事业单位内部控制体系优化建设

齐 爽

一、前言

伴随着经济社会的不断发展和制度体系的不断完善，事业单位所提供的公共服务也不断增加，这对于事业单位提出了更高的要求，如何更好地履行职能，提升单位运行水平，对于事业单位是一大考验。内部控制体系建设是事业单位实现管理科学化、规范化的一种有效手段，以内控目标为导向，坚持以内控基本原则为前提搭建完善的内部控制体系，可以促使事业单位治理体系不断健全完善，这对于事业单位职能更好地发挥具有保障作用。作为事业单位，要推动内部管理模式优化升级，以健全的内控管理机制为保障，助力单位管理效能提升，保障单位运行和服务水平。

二、事业单位内部控制体系优化建设必要性

事业单位在推动经济社会发展中发挥着重要的职能作用，作为公共服务职能的履行主体，其管理水平和质量直接影响职能发挥。因此，在新时代背景下，事业单位要注重强化内部管理，提升自身治理水平，保障社会公共服务质量和效率。尽管财政部早在2012 年便颁布了《行政事业单位内部控制规范》，但控制规范并没有在各基层事业单位中得到全面落实，导致部分事业单位或多或少都存在一些内部控制问题，并且内部控制能力提升缓慢，可见事业单位仍需进一步完善内部控制体系。

（一）避免权力失控风险

对于以盈利为目的的企业而言，内部控制工作主要从企业负责人的利益需求出发，但由于事业单位的经营性质较为特殊，工作人员在缺少内部控制制度及奖惩机制的情况下，极易出现工作积极性较差、创新能力不足、竞争意识较差等问题，这都会对事业单位的运营发展及内部控制造成阻碍，也会导致权力失控问题[1]。通过内部控制体系优化建设，事业单位能够明确内部控制的要求，对于各项内部因素实现有效控制，做到对关键工作岗位和全体工作人员的内部控制，避免权力失控情况的发生，确保每位工作人员掌握的权力都与其工作岗位相匹配。

（二）预防贪污腐败行为

预防贪污腐败是事业单位开展内部控制工作的重要目标。如果一个事业单位内部出现了贪污腐败行为，会对单位的正常运营发展造成不利影响。事业单位通过内部控制体系优化建设，能够有效预防和惩戒贪污腐败行为，从根本上降低工作人员尤其是领导干部贪污腐败问题。

（三）约束保护工作人员

在持续优化内部控制体系的过程中，事业单位能够通过其实现对工作人员工作理念和活动的有效约束，对工作人员起到震慑效果，通过各项标准和规范降低工作人员出现不良行为的概率。完善的内部控制制度能够增加工作人员的违法成本，当工作人员意识到出现违法行为便会受到严厉处罚之后，便会有意识地规避违法行为，从而能够有效降低出现违法行为的概率。

三、事业单位内部控制体系建设存在的问题

（一）缺乏完善的内控工作制度

缺乏完善的内控工作制度，将导致事业单位缺乏科学指导依据。在事业单位中，内控制度建设应从预算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、政府采购制度、基建项目管理制度、合同管理制度、关键岗位制度等方面入手。但是，部分事业单位往往只在关键科室建立内控制度，如办公室和公积金管理科等，大部分科室并未建立完善的内控制度，如内部审计制度、会计档案管理制度、业务流程制度、不相容岗位相互分离制度等基本缺失，如此使得内控效力大大削弱。

（二）预算内控实施不到位

预算内控实施不到位影响事业单位内部控制有效性。从预算编制方面来看，部分事业单位在编制预算过程中，往往将时间确定在本年底或者下年初集中编制，而这时各科室工作量大且繁杂，这无疑加剧预算错漏报风险。不仅如此，在一些单位中，编制预算采用的方式相对粗放，基本是由各预算部门自行汇总所需预算，这使得编制数据质量大大降低。由于数据统计相对粗糙，加之各科室之间没有就预算进行交流沟通，就直接向预算负责部门提交预算，由其进行汇总审核，使得预算编制精准性不足，易出现脱离实际的情况。在一些部门中，为避免后期业务开展过程中出现预算不足的情况，在编制预算过程中以往年度预算为参考依据，尽可能地多报，这使得预算管控趋于形式化[2]。在预算执行方面，未建立独立的审计部门，预算执行过程缺乏刚性监督和约束，如此使得预算执行效果不佳。

