行政事业单位预算管理一体化应用研究

王 迎

（作者单位：淄博市大数据中心）

随着国家预算管理体制改革的不断深入，预算管理一体化作为一种系统化预算管理模式逐步在行政事业单位普及应用，进一步推动了行政事业单位优化财务管理体系，提升了管理效率，为妥善处理行政事业单位在预算管理中存在的问题提供了有效路径。

一、预算管理一体化概述

预算管理一体化指的是以完善的制度规则为依托，通过信息化技术手段，打造预算一体化信息平台系统，利用平台功能推动预算管理达到规范化、标准化、科学化目的，确保财政资金使用公开透明，提高使用效率。主要包括以下内容：

（一）基础信息管理

基础信息管理内容主要包括人力资源结构、单位固定资产、无形资产以及相关业务开展信息，尤其是项目建设开展情况。除此之外，还要加强与相关部门的信息联动，尽可能全面了解掌握政府财政收支、税收情况等数据信息[1]。

（二）项目规划信息管理

项目规划信息管理内容主要包括注重项目自身信息管理。同时，对以往相关项目信息进行搜集整理，通过对以往项目建设情况的整合分析，吸取经验教训和优秀做法，根据行政事业单位的发展目标，科学合理建设短期、中期及长期项目库，为预算编制提供可靠支撑。

（三）信息资源共享

信息资源共享内容主要包括单位内部各部门之间的项目建设情况[2]，以及单位外部具有相同性质的公共服务项目建设情况，以实现各类公共服务项目相互衔接、相互配套，避免不必要的重复建设，实现资源的高效合理利用。

二、实施预算管理一体化的意义

（一）有利于深化预算管理体制改革

地方各级政府都在不断推动预算管理改革，力求通过预算管理实现上下级政府以及政府部门预算管理的有效衔接，提升对所属行政事业单位各类资源的统筹管理，提高资源配置和利用的效率。而实施预算管理一体化，可以将各级政府所属行政事业单位的资金收支统一纳入预算管理体系，提高各类资源的科学统筹规划水平，通过以预算数据为指导，科学合理管控各类公共事务和服务项目的支出，增强预算管理的强制力、约束力。

（二）有利于推动财政资金使用效益最大化

当前，各级地方政府都不同程度地面临财政收支不平衡的客观现实，各级地方政府面临的各项公共事务和公共服务事项也在不断增多，人民群众的需求也在不断增长。实施预算管理一体化可以有效统筹各行政事业单位之间的项目建设，按照轻重缓急，围绕人民群众最关心、最关注、最关切的问题，合理安排有限的财政资金支出，确保有限的资金用在刀刃上，切实用在民生保障上，切实用在人民群众的急难愁盼上，充分发挥预算管理对公共资源配置的科学管理作用，不断优化资金支出管理，最大限度发挥财政资金的作用。

（三）有利于建立现代化预算管理制度

预算管理制度作为行政事业单位各项工作开展的重要依据，关系着社会公共服务的质量，关系着人民群众的切身利益，建设规范透明、标准科学、约束有力的预算制度是中国特色社会主义现代化建设的重要内容，也是完善国家治理体系和促进国家治理能力现代化的重要环节[3]。预算管理一体化制度将预算编制、预算执行、预算决算、预算绩效考核以及奖惩等借助信息化技术和大数据手段，通过制定各类应用模块实现提交、审核、监督、管理的无缝衔接和闭环管理，能够对预算管理的各个阶段、各项数据指标和规范性进行有力调控，是现代化管理制度在预算管理领域的有效运用。

（四）有利于加强国有资产监管

行政事业单位代表国家行使公共事务管理权利，为社会提供基本公共服务，各类资产均属于国有资产。预算管理一体化可以有效将预算管理与资产管理相衔接，通过信息化技术对资产相关基础信息、资产财务管理信息以及资产使用情况信息进行统一管理。行政事业单位需要确保固定资产信息真实有效，以便于财政部门依据固定资产信息进行资产配置和预算审核。同时，资产的购置、处置也被纳入预算管理系统，行政事业单位需要确保资产信息和会计核算信息完全一致，并要根据资产变动情况及时准确地进行系统录入，资产变动所取得的收入必须全部上缴财政，而且行政事业单位购置固定资产必须严格落实预算申报制度，从根本上杜绝无预算采购资产的情况。总之，通过将资产管理纳入预算管理一体化可以有效避免国有资产流失，提高资源配置效率，确保国有资产使用效益最大化，实现行政事业单位国有资产管理效率和水平的有效提升。

