律师的角色定位与规模控制

关键词：律师规模；角色定位；规模控制

摘 要：近年我国律师规模处于井喷式发展阶段，但律师角色定位与职业性存在模糊不清、定位不明的问题，律师规模的增长与现有律师执业环境、律师业务水平以及律师市场需求之间呈现不匹配的状态。从美日律师发展路径的经验和教训中，可以窥视出我国律师行业规模快速扩张所产生的问题，建议控制律师数量增长进程，明晰律师角色定位，提升律师素质，使律师行业有序地与市场匹配。

中图分类号：：D916.5文献标识码：A文章编号：1001-2435（2023）05-0089-13

Role Orientation and Scale Control of Lawyers—A Comparison with America and Japan

HE Bing（School of law，China University of Political Science and Law，Beijing，100088）

Key words：size of lawyers；role orientation；size limitation

Abstract：In recent years，the scale of lawyers in our country has been at the stage of development by spurt. However，the role positioning and professionalism of lawyers in our country are ambiguous and the positioning is unclear. The growth of the scale of lawyers does not match the existing practice environment，business levels and market demand of lawyers. From the experience and lessons of the development path of lawyers from the US and Japan，we can peek out the problems arising from the rapid expansion of the scale of China's legal profession. It is suggested that the process of growth in the number of lawyers be curtailed and controlled，the role of lawyers be clearly defined，and the quality of lawyers be improved，so as to orderly match the high-quality legal profession with the market.

一、引言——十字路口的中国律师

1979年律师制度恢复之时，我国律师仅212人。1996年律师人数首次突破了10万人。2008年起，我国律师规模突飞猛进，年增长超过万人。据司法部发布的《全面深化司法行政改革纲要（2018-2022）》，截至2022年，全国律师总数已达到65.16万人，每万人拥有律师数达4.4名，律师人数每年增长约4万以上。1

与此同时，根据最高人民法院公报，2021年和2022年，人民法院审执结案件已经连续两年超过3 000万件。法院和法官极度承压。为解决法官案件负担，提升办案效率，民商事领域采取修订民事诉讼法，大量利用独任制度审理案件；对于小额案件，则采取一审终审。刑事诉讼领域，则广泛推行认罪认罚制度，以期减轻检察院和法院的刑事工作压力。由此导致以合议原则、两審终审原则、辩论原则为特征的诉讼制度发生重要变形，审判质量堪忧。

律师多多益善的观念在官方和民间颇有市场，并且明里暗里以美国为榜样。而对美国庞大律师群体造成的一系列尾大不掉的社会问题，我国毫无警觉。由于律师职业性质定位模糊不清，实务中将律师行业视同普通商业，任由律师事务所无节制地进行规模扩张，集团化、连锁化、商业化运营日趋严重。在就业压力之下，一些地方将律师事务所作为解决就业压力的一个渠道。一些地方出台措施，吸引律师事务所到本地办分所，解决地方的财政税收和就业压力。

此外，由于律师职业定性模糊不清，对律师执业行为进行规范，缺乏理论支撑。比如，在执业过程中，律师如何将案情向社会公开？其中的度，应当如何把握？律师们主张，根据言论自由原则，律师有权利将案件材料向社会公开。但他们没有看到，由于律师实质上是准司法人员，其行为应同时受律师职业伦理严格约束，并不得进行商业炒作。

日本也曾效仿美国大量增加律师，所幸在社会弊端初现时及时收手，未重蹈美国覆辙。我国的律师人口比目前与日本相仿。如果放任律师人数每年超过10%增速，势必滑向美国式的困局。律师规模控制的急迫性在于，律师规模一旦失控，律师深度参与立法、司法及行政领域，再行降低规模将极为困难。是学习日本采用律师精英制，还是仿效美国放任甚至刺激律师大规模增长呢？走向十字路口的我们亟须未雨绸缪。

二、美国庞大律师群体的形成和后果

（一）“蝗虫一样成群的律师”

1878年，全美律师协会（ABA）建立，当时的美国总人口5 000万，律师人数为7万人，律师占比为0.14%。一百年后的1978年，美国总人口为2.23亿，律师达到46.5万人，律师占比为0.2%。随后美国律师人数进入迅速增长期，七年后的1985年，美国总人口为2.38亿，律师人数猛增至65万人，占比0.27%。1985年后，美国律师人数以平均3%的增长率继续攀升。截至2023年1月1日，美国总人口为3.27亿，共有135.2万名执业律师，占比达到0.41%1。140多年来，美国律师人口占比翻了近3倍，如果全美律师集中起来建立一座城市，将会是全美第九大人口的城市，几乎是西雅图的两倍。

托克维尔在《论美国的民主》中提到，美国人有好讼的民风：“美国人总倾向于在法庭中，而不是在街上，解决他们的经济、社会和政治纷争”。2诉讼已经成为美国的“世俗宗教”。美国的这一传统至今犹在，而律师人数的增长又为这一传统推波助澜。一个世纪以来，美国诉讼案件量快速膨胀，达到了惊人的水平。美国的“诉讼爆炸”（Litigation Explosion）成为了闻名世界的社会问题。

