生态文明建设下国土空间规划编制与实施的关键问题

甄峰 孔宇 秦萧 张姗琪 席广亮

摘 要：我国国土空间规划已迈入生态文明新时代。生态文明框架下的新一轮国土空间规划与治理不仅面临着处理国土空间全要素资源“保护与发展”关系的压力，还亟待构建“全生命周期”的国土空间规划监管、实施与协调机制。而面对政府、企业与民众不同主体的诉求，新一轮国土空间规划也亟需向智慧型国土空间规划治理方向转变。基于生态文明建设对国土空间规划与治理的要求，从规划新理念、国土空间安全格局与基底约束、规划内容衔接与传导、规划编制与信息平台和规划协调机制体制创新五方面明确了新时代国土空间规划编制与实施的关键问题，以期为生态文明时代的国土空间规划与治理提供支持。

关键词：生态文明；国土空间规划；规划编制与实施

中图分类号：K902        文献标识码：A       文章编号：1005-5207（2023）08-0003-06

生态环境是人类生存最为基础的条件，是我国持续发展最为重要的基础。人类社会产生与发展的过程，就是以自然资源开发利用为核心、人与自然相互作用、相互调适的过程［1］。党的十八大以来，习近平同志把生态文明建设作为中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，将其作为重大民生实事紧紧抓在手上，生态文明建设的地位和作用更加突显，生态环境保护取得重大成就。生态文明如何同中国现实国情相结合，生态文明理念如何转化为行动，亟需对生态文明建设的科学内涵和基本路径进行深度阐释，也需要在国土空间规划体系改革中加以落实。

国土空间是自然资源和人类社会经济活动的基本载体，也是城镇化发展和生态文明建设的物质基础［2］。学者们对生态文明建设背景下的国土空间规划进行了思考，认为生态文明建设优先是国土空间规划体系构建的核心价值观，全面实现高水平治理是国土空间规划体系构建的根本依据，而引领高质量发展和缔造高品质生活是国土空间规划的主要抓手［3］。为实现建设生态文明的总目标，国土空间规划的主要任务可分为两大方向，一是落实对“山水林田湖草”自然生态系统的保护与修复；二是解决好“城镇村”的建设与治理问题，后者是实现生态文明的关键［4］。因此，解读生态文明建设及其对国土空间规划的要求，明晰新时代国土空间规划编制与实施的关键问题，对于做好当前的国土空间规划工作至关重要。

一、生态文明建设对国土空间规划与治理的要求

生态文明理念重塑了国土空间规划的属性［5］，传统的追求社会经济高速发展的思维已经不适应于国土空间规划，生态文明新时代成为讨论国土空间规划的起点和基点［6］。本轮国土空间规划作为推进国家生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是国家生態文明体制改革的重要环节，有利于提高国土资源利用效率，实现国土空间的高质量开发建设，为践行生态文明提供重要的空间保障。在此背景下，国土空间规划与治理也面临着新的挑战与压力，需要响应不同主体的诉求（图1）。

1.压力与挑战

国土空间规划是国家与地方空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。相较于之前的城市总体规划及土地利用总体规划，生态文明背景下的国土空间规划需要处理好国土空间全要素资源利用中“保护与发展”的关系，寻求保护与发展动态平衡的整体最优解。对国土空间资源的利用，一方面，需在尊重自然规律、经济规律、社会规律的前提下，协调人地关系［7］，统筹考虑区域的资源环境本底与发展需求，合理确定国土空间资源开发利用的规模、强度和时序［8］，明确使用方式的管控要求和传导规则；另一方面，要用长远的眼光对资源的社会价值、经济价值、文化价值、生态价值等进行判断，明确资源的价值提升方式［9］，通过资源合理利用实现综合价值的最大化。其中，如何识别生态环境问题，测算生态价值，合理制定生态修复规划及工程措施也是本轮国土空间规划面临的难点之一。新时期的国土空间规划需要处理好实现自然安定与资源供给安全之间的关系［10］，加强对生态补偿与生态修复等机制的探索，在保障生态系统结构完整性的基础上，不断提升生态系统功能，推动国土空间绿色发展方式的形成。