（三）支出内控管理不到位

部分事业单位支出内控管理不到位。以某公积金管理中心单位为例，该单位虽然制定了完善的支出管理制度，制度中也对各项费用支出审批进行了明确，具体做法是制定申请表，来对申报程序进行规范。但是在实际工作中并未做到切实有效执行，虽然有单位综合科进行监督，但是由于监督机制缺乏独立性，使得监督力度不足，容易引发风险。该单位采取的是公务卡结算方式，也向工作人员发放了公务卡，但是在实际业务开展过程中，一些人员公务出差产生的支出费用往往是先行垫付，再通过发票向综合科申请报销。而在对支出进行审批过程中，往往更多关注的是金额是否超标，一般只要发票金额在标准范围内均予以通过，对于发票抬头核定、发票时间核定并不规范，如此使得单位支出内控管理不到位。

（四）采购内控乏力

采购内控乏力主要存在以下问题：事业单位往往采取的是统一组织、集中采购的方式，而在编制采购预算过程中，部分采购主管部门往往忽视从整体层面对各部门编制的采购计划进行分析和评估，同时，各需求部门之间也未做到有效沟通、交流，如此较易出现实际和采购计划之间相互冲突的情况。不仅如此，在非招标项目采购过程中，部分采购主管部门更多倾向于选择以往合作的供应商，未严格遵循供应商资质审核评估要求对供应商进行审查，由于不明确供应商是否满足项目要求，容易导致行政成本增加。此外，在一些事业单位中，各部门分散采购，采购人员缺乏规范意识和专业意识，在采购过程中较为随意，不注重执行严格规范的采购程序，忽视全面深入的市场调研和价格评估，更多依赖于代理机构，加之验收把关不严，易造成财政资金流失。

（五）资产管理内控低效

固定资产是保障事业单位运行的物质基础，资产内控管理低效，容易造成国有资产流失。在资产日常管理方面，管理主体有使用部门、管理部门、财务部门，三部门密切、协同配合，才能做到资产账实一致。但是就实际来看，在一些单位中，部分工作人员资产管理意识不强，在资产日常管理中缺乏有效配合，使得资产无法做到持续、动态管理，降低资产管理质量。如单位资产管理人员忽视定期盘查资产，容易导致部分资产长期闲置，而又重新购置资产的情况。

（六）合同管理内控不规范

合同管理是事业单位内部控制的重要内容之一，忽视合同内控管理容易诱发财务风险。在一些事业单位中，虽然也对合同管理进行了规范，明确了合同管理制度、合同审查流程等，但是存在实际执行不到位的问题。如在合同签订环节，未能严格遵循规范要求执行审查工作，在签订采购项目合同时，考虑到供应商是长期合作，因而在对供应商进行审查工作中不按照标准流程执行审查，审查趋于形式化，加剧合同风险[3]。

（七）内控管理机制不健全

优化内部控制体系需要依靠先进的技术手段和专业的人员支持，但部分事业单位存在技术和人员不足的问题。缺乏相关的技术和专业人员，会影响内部控制体系的建设和运行。优化内部控制体系需要对原有的制度和文化进行调整和改变。但事业单位的制度和文化往往较为保守，改变的难度较大，需要付出一定的时间和精力来推动制度和文化的转变。优化内部控制体系需要投入一定的资源和成本，但其效益并不是立竿见影的。事业单位需要权衡投入和产出之间的关系，确保内部控制体系建设的可持续发展。