1982年，前美国最高法院首席大法官沃伦·伯格在著名的批评美国律师制度的演讲中，列举了“诉讼爆炸”的具体数据：“1940年到1981年，联邦地方法院的案件数从35 000件增长到180 000件；1950年到1981年，联邦上诉法院的案件量从2 800件增长到26 000件。当时有报道称：各州法院的案件量增长得太快，以至于官方机构根本来不及做精确统计；1977年，已经有超过1 200万件案件在各州地方法院立案。”3

笔者选取历年来美国联邦司法中心（Federal Judicial Center）和美国法院数据项目（Court Statistics Project）的统计数据，全面展示美国案件数的历年变化，其数据和沃伦·伯格大法官所言相互印证。美国联邦司法中心和美国法院数据项目都是官方机构，分别负责统计联邦和各州法院案件的数据。据统计，1930年代早期，联邦地区法院的民事案件数量和人口的比例为每十万人中有44.4件案件；1982年，这一比例上升为89.2件，将近翻了一倍。1976年到1980年短短的四年间，各州法院的案件量从12 150 000件上升到14 600 000件，增长了20%。42022年，各州法院的案件量达到了惊人的53 583 869件。5

虽然美国案件数量的增长是多种原因造成的，但律师人数的膨胀和角色错位，无疑是重要原因。威斯康星大学法学院前院长马克·格兰特是诉讼增长研究领域的专家，他指出：社会经济环境变化造成侵权种类繁多，民众诉讼意识的觉醒，法律法规的过剩和律师人数的膨胀是美国“诉讼爆炸”的主要原因。6沃伦·伯格大法官认为，律师有定纷止争的职责，也有为当事人尽力节省时间金钱的职责，律师这些角色的错位直接导致了“诉讼爆炸”。7现实中，律师通常会鼓动当事人起诉，追求律师费用最大化。这与美国的立法有很大关系——美国是世界上为数不多的允许风险代理的国家。并且，美国同其他大部分国家不同，败诉的一方不必承担诉讼费，因此律师们对提起诉讼没有任何后顾之忧。8同时，美国律师比其他国家律师更热衷于集体诉讼。沃伦·伯格大法官在哥伦比亚大学举办的律师会议上曾提出警告：“除非找到解决纠纷的新方法，否则这个国家可能会被‘像蝗虫一样成群的律师蹂躏”。9

（二）大量律师进入议会，左右立法改革，损害了美国的民主

美国律师有参政的传统，各州议会中有5%到25%的议员有律师背景，国会中律师议员的比例更高达三分之一。众多律师议员导致美国的立法总是倾向于律师利益。美国学界对此早有警惕，加州大學伯克利分校的吉莉恩·哈德菲尔研究认为，律师议员的存在，在某种程度上直接影响律师群体的收入，比如有些律师参与的立法，会增加社会对法律服务的需求，鼓励民众到法庭来解决争议。加州大学圣地亚哥分校的麦克·怀特研究认为，有些律师议员参与的立法将抬高法律服务的价格，比如法律条文的解读过于复杂、晦涩，只有法律专业人士才懂，这就等于在律师和当事人之间创设了严重的信息不对称，律师们借机抬高收费价格。1得克萨斯州大学奥斯汀分校的史蒂芬·麦奇认为，国会中大量的律师议员也间接造成了律师人数的增长——人为创设大量的法律服务需求，将使更多人进入律师行业。史蒂芬·麦奇担心，当律师可以通过政治手段人为创造法律需求时，市场将无法通过供需平衡控制律师人数。2

一份马里兰州的报道颇具代表性地揭示出律师是如何参与立法，人为创设更多法律需求的。2011年，巴尔的摩市乔治王子县的议员本杰明·伯恩斯加入了当地一家主营工伤赔偿业务的律所，之后他在议会投票支持了12项工伤赔偿的法案。这些法案扩大了工伤赔偿的范围，比如把常见疾病纳入进消防员的工伤疾病种类，把高血压和心脏病纳入到公务员工伤范围，规定警察的背痛是配枪导致的工伤等。工伤赔偿诉讼是美国律师的“大业务”，仅马里兰州一年的工伤赔偿金额就能达到40亿美元之巨。律师通常在赔偿金中提走10%—20%作为律师费。本杰明·伯恩斯入伙后，律所的创始合伙人约翰·霍尔在工伤赔偿业务的收入直线上升，是同领域其他律师的两倍。18个月后，约翰·霍尔代理的工伤诉讼案件金额超过了500万美元，绝大部分来自消防员和警察群体。巴尔的摩当地同样代理消防员和警察群体的两位知名律师，其案件诉讼金额也分别达到了260万和210万美元。

