集中建设模式及其在高校基建项目管理中的实践

党 灏

（苏州科技大学基建处，江苏 苏州 215009）

目前，国内高等学校基本建设管理工作采用最为广泛的是由高校行政管理部门主导下的多种管理模式，如职能科室管理模式、项目部管理模式、基建处管理模式、工程建设指挥部管理模式、共管制管理模式等，而这些管理模式，经过数十年的发展，通过在基本建设项目管理过程中的不断总结和完善，目前已经形成了较为完善的项目管理流程和管理体系，基本上已能适应高等学校基本建设项目管理工作的具体要求。

但这些基本建设管理模式均属于自行组织建设的管理模式，“投资、建设、监管、使用”很难分离，其弊端也逐渐显露，容易导致超标准、超规模和超概算的“三超”顽疾和腐败等问题。 为了提升高校基建项目的管理效率，确保工程质量、严控“三超”、预防腐败，高校基建项目管理迫切需要引入先进的项目管理模式。

随着我国高等教育改革的不断深化，高校基建投资模式不断多元化，但政府财政投资资金占比仍为大多数，因此高校基建工程项目在实质上仍然属于政府投资工程项目。 目前我国政府投资工程项目主要采取代建制管理模式，国内学术界也围绕着政府投资项目代建制开展了丰富的政策探讨与管理实践[1-7]。 随着代建制在政府投资项目实施与管理工作方面的不断推广应用，代建制管理模式也在实践中得以不断完善、发展与创新。 国内大部分高校还未引进代建制管理模式，而现有的代建项目基本是应投资捐赠方要求并由其指定或推荐代建单位。 而集中组织建设管理模式是近年来江苏省在政府投资非盈利性工程逐步推广和实施的一种创新的管理模式[8-9]，随着这一创新模式不断深入，相配套的政策体系不断得到健全和完善，并已逐步取得积极成效。 这一创新的管理模式已在省属高校基建项目管理中开始试点应用，很有必要对集中组织建设模式下高校基建项目管理模式进行研究和实践，为集中组织建设模式在高校基建项目管理中的应用提供借鉴。本文分析了集中组织建设模式在高校基建项目管理中实施的可行性和必要性，并结合我校首个采用集中组织建设管理模式的工程项目的实施情况，提出了高校基建项目采用这一管理模式的建议。

1 集中组织建设管理模式简介

2017 年以来，江苏省探索和实践的政府投资工程“集中组织建设”管理模式也称之为“授权建设”管理模式ACM（Authorized Construction Management），图1 给出了集中建设模式运行组织示意图。 省政府直接委托中江国际集团成立具有独立法人的省公共工程建设中心，为省级集中组织建设实施单位，其业务内容包括但不限于：在工程建设全过程履行政府投资工程建设单位的权利和义务，承担全过程工程组织建设职能，落实政府核定的工程建设规模、建设内容、建设标准、投资概算等，控制工程建设工期、投资资金，确保工程质量和工程安全。

图1 集中建设模式运行组织示意图

实施单位是为政府投资工程集中组织建设项目管理的执行机构，代表的是政府利益及社会公众权益，是由政府财政全额拨款的事业单位或国有企业，政府可通过直接核定其事业支出，以减少项目的建设管理费用。此外，集中建设模式下实施单位需要对工程项目质量终身负责，有利于项目的集中管理，也有利于从根本上解决“超标准、超规模、超概算”现象和腐败等问题。 采用集中组织建设管理模式，工程勘察、设计、施工及采购管理等工作的发包方不再是临时性的监督机构，也不是投资主管部门或行政管理部门，更能够体现项目管理的专业化。 但由于集中组织建设实施单位属于事业单位或国有企业，容易滋生权利寻租与腐败现象，因此监管是集中建设模式的重点环节。 在顶层设计时，为加强省级集中建设工作的监管和协调，建立了“协调监督员”和“协调联络员”制度，并利用省级政府投资工程监管平台，建立全过程“留痕”的沟通平台，将廉洁风险防控贯穿于工程项目建设管理全过程。

