对农村城市化地区集体经济组织发展与监管的思考——以北京市海淀区为例

侯晓博 夏宇

在农村城市化地区，农村集体经济组织的发展、职能定位以及相应监管体系如何构建，是一项重要课题。本文通过梳理北京市海淀区农村集体产权制度改革、集体经济发展和农村集体“三资”监管的历史与现状，对这一问题进行探讨。

一、海淀区对集体经济组织促发展、抓监管的主要做法

海淀区位于首都中心城区，农村城市化程度较高，全区正依法稳步推进村庄腾退和撤村建居，全区农村地区的基层治理主体，正从村委会变为农村集体经济组织和居委会。同时，农村集体资产体量庞大，2022 年底全区农村集体总资产2198.7 亿元，净资产783.1 亿元，发展潜力较大。

（一）率先开展农村集体产权制度改革，理顺农村地区生产关系

2020 年，海淀区全面完成镇村两级农村集体产权制度改革。通过改革，成立了86 家股份经济合作社，确认了9.5 万成员股东。通过因地制宜设置镇村两级股权结构，建立了镇与村、村与村之间的利益平衡机制，为维护地区和谐稳定、促进农村居民增收、推动实现共同富裕打下基础。其中，四季青镇股份经济合作社成立时确认了1.5 万名成员股东，温泉镇股份经济合作联合社是2018 年全国首批获颁集体经济组织“身份证”的10 家单位之一。目前，四季青、玉渊潭、西北旺等多个镇级农村集体经济组织总资产均在百亿元以上。

（二）大力推进集体产业转型升级，高质量发展新型农村集体经济

通过多年来持续发展，海淀区南部三镇和玉渊潭乡已形成各具特色的优质集体产业，北部四镇“一镇一园”建设也取得实质性进展。例如东升镇充分发挥“一园示范、一街引领”作用，加快建设东升科技园二期、三期，并开始涉足园区入驻企业上下游领域，开展科创领域投资、参股科创板上市企业等，成为农村集体经济组织发展高科技产业的标杆。上庄镇致力于中关村科学城国际医谷建设，建成后将聚焦国内外创新药、高端医疗器械等领域。目前，全区农村集体经济组织下设有数百家二级、三级集体企业。2022 年第一季度，全区农村集体经济组织为4399 家企业提供服务，其中规模以上企业398 家，高新企业614 家，独角兽13 家，上市企业55 家。

（三）探索强化农村集体资产监管，率先形成“三资”监管政策体系

海淀区农村集体资产总量庞大，集体资产增速快、分布广、情况复杂。为此，海淀区探索借鉴国有资产监管模式，于2013 年率先成立区镇两级议事协调机构——农村集体资产监督管理委员会，完善农经主管部门监督、管理、指导、服务“四大职能”，强化农村集体“三资”监管考核、审计，确保集体资产安全运行。经过20 年的探索，海淀区在农村集体资产管理、财务管理、土地管理、审计、“三资”考核等方面形成一整套完善的制度体系，特别是在股份经济合作社股权管理和示范章程、征地补偿费专户存储专款专用、村级组织账务分离等方面，形成系列经验。同时，海淀区积极推进农村集体资产网上交易、农村土地合同区级部门联审等，有效维护集体经济组织和成员权益。

（四）持续推动整建制农转非，加快农村地区城市化进程

2019 年起，海淀区积极创新政策体系，按照劳动力资金趸缴、超转资金分期缴纳的思路，构建完善的资金监管体系和手续办理协同机制，于2021 年3 月完成农民整建制农转非工作。全区“农民”享受与城镇职工同等的社保待遇，彻底消除了后顾之忧，带着资产和保障“进城”。伴随着村庄拆迁腾退和非首都功能疏解等工作开展，海淀区于2018 年起，在条件成熟的地区，依法稳步撤销行政村建制。截至目前，全区原有84 个行政村已撤销31 个，占比37%。

二、对农村地区城市化后农村集体经济组织发展定位与监管的思考

（一）地区城市化后，农村集体经济组织依然存在、依然属“农”

农村集体经济组织以农村土地集体所有制为依托，具有地域性、唯一性、排他性，不能破产，也不能轻易解散和清算。因此，所属地区完成城市化以后，农村集体经济组织依然存在。实践中，玉渊潭乡于2002 年被撤销，但相应集体经济组织一直存续至今，且发展良好。目前，海淀区类似情形的单位，已有30 个左右。