四、事业单位内部控制体系优化建设途径

（一）工作制度优化建设

事业单位需要优化关键岗位的责任制度。各个事业单位中均存在对实现内部控制目标有着巨大影响的关键岗位，针对此部分工作岗位，需要进一步明确其人员分配、责任及权力。事业单位需要优化审计监督制度，确保审计部门能够客观、独立地开展内部审计工作。构建内部审计数据库，以此记录每次内部审计中出现的问题和整改策略，便于后续查找和再次利用，为内部审计工作提供便利条件。执行内部审计问责政策，真正改变内部审计问题年年出现、年年无法得到改正的顽固局面，一旦出现长期没有改变的内部控制问题，便需要对涉事部门及工作人员进行追责及处罚。通过单位网站、公众号、官方微博等渠道及时公布内部审计结果，确保群众的知情权，同时发挥公众对于事业单位内部控制工作的监督作用。

（二）预算管理优化建设

预算管理是事业单位内部控制体系优化建设的重要组成部分，优秀的预算管理需要包含预算编制（事前控制）、预算执行（事中控制）、预算考核（事后控制）三部分。从预算编制角度来讲，事业单位需要调动各个部门的负责人参与预算编制的积极性，积极协调预算管理人员与其他部门员工的关系，确保部门负责人能够按照工作计划以及上一周期的财务数据编制部门财务预算，确保整体预算编制的真实性和合理性。从预算执行角度来讲，事业单位需要针对不同类型的现金支付采取相应的管理方式[4]。例如，在权责范围内逐级审批预算内支出，按照权责及单独审批流程审批超预算支出，按照上级单位的要求上报并严格控制预算外支出；重点关注性质较为特殊、金额较大的现金支出，明确现金支出的各项标准及审核流程。从预算考核角度来讲，事业单位需要严格分析预算编制及预算执行的差距，积极发现现阶段预算管理工作中存在的不足之处，并通知和监督涉事部门及工作人员做出完善。将预算考核纳入绩效考核体系，充分发挥预算考核在内部控制中的关键作用，强化财务管理的事后控制效能，同时提高领导班子对于预算考核的重视程度。

（三）支出管理优化建设

事业单位的支出管理主要分为申请、审批、报销三个阶段。申请部门需要合理提出用款申请，同时出示能够佐证申请的凭证。负责审批的人员需要对用款申请进行审核，按照流程严格确认是否批准用款申请，同时保留申请凭证，如发现虚假凭证则需要对申请部门及人员进行问责处理。在用款报销及支付环节，事业单位一般选择使用公务卡结算制度，即将款项直接打到相应的银行卡上，尽量避免应用现金支付的方式，一方面能有效实现对于单位资金流向的准确把握，另一方面也能降低资金支付的风险[5]。

此外，事业单位还应注重细化业务支出管理标准，尤其是办公费、会议费、交通费等，针对不同的日常业务支出，应明确界定具体费用范围，并科学划定标准。不仅如此，还应严把支出审核关口，对于支出票据凭证，要严格按照审核标准进行审核，增强审核刚性和力度。对于重要支出业务，应对业务真实性进行核查，要求应由经办人、直接责任人等不少于两级以上人员签字确认，以增强责任约束。

（四）采购管理优化建设

事业单位需要合理编制采购规划，要求各个部门按照既定周期（月度、季度、年度等）提供物资需求规划，由采购部门统一进行审批和统计，实现对于物资采购成本的有效控制。在满足各个部门物资需求的同时，均衡物资库存情况，使得更多资金能够被应用在单位日常的运营发展及投资建设中。

事业单位需要规范采购活动，按照《政府采购目录》确定需要采购的物资应使用非政府采购方式还是政府采购方式[6]。如果使用政府采购方式，物资采购由资管中心统一进行，不需要事业单位过多参与。如果应用非政府采购方式，事业单位需要制定严谨的物资采购流程，实现物资采购过程的全流程监督和控制，并且要求所有支付操作均通过集中支付方式进行。