1.1 集中组织建设管理模式中的主体单位

集中组织建设管理模式中有“投资人”、“实施单位”、“监管单位”、“使用单位”四个主体单位。 集中组织建设管理模式通过将四方分离，并分别行使其职权，提高管理效率，真正实现了“投资、建设、监管、使用”有效分离。《省级政府投资工程集中组织建设项目分工协作办法》（苏建函集建[2020]570 号）规定，监管单位（省住房城乡建设厅）负责项目全过程动态监管工作；使用单位负责项目前期各项工作、参与初步设计文件及概算的编制、施工图设计及图纸交底，以及本单位集中建设项目建设全过程的沟通、协调、配合工作；实施单位负责整个项目的建设工作。根据高校基建项目投资资金渠道的不同，使用单位有时也是投资人。集中组织建设管理模式中各主体单位各自的职责与工作内容详见苏建函集建[2020]570 号文件。

1.2 集中组织建设模式下相关主体单位的合同关系

由政府授权的集中组织建设模式是通过实施单位履行省级政府投资非盈利性工程项目集中建设任务，从合同执行的角度考虑，以项目的政府主管部门为授权合同主体，签约授权协议。 授权合同的客体为能够承担项目集中组织建设管理的实施单位，即江苏省公共工程建设中心。 而为项目建设提供服务的全过程工程咨询、工程总承包、勘察设计、施工、材料设备、第三方检测等供方，原则上均应由实施单位通过公开招标的方式向政府主管部门推荐备选人，然后由主管项目的政府部门与其签约。 原则上政府投资工程基本都需要实行工程监理。 对于以纯粹项目管理公司为背景的实施单位，政府主管部门可将工程管理和工程监理两套业务合并委托给实施单位，监理业务由实施单位统一部署。 对于具有工程总承包背景的实施单位，政府主管部门应单独委托工程监理并与监理公司签订工程监理合同。

1.3 管理主体的统一性

实施单位体现政府及社会的利益，政府作为投资人体现社会公众的利益，使用单位体现社会服务的公益性，三者之间具有相同的建设项目目标，但各自具有不同的价值观和利益趋向，会出现统一性与管理主体多元化的矛盾。笔者认为，实施单位正是解决这一矛盾的关键主体。实施单位的技术力量雄厚，专业配置齐全，专业技术人员级配合理，项目管理经验丰富，能够将具有不同利益趋向的多元体，组织成具有同向行为的统一体。实施集中组织建设，需要参建各方围绕工程建设主线，加强配合，形成合力，持续推进。参建各方要加强协作，主导化解矛盾，为集中组织建设项目顺利推进提供有效保障。

2 高校基建项目管理实施集中组织建设模式的必要性

高校行政管理下的基建项目管理模式存在的主要弊端：

（1）基建管理部门缺乏完善的组织形式，管理效率低。

现行高校行政管理下的基建管理机构通常从学校其他部门抽调人员临时组建、分散管理的一种运作方式，既没有完善的组织形式也缺乏核心的技术业务骨干。 有些高校尽管设有专门的基建管理部门，但管理人员往往行政干部身份，工程管理经验少，缺乏必要的专业技术知识，且人员配备明显不足。 高校基建管理部门的管理人员工作的临时性，缺乏专业性，决定了其很难履行基建工程建设的计划、投资效益、工程进度等的管理责任，管理效率也难以提高。 高校基建管理部门组织形式不完善，不能胜任采取先进建设组织模式以及新型建造方式的基建项目管理。

（2）项目信息不对称，易造成决策失误。

各高校普遍存在着不够重视基建项目立项审批前工作的现象，人为因素在项目论证中起到了一定的作用，致使项目没有科学合理的概算或投资概算缺乏科学依据，项目概算粗糙且不确定。 为了获得更多的政府财政资金的支持，有的高校甚至还存在人为压低工程项目概算现象。 而政府管理部门由于专业性不强，很难全面了解项目的真实情况，项目建设前后信息不一致，易造成项目决策失误。

（3）基建项目“三超”建设现象突出。

传统高校基建项目管理模式下，基建项目由学校自行组织建设，自己组织招投标活动确定设计、施工、监理单位等供方。高校既是项目“建设方”，又是项目“使用方”，有时甚至还是项目“投资方”，“投资、建设、监管、使用”各方难以分离，容易出现“既是运动员又是裁判员”的弊端。

