从重行政处罚制度的完善

李 亭

广西大学法学院，广西 南宁 530004

一、问题的提出

行政裁量包含减轻、从轻、一般、从重等处罚评价时应有的制度构造，仅强调细化减轻、从轻适用情形，致使在执法实践和审判过程中难以把握从重尺度，从地方规范行政处罚自由裁量权法规、规章来看，从重行政处罚情节具体化俨然成为各地方立法的内容之一，以及在税务、环境、食品、药品等多领域行政处罚裁量基准中，从轻、一般、从重三阶层裁量等价划分已是常态化构造。可见，全国人大相关部门以从重行政处罚与刑事制裁间存在复杂关系为由，［1］一直以来《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对从重行政处罚具体化情节暂不规定的做法，对地方行政执法造成一定的困扰，从重行政处罚制度的缺失不仅有悖于行政裁量的制度构造，亦不利于实践运行的执法工作开展。

2021 年1 月22 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《行政处罚法》的修订方案，新增亮点之一是第四十九条规定，依据行政应急性原则可对突发事件中的阻碍违法行为予以从重处罚，此举意味着，从重行政处罚制度开创上升至法律地位的突破口，以及第三十四条赋予各行政机关依法自行制定行政处罚裁量基准之权力，呼应地方规范行政处罚自由裁量权立法中完整设置从轻、减轻、一般、从重的行政处罚等级划分的实践需求。由此可见，从重处罚的设立在未来法律贯彻实施过程中具备重要的法律地位。

二、从重行政处罚的正当性法律价值

从法理上看，处罚裁量的规范结构包含从轻、减轻、一般、从重之义，该评价等级广泛应用于各规则调整领域，典型如刑罚判决，而转换到行政处罚裁量的内涵上亦一般，行政执法主体根据违法行为的危险性、危害程度、危害后果、社会影响等考虑因素在法定处罚范围内予以从轻、一般或从重之自由裁量是行政处罚的应有之义，［2］如鸟之两翼、车之两轮，“从轻”与“从重”相随相依、共成一体。而1996 年《行政处罚法》制定至今，历来对依法从轻或减轻行政处罚做出列举式的详尽规定，然而并未有从重之情形，据当时立法机关解释，“行政违法行为达到一定严重程度往往违反刑事法律，且行政处罚从重情节与触犯刑法之间存在复杂性难以很好将其区分，由此暂且不做规定”。但发展至今，行政执法经验告诉我们，一般行政处罚与触犯刑法之间依然存在很大的空白，细化从重行政处罚乃是填补该空白的最好选择。具体实践操作行政处罚自由裁量权中亦是如此，如表1 所示，在26 个省份出台的行政处罚自由裁量权规范中，大多都完整设置从轻、减轻、一般、从重的行政处罚等级划分，只有两个省份与《行政处罚法》保持一致，仅强调不予处罚、从轻或减轻处罚的适用。

表1 关于26 个省份行政处罚裁量适用等级划分情况表

由此在一定程度上表明，从重行政处罚广泛被地方行政处罚实施机关考虑到裁量基准要点之中，根据行政相对人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等决定给予从轻或减轻、一般、从重处罚是现实需要，亦是裁量科学化的表现。本次《行政处罚法》修订，首次将从重行政处罚纳入专门立法，以及新增第三十四条规定赋予行政权力主体设立行政处罚裁量基准的“法定努力义务”［3］，为未来《行政处罚法》及地方规范开展从重行政处罚与从轻或减轻处罚裁量齐头并进的立法工作预留了空间，［4］也间接表示中央立法机关开始改变当初理念，转向行政经验中完整化处罚等级划分的科学性设置。

三、从重行政处罚的适用困境

适用从重行政处罚往往是影响重大、事态严重的违法情形，此时执法人员为快速及时阻断事态的进一步恶化，即会对违法人员实行从快、从重、从严打击手段，这无可厚非，亦是执法工作的必然要求。然而不可忽视的是，在从重处罚情节的渲染下，该违法行为亦可能同时存在的减轻、从轻情节极易被纰漏，以及从快处置中对程序正义的忽视，违背行政处罚教育与惩戒的立法目的。