不论农村集体经济组织如何发展，也不论其所在地区经济如何发展，其农村属性长久不变。理由有三点：第一，其集体资产来源，主要来自集体土地及成员入社时投入的资源，即“根在农村”。即使在“进城”后，大部分农村集体经济组织依然保有一定数量的农村集体土地，土地的性质不因所在区域的形态改变而发生变化。只要土地所有制的二元形态存在，作为农村集体土地所有者代表的农村集体经济组织就会一直存在。第二，其成员不管是不是农村居民户口，在股权相对固化的框架下，依然主要是原来的世居农业人口，以及少量与其相关的衍生人口。成员的地域性和稳定性保持不变。第三，其经济属性依然是公有制经济框架下的集体经济，集体资产依然属于本集体成员所有，不可分割。因此，不能因为农村集体经济组织的发展而改变了“农”的属性，也不能因为所在地区的城市化就推演了农村集体经济组织的城市化。

习近平总书记在2013 年3 月参加十二届全国人大江苏团审议时指出，“改革开放从农村破题，大包干是改革开放的先声。当时中央文件提出要建立统分结合的家庭承包责任制，但实践的结果是，‘分’的积极性充分体现了，但‘统’怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决”。应该说，当下和未来，农村集体经济组织可以在“统”中发挥更大作用。在城市化程度较高地区，集体经济规模较大、发展较好，如果将“进城”后的集体经济剥离，那么农村集体经济作为公有制经济的重要组成部分，其成色将大打折扣。另外，在城市化地区，农村集体经济组织已经成为维系成员之间乡里亲情、传承乡土文明的重要载体。

（二）地区城市化后，农村集体经济组织的职能定位

一般来说，农村集体经济组织的职能主要分经济职能和公共职能两类。长期以来，由于上位法缺失，村委会代行农村集体经济组织所承担的职能，存在账套共用、资金混用等现象。2015 年，中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出：在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。2016 年，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出：“在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。”“逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。”海淀区在2018年专门出台文件，在相对较不发达的山后北部四镇实行村委会和村集体经济组织会计账套分设、银行账户分立，进一步明确将集体资产产权归属划分至集体经济组织名下，界定村委会和村集体经济组织职能，并明确村委会基本运行所需资金主要来自各级财政拨款，有必要时可向村集体经济组织提出资金申请。

在经济职能方面，农村集体经济组织除了要注重“效率”发展壮大农村集体经济，也要注重“公平”，促进成员共同富裕。以海淀区东升镇、原玉渊潭乡等地为例，地区形态已经高度城市化，基本无农业、无农村、无农民，但有农村集体经济组织、有农村集体产业、有农村集体土地，这三者可以被视为城市化地区的“新三农”。并且，这些地方的农村集体经济组织内部架构相对完善、股权管理相对规范，更有条件开展集体经营性建设用地入市探索，依托现有股权架构完善集体经营性建设用地入市增值收益分配机制，以及在赋予成员对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等方面开展深化探索。另外，镇级集体经济组织还可继续承担统筹区域发展等职能。

在公共职能方面，鉴于农村集体经济组织的封闭性和地域性，其所提供的公共服务，理论上似乎应当更多惠及本集体经济组织成员或“本村村民”。但在实际中，一方面，海淀区部分城市化地区农村集体经济组织成员居住分散在全国乃至全球，定向提供公共服务困难。另一方面，即使是在整村回迁的单位，由于房屋出租、转让等原因，“外来人员”与“内部人员”混居已成常态，在疫情防控等公共事务中，将其与农村集体经济组织成员区别对待既不合理，也难操作。

综合考虑农村集体经济组织的公有属性、经营属性，对于城市化地区农村集体经济组织的公共职能，应坚持以下四项原则：一是农村集体经济组织应依法为所在区域承担合理程度的公共管理和公共服务成本，不能让公共管理和公共服务负担成为束缚农村集体经济发展壮大的包袱。二是农村集体经济组织所承担的公共管理和公共服务成本应当由所在地政府和集体协商确定，并在农村集体经济组织内部履行相应民主程序。三是农村集体经济组织所承担的公共管理和公共服务事项和成本应当“清单制”公开，做到“亲兄弟，明算账”。四是政府税务部门应当根据农村集体经济组织所承担的公共管理和公共服务成本，提供适当程度的税收减免优惠政策。

（三）地区城市化后，对农村集体经济组织的监督管理

早在2013 年，海淀区就成立了区镇两级农村集体监督管理委员会（以下简称农资委），强化政府行政监管，弥补农村集体经济组织天然存在的“所有者缺位”，确保农村集体资产安全。区级层面，农资委由主管区委常委担任主任，主管副区长担任副主任。日常工作由区农业农村局与区农经站承担。成员单位为区委农工委（区农业农村局）、区农经站、各镇及撤乡后的玉渊潭股份经济合作社。镇级层面，依托镇党委架构，镇农资委主任由镇党委书记担任，日常工作由镇农经站承担（玉渊潭股份经济合作社由区农资委直接监管）。区、镇两级农资委目前都是议事协调机构，定期召开会议，审议重大事项，履行农村集体资产监管职责。