在责任主体方面，对于投资资金是财政拨款或以财政拨款为主的项目，政府对项目拥有所有权，并承担投资风险，但高校则对项目拥有使用权，存在项目所有者与使用者间利益分离的现象。 因此在项目建设过程中，一些高校为了自身局部利益会提高项目的建设标准、建设规模，尽管这种项目规模上的变化更有可能是出于实际使用的角度，然而，因其非盈利性的超支而失去的投资效果很难衡量，所以极易导致投资的浪费。

高校基建项目的使用部门为了部门自身的利益，往往在项目设计阶段或施工过程中，提出扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等要求，而高校基建管理部门与使用部门都隶属于高校的行政序列，接受高校党委或行政的领导，很难对使用部门提出的要求予以拒绝，致使建设项目“超标准、超规模、超概算”现象或多或少的存在，有的甚至还比较突出。 从我校的基建项目管理实践来看，几乎所有的投资规模相对较大的工程项目不同程度地存在“预算超概算、决算超预算”的现象，个别工程项目甚至还超过中标价的20%～30%。

（4）基建项目设计未能有效控制投资。

项目设计是工程项目建设的重要依据，它限定了工程的建设规模与建设标准，对投资起着控制作用。 项目设计时通常侧重于建筑功能设计，未能很好地实行“限额设计”，致使出现设计预算大于概算的现象。 为了控制项目预算，有时人为砍掉项目的某些建筑功能，致使建设项目的实用性降低。 有时为了加快基建项目的建设进度，有的高校存在“边审批、边设计、边建设”的建设现象。 同时，项目设计图纸质量不高，设计内容不完善，使施工过程中出现较多的设计变更，致使工程建设项目设计预算超概算、结算超预算。

（5）履行基建工程建设程序不规范。

高校基建工程建设或多或少存在建设程序不规范，监管不到位问题。 有的基建项目前期论证不充分或缺乏论证，造成工程项目先天不足；有的基建项目未按要求进行立项，仅在学校内部立项；有的项目未在学校所在地公共资源交易中心实行公开招标，而由校内职能部门自行组织招标；施工现场工程签证较多，存在廉洁风险；项目普遍存在超预算、超合同支付现象；项目竣工验收后未能及时做项目竣工财务决算，导致无法办理固定资产入库手续等。 近年来高校的巡视活动中，高校基建工程建设程序不规范，监管漏洞和廉洁风险隐患，也成为高校巡视整改的重点。

（6）高校基建项目管理中对工程后期评价不够重视。

通常情况下，项目竣工验收后，使用单位要从环保、技术、经济及功能等方面对竣工项目进行全面评价。但因高校基建工程项目为非盈利性的，通常不以经济效益作为评价标准，而往往不重视竣工项目后期的评价工作，相应的评价制度也大多缺失。 因此，高校基建中容易出现重投入轻管理、重竣工轻整体使用效益等现象。

（7）高校基建工程建设领域腐败现象时有发生。

近年来，高校基建项目规范化管理及廉政风险防控整体向好，逐步呈现出依法建设、规范发展的良好态势，但随着高校基建规模扩大和负荷加重，也暴露出一些问题和薄弱环节。 从近年来查处的高校腐败案例来看，高校基建工程建设领域成为腐败重灾区之一。 这是因为高校基建项目采用自行组织建设，项目的“投资、建设、监管、使用”等主体难以分离，容易导致权力滥用和利益输送而滋生腐败。 如何进一步监督基建工程权力运行，防范基建工程廉政风险，预防基建工程领域腐败行为发生，已成为高校纪检监察部门及基建部门面临的重大挑战。