三、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制存在不足

行政事业单位各项工作开展都离不开预算编制，科学合理的预算编制可以提升公共管理和服务的质量与效率。但目前，一些行政事业单位对预算编制工作重视度不够，在预算编制过程中缺乏科学依据，编制过程较为随意，一些预算项目为达到预算目标而生搬硬凑，不符合行政事业单位的工作实际和发展目标。造成这些问题的原因主要有两方面：一方面，预算编制和业务工作结合不够紧密，预算编制一般由财务部门负责，而财务部门在开展工作的过程中很少参与具体业务工作，不同行政事业单位的业务范围也不尽相同，加之缺少必要的基础数据支撑，部门之间相互沟通不足，造成预算编制与业务发展脱节，在预算执行过程中出现难以落地的情形；另一方面，预算编制缺乏统一规划，突出表现在一些行政事业单位没有根据单位长远战略规划，建立短中长期项目储备库，缺乏长远规划，每年进行预算编制只是机械地让业务部门上报，业务部门往往也是临时抱佛脚，导致预算编制缺少与过去和将来的有效衔接，预算管理效果不明显。

（二）预算监督管理不到位

预算管理是行政事业单位工作开展的基础和支撑。一些行政事业单位往往比较重视预算编制和项目最终成果，在对预算执行情况开展监督的过程中，仍旧采用传统的监督方式和手段，注重事后监督，对事前和事中监督重视不足，这就给项目建设带来了一定的风险和隐患，一旦项目建设过程中出现问题，不能及时发现和改正。特别重要的是，在预算资金拨付过程中，对资金的使用如果缺乏监督，极易出现资金超前拨付、延后拨付等现象，影响项目施工进度，产生权力寻租漏洞，甚至带来财政资金损失，造成项目建设质量难以保证[4]。

（三）预算执行效率有待提高

由于预算编制存在问题，以及缺乏对预算具体执行过程的监督管理，具体业务部门在工作过程中存在预算执行不到位的现象，导致各项支出不能够按照预算方案执行。其中的原因除了预算编制不够科学合理、监督不到位，还存在业务部门对预算管理的重视度不够，认为预算管理是财务部门的工作与自身关系不大，没有将预算项目作为工作重点。一些需要多部门相互配合实施的项目缺少牵头负责部门，部门之间缺少必要的沟通协调，等靠思想严重阻碍了项目的实施。还有部门预算管理人员对自身职能职责认识不清，认为项目实施是具体业务部门的工作，缺少必要的工作提醒和跟进，导致预算项目进展不明显。

四、预算管理一体化在行政事业单位的应用策略

（一）加强预算编制管理

预算管理一体化中预算编制是前提和基础，只有编制出科学合理、具有可操作性的预算，才能确保预算管理顺利实施。为此，行政事业单位要实行预算管理一体化就需要加强预算编制管理。一是要加强项目库建设。行政事业单位要基于信息化基础，将以往的项目信息等全部纳入预算管理系统，单位所涉及的各类支出都要以项目的形式实施，根据单位发展的短期、中期、长期规划，科学合理建设项目库，将项目库内项目按照性质、规模、用途等进行分类管理，确保预算编制有章可循、有据可依。二是加强预算项目管理。预算管理不仅仅是财务部门的工作，还需要各部门通力配合共同完成。行政事业单位业务部门要对项目做好前期调研，积极开展项目申报、评审等工作，将具备条件的项目及时纳入项目库，尤其是财务部门在编制预算时要充分与业务部门沟通，关注项目的前期手续是否完备，是否具有可行性、操作性，合理制订资金拨付计划，提升预算的科学性，确保预算内项目全部能够付诸实施。三是提升预算项目科学性。在编制预算项目的过程中，要对项目情况进行认真研判分析，对于较大规模的项目，年度内难以完成的要科学合理作出分解，将年度计划与项目计划进行统筹安排，将年度支出计划纳入年度预算管理范围，而不能将整个项目作为年度预算，提升预算编制的科学性、合理性。