从工业文明时代进入生态文明时代，城市发展的动力机制与空间模式也发生了适应性转变。新型市场化、新型全球化、深度信息化和数字化正改变着空间发展与治理方式，形成了新的时空“生态”空间［11］。国土空间安全关系到粮食安全、资源安全、经济安全和城市韧性等多方面内容，国土空间规划编制与治理应秉持“安全底线”思维，转变传统的粗放式发展模式，强化抵御灾害风险的韧性能力，将集约、绿色、智能等理念融入空间规划与治理体系中，构建高质量的国土空间格局，提高空间的安全保障能力。因此，如何构建“全生命周期”的国土空间规划监管、实施与协调机制也是本轮国土空间规划面临的新挑战，国土空间规划涉及全域全要素，对数据的收集、分析与处理需要相应的数据安全、传输、监控机制［12］，而规划的指标与成果之间也需要相应的纵向传导机制和横向协调机制予以保证实施落地。

2.多元主体利益诉求

通过本轮国土空间规划编制，在实现国家层面构建国土空间规划体系、科学布局生产空间、生活空间及生态空间等目标基础上，也要充分考虑城市尺度下的政府、企业与民众等不同主体的利益诉求。政府需要摸清自然本底状况与空间资源的承载能力，以便推动国土空间规划编制工作，明确未来的发展思路与方向，同时，也需要借助智能化、信息化的监管手段推进自然资源管理与国土空间的智慧治理。于企业而言，生态文明建设催生了经济发展绿色转型的诉求，需要高质量的生产空间布局安排与资源配置，包括结构调整、企业选址、技术创新、政策支持、配套服务等方面。于公众而言，一方面，自然灾害与传染病的爆发使其对国土空间的安全格局与韧性抵御能力有了新要求；另一方面，过去粗放式的城镇化发展忽视了空间质量的提升，公众需要高质量的生活空间来满足他们对美好生活的向往与需求，规划也需要通过增进公众的福祉水平来提升公众的幸福感和获得感［13］。

因此，面对生态文明建设背景下国土空间规划中不同主体的诉求，新一轮国土空间规划需要向智慧型国土空间规划治理方向转变，由传统的经验主义转向更加科学的决策模式，协调各主体之间的发展诉求，形成发展合力，搭建政府主导、企业参与、面向公众的规划治理平台，同时，充分考虑规划实施弹性，实现国土空间规划编制、实施、监督、管理的可持续发展，达到人地有机耦合，为国土空间治理提供有力保障。

二、新时代国土空间规划编制与实施的关键问题

1.落实规划新理念

2015年9月，中央文件《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“坚持綠水青山就是金山银山”。2017年10月，十九大报告明确指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，是构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。其中“两山理念”的实质即在遵循生态环境演化和社会经济发展规律的前提下，既保护好生态环境、利用好自然资源，又发展好社会经济，进而实现生态环境保护与社会经济发展动态平衡与和谐共生的可持续状态。

作为践行“两山理论”的主要载体，国土空间中“山水林田湖草沙”等生命共同体资源的科学保护与可持续开发利用是实现“两山”转化的关键。对于国土空间规划，需要以人地和谐为本，树立生态文明建设优先的国土空间规划价值观，协调“开发与保护”的关系与矛盾，在保护中提升发展的效益，最终形成以生态文明为导向的现代化空间治理模式。因此，需要在规划编制与治理中融入新的规划理念。首先是突出绿色驱动的思维模式，践行生态文明建设，引导形成绿色生产与生活方式。一方面，生态优先与绿色发展的规划导向对生境本底提出了更高的要求，需要重视资源承载力［14］，强化生态修复与空间整治工作，明确绿色发展的底盘与保护红线的刚性管控权利，将“底线约束”作为生态文明建设与绿色发展的基础与前提；另一方面，需加强对生态补偿机制与生态经营的关注与研究，核算生态资产的价值，发挥生态资产的富民效应，促进生态资源资产的保值增值［15］。其次，要认识并重塑新的人地关系，坚持以人民为中心，构建高质量国土空间利用格局。在生产、生活与生态三方面融入“以人为本”的理念，平衡人与生产、人与生活、人与生态之间的关系［16］，推进新时代高质量的人居环境建设，实现人与自然和谐共生与可持续发展。再者，强化智慧理念在国土空间规划中的运用，融入智慧化分析与管理手段，实现智慧赋能于国土空间规划的编制与管理［17］，使国土空间规划成为可感知、能学习、善治理、自适应的智慧型生态规划［6］。最后，融入安全韧性的规划理念。新冠疫情事件使我们需要重新认识空间的安全韧性建设，不仅要关注传统的防灾减灾规划，在应对公共健康卫生与社会安全方面也需要相应的专项规划支撑，协调国土空间发展目标与空间安全之间的关系，构建安全韧性的国土空间发展格局，助力国土空间的现代化治理。