事业单位需要严格执行验收流程，无论是应用哪种物资采购方式，事业单位都需要做好对采购物资的检查工作，只有在确保数量、规格、质量等均符合采购规划后，才能确认验收，并出具验收报告。如果采购的物资存在技术方面的要求，事业单位可以邀请行业专家参与验收工作，避免出现由于验收水平不足导致的验收不合格问题。

（五）资产管理优化建设

事业单位需要在具体的部门及员工中落实资产管理责任，确保资产管理权责分明、清晰。事业单位可以通过资产记录卡的形式记录资产责任人及使用人。如果责任人在管理过程中出现变动，需要及时上报给党政办，并及时更新资产管理系统中的责任人信息。资产责任人需要认真完成所负责资产的管理工作，监督使用人使用资产的情况，如果发现资产由于使用人原因出现损失，需要进行追责处理。

事业单位需要严格落实资产盘点，通过盘点掌握各项资产的应用情况，降低资产损坏与账务不符、资产丢失等问题的发生概率。具体来讲，事业单位可以构建专门的固定资产盘点小组，完善固定资产的流程及方案，盘点数据需要由被盘点部门和盘点小组共同签字确认。如果在盘点过程中发现问题，则需要仔细分析问题发生的原因，并结合具体情况进行账务处理，最终由盘点小组出具盘点报告。

（六）合同管理优化

首先，事业单位应加强对合同管理的重视，建立健全合同管理制度。合同管理制度应包括合同签订、履约、变更、索赔、验收等各个环节的规定，明确各个环节的责任和流程，确保各项合同管理工作有章可循。其次，事业单位应加强对合同管理人员的培训和能力建设。合同管理人员应具备一定的法律、财务、项目管理等方面的知识和技能，能够熟练运用相关工具和方法进行合同管理工作。同时，事业单位还应加强对合同管理数据的分析和利用，及时发现和解决合同管理中存在的问题，提高合同管理的科学性和规范性。最后，事业单位应加强合同管理与其他管理环节的衔接。合同管理与财务管理、项目管理、风险管理等管理环节密切相关，需要与这些环节进行有效衔接和协同。事业单位可以建立合同管理与其他管理环节的沟通机制，加强信息共享和协作，确保各个管理环节之间的衔接和配合，提高整体管理效能。

五、事业单位内部控制体系建设的效果分析

优化后的内部控制体系能够明确工作流程、规范操作程序，减少冗余环节和重复劳动，提高工作效率。通过合理分工、明确职责，避免了资源的浪费和低效率的情况发生，使事业单位的工作能够更加高效地进行。同时，内部控制体系的优化能够有效地减少事业单位面临的各类风险。通过建立健全的风险评估和控制机制，能够及时发现和预防潜在的风险，避免事故和损失的发生。同时，通过规范的流程和制度，能够防止内部人员的不当行为，减少内部控制风险。通过建立健全的财务管理制度和审计机制，能够提高财务数据的准确性和可靠性，防止财务违规行为的发生，保护财务资源的安全。优化后的内部控制体系还能够提高财务决策的科学性和合理性，提升财务管理水平。最后，内部控制体系的优化能够增强事业单位的透明度和责任意识，使事业单位的工作更加透明，便于监督和评估。明确的职责和责任分工，能够激发内部人员的责任意识，提高工作的主动性和积极性。

六、结语

综上，事业单位内部控制体系优化建设能够避免权力失控风险、预防贪污腐败行为、约束保护工作人员。为了保障内部控制的质量和效率，事业单位在开展内部控制体系优化建设时需要遵循全面性原则、制衡性原则、适应性原则等，同时开展工作制度、预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、合同管理优化建设。基于此，事业单位内部控制体系优化建设是一项长期的、复杂的、系统并持续的工程，其优化建设要求也会随着时间及政策的变化而变化，这需要事业单位结合实际情况及时作出具有针对性的调整。