在美国的侵权法改革中，律师把持议会谋取私利的情况也颇为典型。美国律师的收入有很大一块来自于侵权领域的诉讼，很多律师成为侵权案件的推动者甚至是发起者。侵权诉讼也成为了美国滥诉最为严重的领域之一。一位密歇根大学的学生起诉学校要求赔偿853 000美元，原因是有一次考试他认为自己可以得A，结果只得了D，心理受到了伤害；3北卡州的一位邮局员工起诉局长，原因是他在投诉工作环境有人抽烟时，局长吸了一口烟；一位41岁的男子起诉自己的相亲对象，原因是他穿戴整齐，驱车40英里，结果被爽约。4此类滥诉层出不穷，背后皆有律师推波助澜。2010年，美国发生在侵权领域的赔偿有2 650亿美元之巨，占全国GDP的1.82%，其中约30%是律师费，有800亿美元。5如果算上律师对突发状况的另外收费和其他的代理费用，这一数字恐怕会更高。

2007年的一个调查报告显示，降低高昂的赔偿金，限定侵权责任赔偿范围等侵权法改革，能降低美国国民的突发事故死亡率。美国侵权法规定，产品侵权责任和医疗事故责任等是无过错责任，如果某产品或医疗服务对消费者产生侵害，消费者无需证明自己有过错就可得到赔偿。但消费者不承担证明责任，就容易疏于防范风险；产品制造商和医院担忧将来的败诉风险，会刻意提高产品和医疗服务价格。如果进行侵权法改革，要求消费者承担一定的证明责任同时降低高昂赔偿金，则既会增强消费者的风险防范意识，又会降低产品和医疗的价格，最终会降低事故发生率和死亡率。据统计，在实行侵权法改革的各州中，1981年至2000年事故死亡人数下降了24 000人。6

如此利国利民的改革竟遭到律师界的普遍反对。1986年以来，美国国会和各州议会有过很多次侵权法改革的提议，但律师们在利益驱使下，有极大的热情维持当前的侵权法司法体系，成了改革的主要反对者。瑞士巴塞尔大学的Alois Stutzer在《律师议员在立法中的角色——对侵权法改革中投票行为的分析》一文中，分析对比了美国1995年到2014年间64次侵权法改革议案的投票比例，发现律师议员们出于自己利益的考虑，相比于其他非律师议员，普遍投票反对改革。1不难窥见，律师议员们作为国会中的立法代表，已将律师群体的利益置民众利益之上，影响甚至左右了美国的立法。

（三）美国普通民众未在律师增长中受益

美国每年有大量法学院毕业生涌向律师市场，同行之间竞争持续加剧，造成了律师过分商业化。关于律师是否应完全妥协于市场，即律师角色定位问题，自美国律师制度建立之初就争论不断。21986年，全美律师协会提出律师制度的根本问题：“我们的律师是不是已经以利益取代了原则，用商业化取代了职业化？”3此问题堪称美国律师制度的基本矛盾。加州大学伯克利分校的吉莉恩·哈德菲尔在《法律的价格：律师的市场化如何扭曲司法系统》一文中指出：“律师职业被赋予司法守门人的角色，有向社会公众提供法律服务的职责，但它提供这种职责只能通过商业化的市场。作为社会公器的律师和商业化的律师之间存在内在矛盾。”4

一旦律师制度完全商业化，律师们将不可避免地走向逐利，把目光从社会公正转移到商业活动上。早在1982年发布在《芝加哥律师》的一份研究就显示：美国的律师们已经分化成了两个群体，即商事律师和普通律师。商事律师服务于大公司，其业务主要是公司上市、并购、商业交易及高收入人群的诉讼。商事律师收入高、衣着光鲜，被认为是高层次律师（High Prestige），是名校毕业生的主要去向。普通律师由独立律师、小型律师事务所律师组成，大多办理一般民间业务，如小公司商事、移民、房产、遗嘱、侵权、婚姻和普通刑事辩护等。普通律师大多由普通法学院毕业生构成，被认为是低层次律师（Low prestige）。5

过去的几十年中，美国两类律师群体人数比例持续拉大。1975年，美国商事律师比例为53%，普通律师为40%；到了1995年，商事律师比例上升到61%，而普通律师比例下降为29%，其中不从事任何商业业务的律师比例仅为16%。6 商事律师所在的大型律师事务所运营成本高昂，通常只代表大公司和富裕阶层，为了收取高额律师费，可能将简单的案件人为复杂化。总之，这些商事律师通常不会代理普通人的一般纠纷，普通人对大律所也常常望而却步。虽然90年代末，美国的律师人数已达百万，但美国普通民众并未在律师人数蓬勃增长中获益。1994年全美律师协会的一项调查发现，61%面临法律纠纷的中低收入阶层不会诉诸司法。在1990年，52%的美国人在离婚訴讼中没有聘请律师；在美国最常见的家事诉讼中，88%的美国人没钱聘请律师。7 而美国的判例和法律庞杂，未经过法律训练的当事人很容易在诉讼程序中迷失。讽刺的是，虽然美国有严重的“诉讼爆炸”，但有相当一部分国民因贫穷请不起律师而与司法无缘，不受法律保护，除非有律师从胜诉前景中嗅到了高额的律师费。