（二）提升预算管理的监管水平

加强对预算管理的监督是确保预算项目顺利实施的重要环节。一是要制定相应制度措施。行政事业单位要针对预算项目的实施制定详细的管理制度，对各阶段、各环节管理进行明确规定，明确相应责任部门和责任人，为预算管理监督提供制度依据。特别是对于预算资金的支出，必须严格标准，以一体化系统收集的数据和预算编制、执行数据为基础，利用不同项目支出数据作横向对比，再结合财政部门设置的项目支出标准来制定，防止出现权力寻租。二是要明确监督职责。行政事业单位预算监督不能依靠财务部门和业务部门自行监管，而是要成立相关的预算管理工作领导机构，主要领导亲自挂帅，组织人员定期、不定期对预算项目实施情况开展监督检查，发现问题及时进行处理[5]。三是加大执纪问责力度。行政事业单位纪检监察部门要全程介入预算项目实施的监督过程，对事前事中事后进行全过程监督，对发现严重问题的要严肃追究相关责任部门和责任人员的责任，形成强大的震慑力，倒逼预算管理水平不断提升。

（三）强化预算执行管理

预算执行是预算管理的关键环节，预算项目执行不到位直接影响着预算管理的成效，行政事业单位要以预算管理一体化为依托，将预算编制、决算、考核等直接与执行挂钩，提高执行的效率和水平。一是要明确责任主体。预算项目的执行必须保持高度的严肃性，要严格按照项目预算、进度安排、执行标准严格执行。对于每一个项目都要根据项目性质、内容等确定预算执行部门和责任人，预算管理领导机构要定期对预算项目执行情况进行调度，对于进展缓慢的项目，既要批评教育，也要帮助寻找原因和解决困难，必要时现场办公现场解决，压实各级各方责任，确保预算项目的刚性执行。二是要加大考评奖惩力度。行政事业单位要建立科学合理的预算绩效考核体系，根据不同单位性质和特点细化考核指标，为加强预算管理和监督问责提供基础保障和必要的客观依据。预算绩效考核后要及时公布考核结果，将考核结果作为单位各类表彰评比的重要依据，对于考核优秀的预算管理部门和预算执行部门以及相关人员要给予必要的物质和精神奖励，激发职工加强预算项目执行的积极性、主动性。对于绩效考核成绩不合格的部门和个人，也要给予必要的惩戒措施，以起到警示教育的作用，形成人人重视预算管理、人人关注预算管理的良好氛围。三是加强应用系统建设。预算管理一体化基于信息化基础而来，加强应用系统建设可以有效提高预算执行效率。行政事业单位要针对目前预算管理应用系统中存在的不足和问题，根据业务变化和实际应用效果，加强系统升级建设，完善系统功能，不断完善各项功能模块，制定财务数据处理标准，统一会计科目，实现预算管理和财务核算功能整合，优化项目库编制流程，提高系统界面的友好性。同时，嵌入项目预算执行评价模块，优化项目库管理，提高预算执行率。

（四）提高预算管理精细化水平

预算管理一体化是提升预算管理效率的重要手段，预算管理精细化是一体化的重要基础。行政事业单位要切实提高预算管理精细化水平，为预算管理一体化夯实基础。一是优化预算管理制度。行政事业单位应根据资金需求制订与之相匹配的预算管理优化方案，并做好精细化预算管理培训工作，全面提高单位预算管理精细化程度。二是优化预算管理流程。根据预算管理组织架构、管理原则及关键事项制定精细化管理流程，提高预算的准确性和前瞻性，结合实际效果定期对流程进行评估改善，使得精细化管理流程日趋完善。三是优化预算编制方法。行政事业单位在编制预算时应以零基预算为主，综合考虑单位实际项目需求和财政资金状况，结合单位发展规划，确保预算合理可行、科学有效。

五、结语

预算管理一体化是预算全过程管理和信息技术结合的产物，是深化预算管理体制改革的内在要求，推动财政资金使用效益最大化的客观要求，建立现代化预算管理制度的迫切需要，加强国有资产监管的重要手段。但目前，行政事业单位面临预算编制存在不足、预算监督管理不到位、预算执行效率还需提高等问题，需要不断加强预算编制管理、提升预算管理的监管水平、强化预算方案执行管理、提高精预算管理细化水平。