江苏省正在探索和实践的政府投资工程“集中组织建设”管理模式，由于其自身的优势，可以有效地克服上述高校基建项目管理存在的主要弊端，是高校基建项目管理较为适宜的一种新型的管理模式。 在实施的过程中，高校从项目“建设方”转变为项目“使用方”，由集中组织建设实施单位履行高校“建设单位”的职责。高校基建项目管理引进集中组织建设模式，可以实现“投资、建设、监管、使用”相互有效分离，能够有效地降低高校工程建设领域腐败的发生率，对项目建设领域的腐败能够起到有效的防范作用。 此外，集中组织建设实施单位应配合高校实施调控策略，以确保高校基建管理部门的规模及工作范围的缩小，切实帮助高校基建管理部门从微观管理向宏观管理转变。 由集中组织建设实施单位履行高校基建部门的职责，能够有效解决其基建管理中机构设置重复及分散等问题，集中组织建设实施单位以其规范化、专业化的服务来提高高校管理的社会化程度。

3 高校基建项目管理实施集中组织建设模式的可行性

为了从根本上遏制高校行政管理下基建项目管理主要弊端，可以将“集中组织建设”管理模式引入高校基建项目管理中。

（1）随着我国高等教育体制改革的不断深化，高校基建投资体系逐渐多元化，除了国家或省级财政预算内拨款外，学校自筹资金、银行贷款、社会捐赠、民间集资、校企合作等基建投资方式都屡见不鲜，高校基建项目的社会性投资比例逐渐增多，但国家或省级财政预算内拨款比例仍占比大多数，其实质上而言仍然是政府性投资的工程项目。 可见，高校工程项目建设的投资性决定了其具有与集中组织建设模式良好的契合度，换言之，尽管高校的基建从业人员相对而言具有更高的学历背景与专业技术素养，高校的基建管理体系也相对更简单，但是在政府投资项目中存在的诸多问题，在高校基建项目管理中都会有一一相关的映射。 因此，推广运用集中组织建设模式，对高校的基建管理工作的改进也会起到积极的促进作用。

（2）随着“集中组织建设”这一创新模式的不断深入，相配套的政策体系逐渐得到健全和完善。 按照“权责明确、制约有效、科学规范”的原则，构建了集中组织建设管理和运行的机制，并且不断完善顶层设计，出台了有关集中组织建设的一系列文件制度以及监管文件。 集中组织建设的实施单位已形成了一整套较为完善的项目管理制度，项目管理的专业性和规范性不断得到强化。 相对于高校传统基建管理模式，可以较快地实施更为先进的建设组织模式以及新型建造方式的工程项目。

与其他类型的建设项目相比，高校建设项目具有特殊性；同时，高校的建筑风格也具有一定的校园建筑文化内涵，而实施单位对这些特殊性的理解可能把握不准，可能会出现建成项目与实际期望差异较大。 但在集中建设管理模式下，省属高校不同建设项目的实施单位均为省公共工程建设中心有限公司，建设项目具有连续性，这也利于高校建筑文化的沉淀。 集中组织建设的实施单位拥有雄厚的技术力量，丰富的管理经验，可实施更加专业、规范、高效的项目管理。 因此，集中组织建设实施单位完全能够胜任高校基建项目管理的特殊性。

（3）高校基建工程特征与政府投资工程既有相似性也有差异性，但从采用集中建设管理模式的政府投资工程实践已取得的成效来看，高校基建工程也能够通过集中组织建设模式来进行管理。 集中组织建设模式实现了“投资、建设、监管、使用”有效分离，对控制投资规模、提高工程质量、预防建设领域腐败等都起到了积极作用。 在具体操作层面，由政府委托的集中组织建设实施单位履行“建设单位”的权利和义务，代替高校（使用单位）承担工程组织建设职能，实现了专业的人干专业的事，建设管理更加专业、规范、高效。

（4）随着国家对高等教育事业投入的不断增大，高校基本建设的规模也日益增大，这为高校推广应用集中组织建设模式创造了良好的条件。 再加上政府性投资工程集中组织建设模式的成功实践为推进集中组织建设模式提供了有效的经验。

集中组织建设模式下，高校基建部门不再自行组织建设，而由集中组织建设实施单位履行工程项目建设职能，高校应重新界定集中组织建设管理模式下基建部门的职能，进一步优化调整机构设置，精简人员编制。因此，集中组织建设模式在高校基建领域的推广应用已经初步具备了客观基础。 我校“金螳螂土木创新实践教育中心”、“苏州科技大学土木工程学院地震模拟振动台实验室”项目均采用“集中组织建设”模式，已取得了良好的成效。