律师的过度利益导向、高收费，导致一部分犯罪嫌疑人（尤其是低收入有色人种）无缘有效的辩护，只能求助于“走过场”的公设律师，还间接导致了美国排名第一的监狱人口。根据世界监狱人口简报统计，2008年美国的监狱人口达到了历史高峰（230.75万人）；截至2016年12月31日，美国监狱总人数212.16万人，继续稳居世界第一。1

美国公设律师制度由州或县财政支持，免费为请不起律师的犯罪嫌疑人辩护。美国宪法第六修正案规定：所有犯罪嫌疑人都有律师为其辩护的权利。1963年，美国联邦最高法院在Giden v. Wainwright案中判决：辩护律师是必需品而非奢侈品，公设律师应为贫穷的犯罪嫌疑人提供辩护。这一看起来很美的制度设计，现实中已经不堪重负。根据美国司法政策智库的一项调查报告，73%的郡县公设律师办公室缺少足够的律师来处理大量的案件，其中有23%的办公室公设律师人数不足一半。2在美国，公设律师短缺的新闻层出不穷，已经是人尽皆知的社会问题。据《纽约时报》2017年的一篇报道，洛杉矶市拉法耶特县的一名公设律师，手里有194件重罪案件。3对于可能被判处无期徒刑的案件，通常需要律师工作201小时；可能被判处10年有期徒刑以上的案件，需要70小时；其他的重罪案件，需要41个小时的工作量。这意味着，这位公设律师一个人被分配了五个人的工作量，为请不起律师的穷人进行免费且有效辩护，显然是不可能完成的任务，而他绝非个例。

美国律师执业示范规则规定，律师一般不能在刚介入案件时就退出。如果辩诉交易未达成，律师必须将案件提交法院审理，这将占用大量的时间精力。因此，劝人认罪受罚，搞辩诉交易快速结案，成为了公设律师工作的主要方式，公设律师也成了辩诉交易的代名词，传统的刑事司法严重扭曲。美国刑事指控中超过97%是通过辩诉交易解决的，真正上庭受审的不到3%。4这也是美国监狱人口居高的一个直接原因。

（四）美国律师的收入困境

全美律师协会统计的2014年至2018年律师平均收入数据显示，美国律师平均收入2014年为13.35万美元、2016年为13.99万美元、2018年为14.42万美元。2014年至2016年的美国律师收入增长率为4.80%；2016年至2018年的增长率仅为3.11%。律师的收入增长呈现变缓趋势。

不但如此，美国律师间的收入差距也在逐渐拉大。根据美国行业排行网站的统计数据，2018年美国律师年平均工资的中位数为12.1万美元，高于和低于这一中位薪酬数的律师群体均各占总数的25%。收入最高的律师群体平均收入为18.2万美元，收入最低的律师群体平均收入为7.9万美元，平均差距4万至6万美元。1其实，从20世纪80年代起，律师已经是贫富差距最大的职业之一。

并且，大部分美国律师有逐年变穷的趋势。俄亥俄州立大学法学教授黛博拉·梅里特指出：“如果考虑通货膨胀，2016年收入在前25%的律师，薪酬大约为7.76万美元，比2006年时低了6.5%；2016年排在前50%的律师收入，比2006年时低了2.9%。”2美国律师的薪酬并没有跑过通货膨胀的速度。

新律师的收入情况更不容乐观，根据全美法律就业协会（NAPL）2014年的数据，全美有28个州的超过四分之一的新律师平均收入低于美国劳工会规定的最低薪酬标准4.75万美元。3在佛罗里达州，有四分之一的新律师收入不超过4.14万美元。在肯塔基州，有四分之一的新律师收入甚至不超过3.85万美元。根据美国劳工统计局（BLS）历年统计数据，2006年只有6个职业比律师薪酬高，但到了2018年，律师薪酬在全行业排名中已经落到了第26名，护士、初级药剂师、助产士、采购经理、人力资源经理等传统职业的收入已超过律师。4

美国大量新律师纷纷涌入行，在已经饱和的市场红海中竞争搏斗。美国律师的收入被低价竞争的同行们不断稀释，职业困境已经显现。

（五）美国法学院的盲目扩招

美国法学院也普遍面临教育投资率低下的窘境，就业难成为了美国法学院毕业生必须要面临的问题。美国的法学教育与我国不同，本科阶段不设法学——所有想成为律师的本科毕业生，必须申请各法学院的法律职业博士（Juris Doctor）学位，通过各州组织的司法考试后，方能成为律师。而法律职业博士学位学费不菲。根据全美律师协会的统计报告，美国法学院毕业生每人平均背负的学生贷款高达15万美元。1因为律师收入比其他职业更具优势，大多数法学院学生选择律师事务所就业。

