革稳定基金章程，明确动用基金的条件、事项以及规模等，完善风险化解机制。

（五）2023年底前开始实施销售税改革空转记账试验

建议海南省根据销售税改革设计方案在2023年底前开始空转记账试验，并同时选取三类地区作为试验地区，第一类如儋州市、澄迈县；第二类如三亚市；第三类如文昌市。可以针对销售方作为纳税人以及购买方作为纳税人销售方代扣代缴两种方案同时试验，比对两种方案优劣。要伴随试验过程，逐步建立完善税务部门征税系统，完善征税机制流程，确保试验所得数据真实可靠。并在对2024—2025年有关数据的分析基础上，对销售税方案进行逐渐修改完善。同时，要对海南省各市县财政进行压力测试，在对各市县财政收入与支出数据比对基础上，省财政做好各种应急预案。

（六）海南省应着手研究适应销售税制的省市财税体制配套改革

2022年，海南省财政厅出台了《省对市县财政体制改革方案》，方案从2023年1月1日起实施至2025年12月31日止，调整了省市县事权和财权，保障了过渡期内海南省财政运行体制平稳。建议海南省要着手研究销售税实施后省市财税体制配套改革方案，重点是进一步理顺省市县事权，优化税收结构以及税收分担比例，动态调整省级转移支付，逐步提高市县财政平衡自给能力。特别是要根据海南自贸港建设实际情况，不断优化税收结构。短期内，对部分生活必需品（比如油料、供电、供水）实行梯度税率，在免征额之内实行低税或无税。将高档消费品和生活性服务业的高档服务全面纳入征税范围。充分考虑自住需求，研究对住房及相关土地资源消费（或占用）进行适度课税，作为部分或全部替代土地财政的方式，更好地调控土地资源占用行为。中期内，构建以销售课税为主、财产课税（房地产税）为重要补充、所得课税（企业所得税和个人所得税）和其他税种为重要辅助的税制结构。循序渐进拓宽企业所得税和个人所得税税基，优化税负结构，适度提升所得税对全部税收收入的贡献度。长期内，构建以销售课税和财产课税为双主体、所得课税为重要补充、其他税种为重要辅助的税制结构。

参考文献：

1.中共中央、国务院：《海南自由贸易港建设总体方案》，人民出版社，2020年6月。

2.海南省财政厅：《省对市县财政体制改革方案》，2022年8月。

责任编辑：李蕊