2.强化国土空间安全格局与基底约束

作为生态文明建设的空间载体，国土空间安全是以生态安全为基础，以水安全、粮食安全、能源安全、生命线系统安全为重要支撑，保障经济、社会、文化等人类活动以及城市运行安全，具有综合性、复杂性和动态性特征。践行“两山”理论，保障国土空间安全，首先，需要深化对国土空间系统的认知，把握国土空间安全的整体性、区域性及动态性，优化国土空间安全格局［18］。一方面，正确处理国土空间安全与粮食安全、经济安全、社会安全的权衡协同关系，识别现阶段不同生态环境脆弱地区的生态承载底线、人口增长上限，保障生态红线内部自然生态系统结构和功能的完整性，提升非自然保护地范围内的土地多功能性，使一定单元内的国土空间更好地同步发挥生产、生活与生态多种功能。另一方面，深刻理解国土空间地域分异规律和适宜性特征，量化生态系统服务和区域生态安全局地、近程和远程的多重价值，以功能与服务空间流动的视角精准定位生态补偿政策实施中的补偿主体、补偿方式与补偿标准，从而切实提升受偿区域生态保护的积极性。

其次，在守好生态基底的同时，以发展的眼光看待生态安全保障的长期性与稳定性，制定更加长远的生态效益评价规则，使生态系统能够适应未来较长时期的气候变化和人类活动情景。底线管控既是国土空间规划的目标之一，也是一个动态发展过程，依赖于“双评价”与国土空间规划监测评估预警工作的长期开展［19］。践行“两山”理论，保障国土空间安全，还需要加大生态修复与国土整治的力度和精度［20］。通过土地复垦、工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩等措施，严控增量、盘活存量，在保护底线基础上转变发展方式，推进国土空间存量发展。通过城市双修、生态修复、环境整治、村庄改造等措施，保护和利用好山水自然资源、历史文化资源，提升国土空间品质。按照生态文明建设要求，开展山水林田湖综合整治，加强生态源建设、生态连通性提升、高标准农田建设等土地生态建设和保护，推动形成绿色发展方式和绿色生活方式。

3.重视规划内容衔接与传导

国土空间规划是一个多层次的规划运行体系，各级、各类行政部门是空间规划编制和管理的主体，明晰各主体的事权关系是建立高效空间规划体系的关键。围绕国土空间规划“五级三类”规划编制体系，需要在规划内容衔接与传导中注重不同层级国土空间总体规划中自然资源本底要素调配与底线要素管控。

国家与省级国土空间总体规划更注重协调性与约束性，需明确资源环境承载力和国土空间开发适宜性与主体功能、人口和建设用地规模之间的匹配关系，为制定约束性管控总量目标服务［8］。另外，要重点处理好区域资源的协调与平衡，并从区域协同的角度提出生态发展策略，明确空间治理与空间优化的主要内容，聚焦空间开发强度管控与主要控制线落地，构建全域的空间分区管控体系。该层级规划需指导要素的有序流动与资源协调发展，通过战略布局、功能定位、指标分配和名录清单对空间进行管理［21］，进而形成国土集聚开发、分类保护与综合整治的总体格局［22］。

市县级国土空间总体规划更注重承接性与引导性。该层级规划需在厘清资源底数的前提下，明确底线的刚性约束要求，将上位总体规划提出的刚性约束和分区指导内容进行落实与统筹安排，并协调各专项规划，细化底线约束类发展指标与指标落实方式，明确三区三线的分级传导机制，统筹国土空间开发保护格局，引导资源的合理配置。另外，需保证规划在传导实施过程中能够适应时代的发展变化，为规划的调整留出弹性容量，通过构建弹性留白机制，充分考虑用地功能、重大战略项目、建设时序等内容予以指标预留，实现项目与指标之间的协调发展。对于中心城区，在落实全域相应的底线性指标基础上，明确中心城区的功能分区与空间结构，将功能引导、开发强度管控、空间风貌引导等内容细化到具体空间单元，强化生产、生态和生活空间的有机融合，形成良好的人居环境。