然而，现在的美国法律市场已无法满足众多法学毕业生的求职需求。根据美国劳工部统计，2010年至2020年美国将创造218 800个新的律师职位。看似很多，其实不然，因为美国每年有多达40 000名法学院学生毕业，十年累积有400 000人，这意味着有将近一半的学生无法成为律师。2根据统计，2008年，77%的法学院毕业生可以如愿成为律师，而2011年和2012年的毕业生中，五分之二没有找到法律相关的全职工作。2013年至2018年，美国法学毕业生的平均待业率高达9.12%，3而美国“大萧条”时期的失业率才仅有10%。值得注意的是，美国毕业生的就业率通常是毕业10个月后统计的，这意味着全美不仅有将近10%的法学毕业生没有任何工作，而且在整整10个月后，他们仍然在努力地寻找工作。

法学院的盲目扩招，导致新律师大量入行，竞争加剧。明尼苏达大学法学院赫伯特·克里泽在论文中直言：法学院愚蠢地一味扩张造成律师人数的持续增长，法学院没有扮演好行业“守门人”的角色。4本世纪初，就读法学院在美国开始形成趋势。2004年，美国法学院共收到超过100 000份入学申请；2009年和2010年，分别有86 600名和87 900名法学院新生入学。5从2000年到2010年，参加法学院入学考试（LSAT）的人数从108 030人增长到171 614人。6美国法学院嗅到了商机，十多年来相应地扩大招生人数，新的法学院也陆续开办。目前全美共有203所ABA认证的法学院，创下历史新高。7虽然扩招了更多的学生，但师资力量和教育资源不能一蹴而就；资源被稀释，教学质量便不能保证。美国律师界普遍抱怨法学院并没有给学生足够的教育来应付现代律师的工作，新律师不能创造与薪酬相应的价值。8这也是当下毕业生就业率和律师收入持续走低的一个重要原因。

美国各界对于庞大律师群体凸显出的问题早有忧虑，但奈何问题已成顽瘴痼疾。改革者面对占世界律师总数70%的美国律师群体，难免有螳臂当车之感。

三、日本的律师规模控制

（一）日本的精简律师模式

日本现代律师制度和我国一样，非本土自然长成，是学习西方的结果。明治维新时，日本秉持法律工具主义，选择移植了大陆法系和配套的律师制度。改革者认为，法律的作用是协助政府控制和管理，律师的存在也应该服务于这一目的。9日本受其传统文化的影响，社会管理偏向行政中心主义，而非司法中心主义，整个社会并不习惯将问题都拿去法院解决。最初日本律师制度的建立，也是为了辅助社会的行政管理。一直以来，日本遵循精简的司法模式——法律人员精简，分工明确细致；社会诉讼率低，倾向于调解解决争端，更注重关系的维系。日本人只有不得不打官司时才找律师。日本的司法一直被评价为一种高效率、低成本纠纷解决方式，甚至对美国的多元纠纷解决机制（Alternative Disputes Resolution，简称“ADR”）也产生了重要影响。

日本精简的律师规模在西方国家堪称一枝独秀。2004年，日本的总人口和GDP都相当于美国的40%，而律师人数只有21 000人，相当于美国律师的2%。1日本能以如此少量的律师，维持其高度发达市场经济的良好运转，让其他西方国家羡慕，甚至嫉妒不已。2

日本律师人口如此之少是政策刻意控制的结果。在日本，成为律师难度之高，令人咋舌。法學院学生毕业后，首先要参加通过率极低的司法考试。日本司法考试的通过率常年维持在2%左右，根据日本司法部的一项调查，参考者平均要考六年才能通过，通过者的平均年龄是28岁。通过司法考试后，考生还要在最高法院下属的培训学校学习一年半，期间享受公务员身份待遇，由政府发工资。通过培训机构最后的考核后，可以自主选择成为法官、检察官或律师。

律师之路如此艰辛，很多法学院毕业生在司法考试失利后就退出竞争，转而从事其他“准律师”职业，比如税务师、专利代理人、公共会计师、行政书士等。日本的“准律师”们作为律师职能的补充，对维系日本行政、司法的高效社会运转发挥着重要作用。以日本特有的行政书士为例，其工作内容为当事人起草政府要求的移民、遗产继承、公司注册、机动车登记等法律文件。1997年修正的《行政书士法》明确规定了设立行政书士的目的：为公民提供便捷服务，以方便行政部门的管理。这也体现了日本“行政中心主义”的立法理念。

（二）改革：扩大律师规模

1999年，日本成立司法制度改革审议会，以美国、英国、德国、法国为对象，研究司法改革问题。2001年6月12日，审议会向内阁提交了《日本司法制度改革审议会意见书》。其中一个重要建议是增加日本司法人口数量，包括增加律师在司法人口中的比重。该意见书对目标进行了量化：2002年司法考试通过人数达到1 200人，2006年达到1 500人，并增设大法学院，扩大招生；总目标是在2010年将通过人数扩大至3 000人。