（一）忽视综合裁量原则

《行政处罚法》强调实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，主观因素、应受责难程度、主体经济能力等作为行政处罚轻重裁量的考虑要件，全面考量方能实现个案正义。然而在特定情形中，中央发布对特定行为予以从重从严打击的指示，再加之部门规章、地方法规等的着重渲染，致使某一从重裁量因素渐渐演变成决定性处罚考虑要素，这不符合处罚需全面考虑、综合裁量的基本要求，且同时存在的从轻、减轻情节的裁量地位是“应当适用”，而非“可以考虑”。在此情况下，若一味追求从重从严的形式效果，在实践中需格外警惕实质正义失衡的危险。不断曝光的一系列“天价处罚”事件中，即使些许案件存在涉案货值金额小，当事人积极配合案件调查，如实陈述违法事实等从轻、减轻情节，依旧不在裁量的考虑范围之内，该做法不仅是片面化理解政策指导思想的错误体现，也难以贯彻依法处罚、个案正义的法治发展方针。

（二）弱化程序正当原则

从重行政处罚始终关乎行政相对人更深的切身利益，在此过程中程序正义尤为重要，无论是行政主体办案流程的严谨把关，还是对违法事实相关证据的充分掌握，都应更为重视。而在紧急状态下，“从重”往往亦伴随着“从快”，此时程序效率原则与程序公正之间的矛盾，行政权力倾向于效率为先的办事态度使得实质正义的内在价值难以得以实现。正如某些处罚案例：xx 市xx 区市场监督管理局对某一哄抬物价案件做出从重处罚，从接到举报线索到送达《行政处罚听证书》仅用1 天时间，［6］不禁让人怀疑其中的程序价值是否得到保证。此外，xx 市市场监督管理局在未对被处罚者已提供的情况及证据进行复核和调取入卷的情况下即做出25 万元顶格处罚的决定，严重侵犯被处罚者的程序正当权利，最终被法院予以撤销。①参见新疆维吾尔自治区阿勒泰市人民法院（2020）新4301 行初2 号行政判决。由此我们应当看到，在国家利益面前从快从严从重打击违法行为固然应该，但若以牺牲行政相对人的正当利益为代价达到效率保障、效果显著的结果，由此带来的负面影响即是个案正义为整体追求所减损，实体公正得不到法治的保证。

四、从重行政处罚制度的完善方向

（一）全面适用综合裁量

行政处罚裁量过程中因素众多、情况复杂，从重情节中伴随减轻、从轻的适用难以避免，实现的办法应当是“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的分量、在正义的天平上对它们进行衡量，以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的有限地位，最终达到最为可欲的平衡。”［5］

关于处罚裁量情形发生竞合时如何适用的问题，《行政处罚法》没有做出具体回应，地方行政处罚裁量权相关规定鲜有提及，如《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第十八、十九条对多个从轻情节或多个从重情节如何适用进行规定，而这也仅是同向竞合的回答，未涉及逆向竞合的处理问题；《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》中则有对行政处罚裁量逆向竞合做出回应，“当事人既有从轻或者减轻行政处罚情节，又有从重行政处罚情节的，市场监管部门应当结合案件情况综合考虑后做出裁量决定”；此外各省份《市场监督管理行政处罚裁量基准》细化裁量因素为违法行为持续情况、危害程度、危害后果等亦是综合裁量、全面考虑的具体化实操。以上表明，一项行政处罚的做出是多方考虑的结果，行政处罚从重的考量要素具有一定的优先性，但也应兼顾其他裁量情节，以实现综合分析、综合考量的调节作用。［7］

（二）全程保障程序正当

在非常态法制下，行政机关为贯彻遵循从重从快打击违法行为的理念，相应采取缩短时限、提高听证罚款数额下限、电子送达等简化方式具备紧迫性与必要性，但在此非常情况下对行政相对人做出从重乃至顶格处罚决定，涉及利益之深、影响范围之广，尤为需要法治的支撑和注重正当程序原则的恪守，简化程序不等于轻视事实依据与行政相对人权益保障，而应遵守“最低限度的公平”标准，即“最根本的、不可或缺的某些程序要素在一个处理过程中是不可放弃的”。［8］具体而言，实行从重行政处罚需重视以下两点基本要求：第一，谨慎对待事实依据的审查工作，严禁为追求效率优先忽视证据收集、采纳等环节，秉承用事实说话、以理服人的办事原则；第二，效率原则的重点应放在简化内部行政程序。即缩短时限、简化程序的重点可放在立案审查、执法人员检查流程、法制审核过程、送达询问等行政主体内部工作进程上，而与行政相对人相关之程序，如告知、听证、陈述申辩等权利不可缺失或过分简化，相反，行政处罚实施机关更应尊重行政相对人在这一法律过程中的救济权利与个人尊严。