乡镇级国土空间总体规划更侧重于操作性与实施性。乡镇级国土总规作为上位总规及相关专项规划的深化与落实单元，是编制详细规划的重要依据。首先，在落实自上而下管控要求的基础上，加强对上位规划内容的深化与细化，通过规划指标、功能布局等内容的落实，保障上位规划明确的三条控制线的精准落地。其次，结合自身资源特点，因地制宜地优化空间布局，在上位规划明确的国土空间格局与用地分类基础上，进一步对用地的分类与用途进行深化与布局。最后，该层级规划要侧重实施性，需要重视近期规划的引导，明确对详细规划的要求，特别是对于近期国土空间开发、保护、整治与修复的项目和用地需从实施落地的角度考虑，统筹安排近期行动计划。

除国土空间总体规划间的纵向传导外，也要加强规划的横向拓展，开展相关专项规划的编制，专项规划的编制需结合相关专业部门的意见，突出地方特色，为进一步提升规划编制深度提供支撑。专项规划的编制需在总体规划指导下，以国土空间规划底图数据为基础，对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用做出专门性安排，并将相应的结论反馈到总体规划中，形成总规的空间管控语言，方便将专项规划成果纳入国土空间基础信息平台中，为总规的编制提供支撑。另外，详细规划作为本轮规划中用地审批的主要依据，需要在相应的市县和乡镇级国土空间规划的指导下，对具体地块用途和强度等内容进行可实施性与可操作性的合理安排，并强化风貌管控等内容。

4.统筹规划编制与信息平台建设

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，具有“上下贯通，左右协调，全要素、全过程统筹”的特点。首先，鉴于我国长期以来存在多规并行的格局，各类规划间缺乏统筹，存在各类规划重复、矛盾的问题，明晰空间规划编制和管理各主體的事权关系是建立高效空间规划体系的关键。需根据国土空间规划体系的分级和分类设置要求，建立与事权层级对应的用地分类系统，明确各部门、各层级政府配置土地发展的权力边界［23］。其次，应集成利用自然资源、基础地理信息等空间数据和手机信令、交通出行、兴趣点等时空大数据，基于“新技术+人类活动+国土空间”的规划分析思路，加强对于人类活动和新技术影响下，人、物、信息等空间要素流动对国土空间格局影响的分析，实现规划编制的智慧化［17］。目前，已有学者探讨了国土空间规划编制应用时空大数据的总体思路和框架，但相关实践仍处在起步阶段，亟待进一步探索［24］。再次，为保证规划实施落地，需在国土空间规划的基础上，落实规划实施时序，编制开发管控和落地实施的专项规划和下位规划［22］。最后，综合利用现代化监测手段和多源时空数据，从自然、生态、经济、社会、生活、环境等方面全面感知国土空间现状，实时评估国土空间规划的实施效果，为国土空间规划编制和决策提供反馈和支撑。在这一过程中，需进一步完善国土空间规划的时空数据库和评价指标体系，并通过相关信息平台的建设提高国土空间规划编制、实施和监管的科学性和时效性。