2003年3月19日，日本政府在内阁会议上通过了《司法制度改革推进计划书》，强调了2010年的3 000人计划，并计划在2018年司法人员总量达到5万，设立美国职业法学教育模式的法学院。日本政府认为，其司法人数与其他发达国家相比，已无法满足社会的法律需求，增加司法人员数量迫在眉睫。3

日本的司法人员（法曹）由律师、法官、检察官组成，新增的司法人员并非三者均分。日本计划增加的法官及检察官人数远低于律师——根据日本最高法院及法务省的规划，十年内仅计划新增500名法官和1 000名检察官。法院及检察官增加的员额都固定，大量的候选者将成為律师。果然，上述计划书发布的第一年，日本律师人数增长率激增到6.52%，2008年增长率更是达到了最高值8.31%。4而在2001年以前，日本律师人数的平均增长率仅有2.18%，从未超过3%。

（三）刹车：收缩律师规模

2010年的改革节点尚未到来，日本各界已经意识到律师人数过多可能产生的问题。2008年，日本辩护士联合会发表了《关于司法人数政策的紧急建议》，认为律师人数的迅速增长打破了律师与现实法律需求的平衡，造成新律师的经验和能力不足，导致社会对律师的信任危机。1由六家律师协会组成的日本中部律师联盟公开声称新律师过多造成就业困难，律师之间的过度竞争形成了逐利的风气，律师不愿接手利润小的案件，使穷人无缘法律的保护，从而降低了律师职业的道德标准。时任司法部长的鸠山邦夫也认为，对于日本这样一个不习惯用诉讼方式解决纠纷的社会，每年增加三千多律师，无疑太多了；他担心日本会变成一个好讼的国家。2

2013年3月，日本法务省召开“关于司法人口的讨论会议”，发表《关于司法人口关注问题的观点摘要》。会上反对增加司法人口的意见几乎是压倒性的，反映出的问题也与美国庞大律师群体所造成的社会问题如出一辙。32015年4月，日本政府修正了改革目标，对律师人数增长进行限制规划，重新提高律师行业准入门槛，将此前3 000人年度增长目标降低为1 500人，压缩一半。同时，法学院开始削减招生人数，提高教育质量。在政府、律师自治组织、法学院等多方努力下，日本的律师人数增长率直线下降。根据日本辩护士联合会统计，截至2022年，日本律师总人数为44 101人，重新趋于稳定。

日本国内的主流观点认为，仅以律师人数与总人口比例作为参照，盲目将美国模式整体嫁接，这场改革无论从内在逻辑还是从实施效果上看，无疑是失败的。

首先，人口增长逐渐停滞的日本，并不存在不断增长的法律需求。根据日本最高法院的统计，改革的十年间，案件总量并未增加，反而有所减少。2001年，全日本包含未成年人案件、刑事案件、民事案件及行政案件在内的案件总数为563.2万件；2009年，案件总量减少到459.7万件。4而十年间，日本律师人数却增加了46.55%。

其次，律师的地域分布不均，不能单纯用提高律师总数来解决。过多的律师搞“自由竞争主义”，反而会使分布不均加剧。以美国为例，其135万律师在五十个州存在分布严重不均衡的情况。仅纽约州、加州等经济发达的五个州，律师就有58.5万人，几乎占了全美律师总数的一半。经济发达地区如哥伦比亚特区，每万人拥有律师765.6人；而在偏僻的南卡罗莱纳州，这一数字是20.5人。1如果律师跨区域、省份执业没有限制，作为经济理性人的律师总会迁徙到收入更高的大城市，进一步加剧律师的区域分布不均。事实上，日本律师不存在跨区域执业限制，有三分之二的律师集中在东京、大阪和奈良三个大城市。统计每十万人拥有的律师数，东京、大阪和奈良分别为45.8人、18.5人和9.7人；而在偏远的岩手、青森和秋田，这一数字仅分别为2.1人、2.3人和2.5人。2随着律师人数的增长，律师地域分布不均的问题反而在加剧。

最后，大量新律师入行，使日本也出现了像美国一样的律师过分逐利、法律服务质量下降及律师的社会信任危机等问题。日本前司法部副部长河井克行认为，“大量出现的新律师将蚕食整个社会，日本司法体系正在崩坏，整个律师市场竞相逐利，导致律师不再具有公益性价值，法律援助制度也将瓦解”。3

日本受拿来主义影响，用美国模式代替原本运行良好的律师制度，招致一系列始料未及的社会问题。但从改革的及时纠偏中，也可以看出日本政府对社会反馈的重视和宏观调控的高效。虽然日本当时迫切想要扩大司法人员数量，但并未任其发展，整个改革计划的制定及修正凸显了日本政府的规划意识和对改革的控制力，比如以年为单位的时间规划、对律师增长人数的量化和严控司法考试通过率等。日本政府、律师自治组织及法学界高度关注改革效果，及时总结和反思，不断对目标进行修正，避免了美国面对庞大的律师群体却无从改革的窘境。