4 集中组织建设模式下高校基建项目管理案例分析

金螳螂土木创新实践教育中心项目是我校首个采用集中组织建设模式进行管理的工程项目。 项目实施单位为省公共工程建设中心有限公司，代替学校履行工程组织建设的职能。 由项目实施单位通过公开招投标的方式选择工程项目的施工单位和监理单位。

4.1 集中组织建设模式下委托管理内容

根据省发展改革委对该项目可行性报告批复（苏发改社会发[2020]808 号）要求，本项目实行集中组织建设，实施单位为省公共工程建设中心有限公司。 根据《省级政府投资工程集中建设项目分工协作办法》（苏建函集建[2020]570 号），学校作为使用单位负责项目前期各项工作，无需实施项目的建设管理工作，但应推荐一名具有丰富工程建设管理经验的技术人员担任项目“协调联络员”，参与学校集中建设项目建设全过程的沟通、协调、配合工作。 而实施单位从项目可行性研究报告批准后介入，直至项目竣工验收、移交的全过程建设管理，其主要工作内容见表1。

表1 集中组织建设实施单位主要职责

4.2 集中组织建设模式在工程案例中的综合评估

4.2.1 集中组织建设模式在工程实践中的优越性

目前，我校首个采用集中组织建设管理模式的工程项目已经竣工验收，并移交使用单位，使学校的教学条件及环境得到了进一步的提升。 在集中组织建设过程中，这种管理模式的优越性体现在以下几个方面：

（1）集中组织建设模式的实施为高校基建管理提供了更为规范、专业的管理服务，也推动着高校基建管理水平的提升。 受政府授权的集中组织建设的实施单位可以更规范化、专业化地实施工程管理，承担相应的工程组织建设职能，使基建管理实现了“投资、建设、监管、使用”有效分离，突出了专业人做专业事，突显了工程管理的专业化，使工程管理水平得到了显著提升。

（2）根据《省级政府投资工程集中组织建设项目分工协作办法》（苏建函集建[2020]570 号）规定，在集中组织建设模式下，由建设项目使用单位及时划拨建设资金，由建设项目实施单位负责建设资金的监督管理，并严格执行经批准的财政性资金概算。 按照项目使用单位确定的工程建设内容和建设技术标准，严格实施投资限额设计，有助于有效控制建设项目的“超规模、超标准、超概算”的顽疾。 集中组织建设管理模式引入高校基建项目管理，最大限度地遏制了高校基建工程中的“三超”顽疾问题。 经省公共工程建设中心的初步核算，金螳螂土木创新实践教育中心并未发生或超过概算，初步估算可节省投资约150 万元。

（3）集中组织建设模式下，高校从项目“建设方”转变为项目“使用方”，但高校必须保持发挥自有运营管理机构的职能，高校基建管理部门的职能也应从项目微观管理转向项目宏观管理。 集中组织建设模式下，高校参与集中建设项目建设全过程的沟通、协调、配合工作。

（4）与传统高校基建管理模式相比，集中组织建设模式有效地实现了“投资、建设、监管、使用”的相互分离，能够有效阻断权利寻租，从源头上预防工程建设领域腐败问题。

（5）实行集中组织建设模式后能够有效地管理各种档案文件和合同，客观上促进了基建管理水平整体提升。在高校基建管理工作中，重视项目建设过程而忽略工程建设档案管理，一直以来都是各高校的一种通病。近年来高校的巡视活动中，基建档案资料缺失、资料不完善的违规情况，也成为高校巡视整改的重点。 因此，集中组织建设模式的实施，在客观上也能加速基建工作作风的转变。

4.2.2 集中组织建设模式实施过程中存在的主要问题

作为我校首个采用集中组织建设模式管理的工程项目实施过程比较顺利，但在实施过程中也暴露出一些问题：

（1）高校作为使用单位，有时也是投资方，高校的建设要求无法及时、充分、完全得到满足。 由于工程建设工期较长，通常达到1 年以上。 而在这个建设工期内，有可能高校自身会出现新的变化，如建筑使用功能变化、办学理念转变、设备技术升级等，这些都可能要在在建工程中有所体现。 在行政管理下的高校基建管理模式中，这种因时制宜的变更，只要论证充分，通常实施起来比较简单。 但在集中组织建设管理模式下，由于高校从项目“建设方”转变为项目“使用方”，集中组织建设的实施单位作为项目“建设方”，高校的建设要求就没有那么能够顺利达成。