在本轮国土空间规划编制中，应同步开展国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的建设，根据省级、市县级、乡镇级的信息联动要求，按照统一的标准，形成可实现各要素层层叠加，覆盖全域、动态更新的规划“一张图”。加强跨部门、跨层级的数据共享与互联互通，保障不同要素在信息平台上规范、安全地实现各层级要素的互联互通以及各类空间管控要素精准落地，为实现智慧国土空间规划提供信息化支撑。以第三次全国国土调查和自然资源调查评价成果为基础，按照统一标准，整合遥感影像、基础地理、地理国情普查等各类国土空间相关数据，建立纵向联动、横向联通、全国统一的国土空间基础信息平台，为解决各部门基础数据不统一、平台自成体系等长期存在的问题提供基础信息服务共享平台［25］。结合“五级三类”国土空间规划编制内容，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，构建从国家到省、市、县，可层层打开、覆盖全国、动态更新的国土空间规划“一张图”，通过平台建设从根本上解决各类规划“横向不协调、纵向不衔接”的问题。以国土空间基础信息平台为基础，结合多源时空数据、国土空间规划分析指标和模型，构建具有国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理、国土空间规划监测评估预警等功能的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，全面支撑国土空间规划编制、审查、实施、监测、评估、预警各业务环节。一方面，结合数据挖掘、人工智能、深度学习等新方法，实现多类型、多时相、多尺度的时空数据的深度融合和有效挖掘，充分把握国土空间要素的时空特征和变化规律，为国土空间规划编制、评估、监测提供高精度、高时效性的数据源和科学、精准的技术手段。另一方面，应进一步开展多源数据标准体系建设，明确国土空间相关数据使用的准确性、一致性和完整性，从源头上解决各项规划数据标准不统一的问题，提高数据质量和业务规范性。从数据层面入手，保证规划编制方案的空间承接性，满足跨业务部门、跨行政层级、全域全要素的规划编制成果需求，更好地支撑国土空间的规划、管理和决策。

5.规划协调机制体制创新

国土空间规划的协调机制建设，是体现推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在国土空间“五级三类”规划体系内容基础上，需要持续创新规划协调的体制机制，进一步完善规划的纵向传导机制和横向协调机制，建立全生命周期、自适应调节的规划实施与管理机制，逐步完善生态补偿机制。

首先，完善规划的纵横协调机制。完善规划“自上而下”的纵向传导机制，优化约束性指标分解机制，因地制宜地建立预期性、建议性指标的引导机制，探索建立新增建设用地控制与存量建设用地盘活的激励机制；在指标管控的基础上，国土空间规划应更加重视空间布局、空间形态的传导机制，构建“指标+分区”为主体的空间传导机制［26］。创新规划横向协调的体制机制，一方面，要形成全域全要素的空间统筹机制，在优化生态保护区、农田保护区、城镇发展区等各类功能区协调机制的同时，持续完善区域协调、城乡统筹、陆海统筹的体制机制，建立地上地下空间协调、特色空间开发与保护的相关机制，另一方面，要建立国土空间总体规划与同级发展规划的衔接与统筹机制，强化国土空间总体规划对各类专项规划、详细规划的约束机制建设。其次，建立全生命周期的规划管理与实施机制。强化国土空间规划与自然资源管理各环节衔接，以国土空间规划“一张图”实施管理信息系统建设为基础，逐步加强城市信息感知系统和城市信息模型建设，形成包含规划编制、实施传导、规划评估、监测预警以及动态调整等流程的全生命周期规划管理与实施机制。再次，建立多元化市场化的生态补偿机制。面向生态文明制度体系优化，明确政府、市场和社会在生态补偿中的作用，建立健全生态补偿的组织协调机制，完善生态资源资产的确权管理制度，形成基本农田区、生态修复区、生态保护区等多元差异化的生态补偿机制，建立以生态系统服务价值评估为主、其他方式相结合的生态补偿机制［27］。

三、结语

我国国土空间规划改革已进入生态文明新时代，高质量发展、高品质生活和高水平治理成为新时代国土空间规划编制与实施的新要求。但长期以来，工业化时代形成的国土空间开发的惯性思维仍然存在，需要在生态文明框架下，重新思考人地关系，进而探索新时代国土空间规划及其实施的重点与方向，形成适应生态文明时代的国土空间规划新理论、新方法，破解国土空间规划编制实施中的关键命题与技术难题。

面向未来，在“山水林田湖草生命共同体”国土空间新理念的指导下，树立绿色发展和人地协调发展思维，打造国土空间安全格局与基底约束下生产、生活与生态空间相互交融的高质量国土空间利用格局，进而构建现代化国土空间治理体系。同时，伴随着国土空间规划体系变革的推进，进一步做好不同地域空间资源利用方向及支撑用地的指标配比（特别是特色小气候地区）、空间资源产权交易与碳汇交易、耕地保障措施、用地权属重叠治理等方面的有效制度设计和实施路径安排，对国土空间规划实施至关重要。

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