黄河流域高质量发展视阈下基层政府执行力的改善——以河长制为例

王京歌，李 雅

（河南大学 法学院，河南 开封 475001）

河长制为无锡市政府主要解决太湖湖面蓝藻泛滥而首创，是基层政府推进水环境治理的重大进步，旨在推动法治政府建设与生态文明建设的积极融合。在总结实践经验的基础上，国务院于2016 年印发《关于全面推行河长制的意见》，要求“建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，在全国江河湖泊全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、实现河湖功能永续利用提供制度保障”。①《关于全面推行河长制的意见》，中国政府网，http:www.gov.cn/zhengce/2016-12/11/content_5146628.htm，2022 年10月3 日访问。为了确保河长制顺利推进，生态环境部自2016 年开始，将各级政府河长制运行和落实情况纳入台账，对落实不到位的要求积极改正并及时跟进生态环境保护督察“回头看”。2022 年生态环境部公布的数据（2022 年1-6 月全国地表水环境质量状况）显示，全国各流域地表水水质优良（Ⅰ-Ⅲ类），断面比例达到84.1%，较于2019 年同比增长8.7 个百分点。在取得良好成效的同时，河长制在运行过程中也暴露出较多问题，“应付式打卡”“执行困难”等现象使得基层政府执行力不足。执行力是政府的生命力，党的十九大报告提出“要明确转变政府管理职能，增强政府的公信力和执行力，做到建设让人民满意的政府”。②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，央广网，https://military.cnr.cn/zgjq/20171029/t20171029_524004021.html，2022 年10 月3 日访问。考量现阶段河长制实施状态，亟需提升基层政府的执行能力。

依据《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》的相关规定，为了更好地促进河长制和政府执行力两者有效的结合，发挥河长制自身的效能，有必要对政府执行力进行深化研究，实现河长制下政府河流治理从政治驱动到法律驱动、从制度优势转化为治理效能的初衷。

一、改善河长制基层政府执行力因应时代发展

党的十九大以来，国家高度重视生态文明建设。黄河流域生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，开展中央生态环境保护督察是建设生态文明的重要抓手。依据生态环境部督察整改专题专栏数据（2020—2021 年）显示：典型流域示范案例共91 项，其中包括有后续整改措施43 项，尚未公布整改措施48 项，有后续整改措施案例中水资源污染占比32%，是环境污染要素中占比最高的一项。基层河长办履责不力、敷衍应对、监管缺失、对于黄河生态环境保护重要性认识不足、长效机制落实不到位等都是产生水环境污染的重要原因。

将上述各值代入式(1)得,D=100.5 mm,d=50.25 mm.依据机械设计手册,确定液压油缸的相关尺寸:缸径125 mm,杆径60 mm,行程50 mm.

（一）法治政府建设要求提升基层政府执行力

新时期我国生态问题日趋严重，尤其黄河流域污染现象泛滥，严重影响社会正常发展以及人类生存繁衍，政府作为社会公共物品的主要提供者以及管理者，是履行生态保护职责的第一责任人。河长制作为政府管理职能在生态环境领域的重要制度创新，在学界引起广泛讨论，一些学者从等级协同模式出发，认为河长制依托于混合型权威，必将面临“组织逻辑困难”“责任困难”等挑战①任敏：《河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究》，《北京行政学院学报》2015 年第3 期，第25-31 页。②李汉卿：《行政发包制下河长制的解构及组织困境:以上海市为例》，《中国行政管理》2018 年第11 期，第114-120 页。③沈亚平：《制度性集体行动视域下“河长制”协作机制研究——以天津市为例》，《理论学刊》2020 年第6 期，第76-85 页。④肖攀：《跨域生态环境协同治理现状及应对路径研究》，《湖南社会学》2021 年第5 期，第92-99 页。。需要政府加强生态管理职能，各级政府部门应当通过各项制度的制定与实施来对生态文明建设中的权责进行统一划分，明确各级政府之间的关系，并对生态文明建设做出长远规划。⑤刘超：《纠缠于理想与现实之间的“河长”制：制度逻辑与现实困局》，《云南大学学报（法学版）》2012 年第4期，第39-44 页。十八大以来，法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。黄河生态文明建设作为法治政府建设的重要组成部分，要求政府做到职责明确、依法行政的政府法治治理体系。在新发展阶段，山水林田湖草作为生命共同体的后续保护发展当然离不开法律的保障，更需要政府发挥管理者角色作为第一要义进行后续稳定发展。作为现阶段国家努力共同推进法治国家、法治社会、法治政府建设的征程中，法治政府建设需要通过推进生态环境保护实现职能转变。因此关于生态保护方面必须提高基层政府的执行力，确保做到一个让人民满意的法治政府。

细读《普通高中地理课程标准》会发现，常用“绘制全球气压带、风带分布示意图，说出气压带、风带的分布、移动规律及其对气候的影响”“运用示意图，说出水循环的过程和主要环节，说明水循环的地理意义”等关键词来描述对教学目标的要求，可见课本插图的配置对实现教学目标具有重要意义。同时，课本插图中也附带着很多课本文字没有显现的隐性知识点，这是对课本的深度提升，也是高考出题的创新考点所在。例如，人教版高中地理必修1图1.4太阳系模式图，该图的主要目的是展示八大行星的相对位置和公转轨道特征，但细读该图发现，图中还反映了行星的有无光环特征及彗星的运行轨道特征等隐性知识点。