（2）在集中组织建设模式下，高校从项目“建设方”转变为项目“使用方”，但并不意味着不再介入集中建设项目全过程的建设工作，相反更要积极主动地参与到本单位集中建设项目建设全过程的沟通、协调、配合等。 高校作为项目“使用方”应选派一名具有丰富工程建设管理经验的人员担任项目“协调联络员”，并与项目“协调监督员”、实施单位项目主任及现场代表，共同参与集中建设项目的全过程建设管理的相关工作。 高校应根据集中组织建设管理项目的特点，结合学校具体情况，制定相应的《“协调联络员”工作规范》，进一步发挥使用单位在集中建设管理中的参与作用。

（3）根据长期的工程项目管理经验，技术阶段及可行性研究阶段对项目的投资影响度占到60%，设计阶段约占15%，施工阶段也仅占15%左右。 因此，若实施单位能够从技术方案及可行性阶段就能发挥其专业性的管理作用，对工程项目全过程管理的效率具有十分重大的影响。 因此，实施单位应从项目可行性研究报告批准时开始介入，直到工程保修责任期结束。 另外，高校基建部门管理人员具有一定的工程建设经验和专业技术，有的基建项目已进入设计准备阶段，这时实施单位可适当调整介入时机环节和介入模式。

（4）在集中组织建设项目工程交付使用单位后，由集中组织建设实施单位承担组织工程质量和建筑设备保修期范围、缺陷责任期限内的工程质量保修工作，而建设项目维护管理工作由项目使用单位承担。 跟高校应根据学校具体情况和实施集中建设项目的特征，研究制定相关的《集中组织建设项目维修保养管理实施办法》，并及时与实施单位建立信息沟通、配合、协调等制度，以保证已交付使用的建设项目能够较好地发挥其作用。

（5）根据苏建函集建[2020]570 号的规定，高校作为使用单位负责项目前期各项工作，并参与集中建设项目初步设计文件及概算的编制和施工图设计及图纸交底等工作。 在集中组织建设管理模式下，高校基建工作应侧重于项目前期的各项工作，同时参与集中建设项目建设全过程的沟通、协调和配合工作。 作为高校的基建管理部门，则应势利导，针对新形势新任务对基建管理人员进行职业规划和岗位培训。 必要时，在充分论证的前提下，对基建部门职能、管理岗位职责作适当的调整，为集中组织建设管理模式全面推广作技术准备。

5 结论与建议

（1） 集中组织建设模式是江苏省在政府投资工程中积极推进的管理模式， 并已逐步取得积极的成效。高校基建项目实质上仍属于政府投资项目，高校基建项目管理采用集中组织建设模式具有可行性和必要性。建议在高校基建项目管理中引入集中组织建设管理模式，并在充分论证的前提下，对基建部门职责、管理岗位职能作适当调整，对基建管理制度进行全面梳理，为集中组织建设管理模式全面推广作技术准备。

（2）传统高校基建项目采用自行组织建设，在集中组织建设管理模式下，高校从项目“建设方”转变为项目“使用单位”，建设项目的全过程管理由专业化的实施单位负责。 但高校基建管理部门要利用现有管理部门的技术优势，全过程参与本单位集中组织建设项目建设的沟通、协调、配合等工作。

（3）集中组织建设实施单位介入时点应从编制项目建议书时开始，直到工程保修责任期结束。 但高校基建管理部门管理人员具有一定的工程建设经验和专业技术，有的基建项目已进入设计准备阶段，建议可根据高校基建项目的实际情况，集中组织建设实施单位灵活地选择介入模式和介入时机。

（4）集中组织建设模式在高校基建项目管理中的应用表明，集中组织建设模式由于自身的优势，可以有效克服高校基建管理存在的主要弊端，为高校基建管理提供了更为规范、专业的管理服务，也推动着高校基建管理水平的提升。