四、美、日经验对我国律师规模控制的启示

（一）应未雨绸缪，研究律师规模控制

我国学界对律师的研究集中在执业规范及职业伦理方面。尽管有少数学者研究律师人数规模，比如有学者的研究提到律师数量应当有所规划，4但这一方面的研究还远远不足。

我国律师人数的增长速度，目前远高于美、日两国。根据国家统计局的统计数据，1984年至2018年我国律师人数平均年增长率为7.59%。美国1993年至今近三十年来的年增长率为5.8%。日本在大力扩大律师人口时，年增长率的最高值也仅为8.31%（2008年），近三十年平均年增长率为3.85%。我国律师人数快速增长的同时，诉讼案件数量也开始膨胀。据统计，近二十年来案件总数平均每年增长5%。5律师量增长带来的诉讼爆炸已经显现，如果不及时进行调整，继续律师队伍大跃进，必将重蹈美国覆辙。

一个国家有多少律师合适？得克萨斯州大学奥斯汀分校的史蒂芬·麦奇分析对比了54个国家长达25年的律师人口和经济增长变化，得出结论：每1 000名白领阶层中有23名律师对经济发展最有利。1美国的这一数字是40人，多出40%。在众多国家中，德国和日本分别是27人、20人，最接近23人这一最佳比例。

截至2022，我国律师人数为65.16万人，为日本律师人数的14倍。我国人口（不含港、澳、台及海外华侨人数）为14.4亿人，约等于日本总人口的13倍（日本总人口为1.248亿）。按照人数比例，我国律师人数刚好与日本相当。考虑到我国法官和检察官员额仍然较多，需为将来退职的法官、检察官预留律师名额，我国的律师规模应当立即进行严控。我国与邻邦日本同属东亚文化圈，法律文化相似。历史上，日本曾在司法部门的主持下，由律师及律师协会、高校法学院、统计学专家等各方人士参加，共同探讨了更加科学、适当的律师人数规模控制，进行整体改革。我国无疑应当学习日本，对法官、检察官及律师规模进行总体规划和控制。可惜，法官、检察官员额制深入人心，律师规模控制尚无所警觉。我们应借鉴日本改革中机械拿来主义的失败教训，亡羊补牢，为时未晚。

（二）重申我国律师的角色定位

笔者认为，按照经济发展速度的快慢来判断社会的法律需求進而决定律师的数量，这是片面的。探究适当的律师规模，需要回答一个本质问题——律师的定位是什么？其要在我国社会中发挥怎样的作用？

从司法框架上讲，律师在大陆法系和英美法系中的定位是不同的。以美国为例的英美法系中，审判模式由律师主导，法官的主要工作是消极地控制庭审程序，不负责查证事实。而在大陆法系中，法官负责查证事实，盘问证人，适用法律，审判模式由法官主导。审判模式不同意味着两法系中律师的作用、定位不尽相同。相较于英美法系的美国，同属大陆法系的日本、韩国、我国台湾地区的律师发展经验可能更值得我们学习借鉴。

我国有和日韩等其他东亚国家相似的文化传统，都倾向于行政中心主义，而非司法中心主义；都崇尚“无讼”，提倡以不破坏原有社会关系的方式解决争端。历史上，为了弹压讼师群体因争名逐利造成的兴讼风气，清政府曾专门发布惩戒讼师的《樊山政书》，详细规定对于讼师兴讼的各类处罚措施。我国民间习惯利用祠堂、乡族的力量调解日常生活纠纷，达到“使弱者心平，强者气沮，谊全姻睦”，这也被历朝历代所提倡。和日本一样，纠纷双方当庭诉讼这种最激烈的解决方式，并不是大多数国人的首选。从社会文化传统上看，我国律师的定位更应该是纠纷的解决者，而非诉讼的发起者。律师的作用更应该体现在减少诉讼量，节约司法资源，而非鼓励挑起诉讼，占用司法资源。

这就意味着，我国律师职业不能完全商业化，而应该定位于“准法官”。一旦律师定位于“准法官”，律师“员额制”的命题就可以自然导出。值得注意的是，我国改革开放之初恢复律师制度时，将律师工作机构称为“法律顾问处”，性质上定位于事业单位，实行编制管理。今天来看，就是要将律师定位于“半官方”机构，类似于日本的“准法曹”定位。遗憾的是，几十年来的改革，我国放弃了这一立场，将律师完全推向市场，律师规模控制问题再也无人论及。将律师业完全市场化、商业化的呼声不绝于耳。比如，江苏省灌南县出台《律师业发展奖励扶持办法》，支持财政供养公职人员辞职后加入律师队伍，不受辞职就业的回避期限限制，并给予3万元奖励。这一把律师职业作为裁员就业出口的地方政策，竟受到各界包括律师界的一致好评，可见社会对律师职业定位误解之深。再如，全国人大代表、北京市律协会长向2020年“两会”建议，确认律师事务所享有企业市场主体地位。1这一试图将律师完全商业化、市场化的提议，也反映了我国律师协会自身对律师定位的认知差异。因此，重申我国律师“社会公器”的角色定位，很有必要。当然，对律师规模的控制，不应再回到“事业编”模式上，而完全可以采取严控法律职业考试录取人数的方法。