随着形势发展，海淀区农资委模式已逐渐不能适应形势发展需要。主要体现在三个方面：一是机构改革造成不顺。新一轮机构改革后，北京市农经站相应职能已完全并入市农业农村局，但海淀区等大部分区农经站依然相对独立于区农业农村局，职能交叉、级别相当，大量工作需要磨合，增加行政成本。镇级层面，由于镇级机构改革的推进，镇农经站已基本与林业、农服等队伍职能、人员合并，人少活多、推诿扯皮已成常态。区、镇两级实体行政机构体制机制不顺，对农资委机制正常运行造成影响。二是城市化带来形势变化。随着城市化的推进，海淀区未来势必面临进一步撤村和撤镇的局面。而现有区、镇两级农资委管理架构将面临调整或瓦解。区级层面，未来将有更多单位像玉渊潭一样，由区级“直管”。镇级层面，撤镇以后，依托镇党委设立的镇农资委将“消失”，动辄数十亿、数百亿的集体资产，将面临上位监管缺失。三是监管模式有待优化。2013 年海淀区成立区、镇两级农资委，用意主要在于强化监管，杜绝“小官贪腐”等现象，因此在监管模式、工作流程上从严、从紧，审核流程相对繁琐、周期较长，已逐渐呈现出与基层需求不匹配的现象。而且，当时全区农村集体资产运营模式相对单一，尚未出现股权投资、基金运作等新业务。时至今日，继续以议事协调机构履行监管职能，在专业性、权威性方面已凸显不足。

为适应发展形势需要，做好未来农村城市化地区农村集体资产监管工作，从海淀区来看，当前应着力在两个方面进行探索。

一是推进农资委实体化运行。

成立实体化区级农资委，履行全区农村集体资产监管职能，并整合区农业农村局、区农经站的工作力量，理顺工作机制，提升农村集体资产行政监管效能。区农资委的行政监管，与审计部门的审计监督和农村集体经济组织内部的民主监督一同，构筑农村集体资产监管“防火墙”，并探索区农资委向农村集体经济组织派驻或提名董事、监事，以及农村集体经济组织监事会向区农资委报告等制度，形成以管资产为核心，管人、管事相结合的监管模式。加快提升专业监督管理能力，完善农村集体“三资”监管平台，充分运用现代化监管手段，探索打造智能化监管平台和穿透式监管系统。未来随着改革深入，可逐步探索推动从“管资产”向“管资本”转变。

值得注意的是，部分地区近年来开展街道乡镇行政区划调整，出现了“街道管村”模式。笔者认为，这种模式并不能适应未来城市化背景下农村集体资产监管的发展需要，应当只视为特定时期的过渡，不能长期固化。

二是强化党对集体经济的领导。

目前，《中国共产党农村工作条例》《乡村振兴促进法》中，均对村党组织领导村集体经济发展作出了相应规定，如《中国共产党农村工作条例》要求，“加强党对农村经济建设的领导…发展壮大农村集体经济”“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。《乡村振兴促进法》规定，“中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用”“村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济”。2022 年农业农村部、中央组织部、财政部、国家乡村振兴局印发的《关于做好农村集体产权制度改革成果巩固提升工作的通知》更是进一步提出，“村党组织可提名推荐农村集体经济组织理事会成员”“切实发挥村党组织领导作用，涉及集体资产运营管理、收支管理、收益分配等重要事项，需经村党组织研究讨论”。在海淀区，随着城市化推进，行政村、镇建制逐渐减少，但村党组织、镇党委应顺势转设在村级、镇级农村集体经济组织中，成为农村集体经济组织党组织，继续领导农村集体经济组织发展。实践中，除极个别特殊情况外，海淀区已在撤村的农村集体经济组织中，实现党组织全覆盖。

总的来说，“城乡融合”不是将城市、乡村简单相加的一道数学题，也并不仅仅指要素的流动、资源的配置，还应该包括城乡交融的形态呈现。未来在高度城市化地区，依然可以保有、需要保有“农”的元素。而城市化地区的农村集体经济组织，是城乡融合的生动体现，也是推动破解城乡二元结构的重要力量。未来，城市化地区的农村集体经济组织将有条件在深化涉农领域改革、促进成员增收、推动实现共同富裕等方面发挥更大作用。