（二）河长制有利于改善基层政府治理效能

其次体现在监督制度方面。河长制最开始是由上级主管部门监督，这种既由上级政府考核又由上级政府监督的体制缺乏一定的公信力。虽然现阶段全国范围之内已有不少地方开始引进第三方监督机制，例如重庆市《河长制社会监督员管理办法（试行）》强调在社会中聘任志愿者参与河湖管理保护社会监督工作；广东省引进三级人大监督河长制实施；安徽省组织第三方专业机构开展常态化河长制暗访工作等，现阶段虽初有成效，但仅仅针对重点流域管理，对于其他分支河流的监督体制仍然相对薄弱。

首先，在国家层面，完善《水污染防治法》中关于政府治理河湖污染的内容，增加政府治理河湖污染的基本规定。例如明确河长制的组织部门体系，河长制工作实施过程中基层政府执行力的提升力度激励，在法律体系中明确河长的主要职责或者违反法律后造成的法律责任等等。

（三）河长制凸显多元利益主体参与机能

新时代黄河生态文明建设的稳固推进离不开社会公众的支持与参与。我国黄河流域历经多省分布范围较广，同时黄河生态环境的治理离不开政府多方部门的协调治理，从而导致政府监管缺失或者监管不力现象时有发生。一些学者认为河长制虽然通过“职能改革”“问责倒逼”实现河湖治理，但同样存在过度依赖权威、体制外力量吸纳不足的责任困境等问题。①王班班：《地方环境政策创新的扩散模式与实施效果—基于河长制政策扩散的微观实证》，《中国工业经济》2020 年第8 期；颜海娜：《基层河长的政策执行力：一项关于政令“最后一公里”的实证分析》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第6 期；马鹏超：《河长制对村域河流治理绩效的影响及作用机制》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2022 年第3 期；汪群：《基层河长胜任力模型构建的实证研究》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第3 期。另外有学者将“村居河长”作为参考文本，通过工作负荷、制度支持、权责一致等具体探究基层河长执行力及其影响因素。②任亮：《生态法治建设中政府履行职能的生成逻辑、现实困境及优化路径》，《河北北方学院学报（社会科学版）》2022 年第3 期；刘强强：《制度优势如何提升治理效能：我国政府绩效管理逻辑探析》，《学习与实践》2021 年第11 期，[美]道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海：格致出版社，2014 年。例如当地政府出于发展经济的目的，生态保护会让位于经济发展的需要，导致生态监管失灵。一方面，虽然河长制的创建为政府治理河湖污染提供了先进的方法和经验的总结，但制度本身主要依靠党政主要领导负责，而且河湖治理是一个长期实践的过程，需要社会共同保护河湖生态环境，才能使制度本身达到长效机制。另一方面来说，人民本身就是国家的主人，我国的公民既享有权利又履行义务，积极贯彻习近平生态文明观，保护河湖生态环境是公民应尽的义务。因此对于政府部门积极倡导践行生态环境治理的过程，公众应积极参与，为黄河流域生态环境治理效果达到最优值。

二、我国河长制基层政府执行力不足的成因分析

执行力是基层政府执政的本质，是基层政府的生命所在。政府执行力是影响国家治理绩效的一个关键变量，良好的政府形象和公信力由政府执行力铸就③曹静晖：《基层政府执行力的影响因素及提升路径》，《华南理工大学学报（社会科学版）》2020 年第4 期，第115-124 页。。截至目前，河长制制度下基层政府治理河湖污染问题尚未真正发挥长效机制，基层政府执行力方面还有待提升，主要体现在以下方面：

（一）局限于地方利益，基层政府执法动力不足

基层政府作为河长制执行的最后一公里，对河长制制度的长效发展起到关键作用，但在实际运行过程中尚存漏洞，虚假巡河、选择性上报以及隐瞒真实现状等需亟待解决。究其根本，主要由于基层河长权责不一致，基层河长承担的责任义务远远超过享有的权利。

一方面来源于政府本身存在“金字塔式”运行模式。中央政府将具体实施的权力层层下放至地方，同时规定一定的任务考核制度，对于完不成任务的基层河长给予行政处罚。鉴于上下级政府之间存在领导与被领导之间的关系，上级政府掌握着下级政府的资源甚至权力，基层政府只能“被动”接受，并且河湖治理不仅仅局限于一个部门，往往牵连多个部门，“西瓜大的责任，芝麻点的权力”使得基层政府为了完成任务而选择表面工程，这也是政府执行力提升较难的根本原因。

目前酚类物质致癌强度系数还未确定，本研究仅讨论酚类物质非致癌风险，计算公式和参数取值参考美国健康影响评估概要表格、丹麦安全与毒理研究所以及相关研究结果（EPA，1997；Nielsen et al.，1999；Tyl et al.，1999）。

另一方面担任河长职位的基本上都是党政领导的一把手，其主要是行政职能，对于治理黄河污染缺乏专业的知识，同时河长制制度本身主要依赖基层党政领导的重视程度。在当前全球疫情反复经济低迷的现状之下，基层党政主要领导人不仅要预防本地疫情卷土重来的可能性，同时还要在疫情常态化的实际社会发展之中承担提升本地经济的重担，这时黄河生态环境保护的改善与疫情之下经济发展之间的平衡点完全取决于基层政府主要领导的选择，处于这两种重担之下的基层政府之间大多数会以生态保护之间的退让为妥协来继续支持发展本地的经济。总的来说基层政府关于生态环境保护之间的理念尚未完全吸收，并未真正理解生态保护的重要性，从而基层政府选择象征性的治理污染策略，相应造成执行力偏差，因此基层政府在治理河湖污染方面执行力还有待改善。④曹新富等：《我国基层政府河长制执行偏差：主要表现形式、成因其矫正路径》，《当代经济管理》2022 年第3 期，第33-40 页。

（二）基于生态保护政策的治理，执行力不足

一方面，自太湖蓝藻泛滥