（三）反思职业法学教育的盲目扩招

造成我国律师人数膨胀的原因很多，其中一个主要原因是职业法学教育的盲目扩招。1996年，我国国务院学位委员会第十四次会议审议通过《专业学位设置审批暂行办法》，效仿美国的职业法律博士（Juris Doctor），在硕士层次上设置法律硕士学位（Juris Master），开始了我国的职业法学教育。我国的法律硕士和美国的职业法律博士相同，学制都是两到三年。法律硕士以致用、实务为导向，就业方向主要为律师、公司法务等，其中成为律师的毕业生占了很大比例。

首批招收法律硕士的院校有北京大学、中国政法大学、中国人民大学等八所高校。第二批有中南财经政法大学、南京大学等五所高校。前几批次可以开设法律硕士教育的学校大多为“五院四系”法学名校，或者有传统法学院的综合类大学，法律硕士教育质量可以保障。但之后，国务院学位委员会开始大量批准高校开办法律硕士教育。截至2022年，全国已经有11批次可以开办法律硕士的院校，共254所，多于美国的203所。如果算上本科就开设法学的法学院，我国的法学院超过了880家，每年法学院毕业生超过8万人。显然，律师队伍大跃进与法学职业教育大跃进互相激励。

（四）律师自治组织应积极关注行业动态

中国律师群体要从自治走向善治，律师协会要发挥作用。及时统计我国律师人数的动态变化，是律师规模控制的前提。笔者仔细浏览了中华全国律师协会官方网站，能够获取的最新数据还是转载于司法部2018年的数据统计。这一份统计分析仅有寥寥七页纸，描述多模糊为“42.3万多人”“7 200多人”“律师事务所500多家”等。此外，司法部的统计数据与国家统计局数据存在较大差异，比如关于2018年的律师增长率，司法部统计数据为14.8%，而国家统计局的数据是18.64%。

如此放松对律师业的统计，在其他国家是罕见的。以美国、日本为例，美国的全美律师协会每年都会发布年度统计报告，供全社会公开查阅。统计数据除来自协会本身，还有来自联邦政府、与行业密切合作的非营利组织等。年度报告内容有一百多页，从律师人口统计到律师纪律、薪酬、公益服务、法学院毕业生状况等，一应俱全。每年统计报告发布后，总能引发社会的高度关注，是政府和学界研究、制定政策的绝佳材料。日本辩护士联合会作为日本最权威的律师行业协会，每年都会出版《辩护士白皮书》，其统计内容也是非常全面，不仅包括各类案件数量与律师人数比较，律师与法官、检察官的总人口比较，还包括外国律师及律师事务所的发展趋势等。这些数据信息在官方网站上免费向公众开放。在日本律师制度改革过程中，《辩护士白皮书》为改革政策的纠偏提供了翔实的基础材料，是修正的主要依据。其他国家如德国的联邦律师协会、澳大利亚的律师协会也有类似的律师行业年度报告统计。我国要做到对律师发展规划未雨绸缪，首先应及时、清晰地掌握律师人数以及法官、检察官人数的动态变化。

我们应在对律师行业清晰把握的前提下，增强对律师人数发展的规划意识；应该明确律师的定位——保障法律正确实施、判断规则适用问题的“准法官”角色。同时对于法律人才的培養、律师群体的发展原则也需要一以贯之。强调律师的公共属性，提高律师的社会地位，才能发挥律师在多元纠纷解决机制中的重要作用。

五、结 语

美国和日本的律师制度发展启示我们，一味扩大律师规模，放任其快速增长将导致一系列严重的社会问题。我国正处于律师发展关键的岔路口，但如果放任律师的增长，将不可避免重蹈美国覆辙。严控律师规模，方能避免中国成为美国那样久被诟病的“诉讼大国”。四十三年前美国沃伦大法官的警告依然嗡然回响：“大多数人想要穿黑袍的法官、衣着考究的律师和装饰精美的法庭作为解决他们争端的唯一场所，把诉讼作为生活的本质，最终导致的结局将是，社会充满饥饿的律师，像蝗虫一样相互竞争。”1

责任编辑：张昌辉

*收稿日期：2023-04-19；修回日期：2023-05-31

作者简介：何兵（1964-），男，安徽巢湖人，教授，博士生导师，主要研究方向为行政法学与行政诉讼法学。

1 参见国家统计局网：http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb=A0S06&sj=2018；司法部官网：http：//www.chinalaw.gov.cn/Department/content/2019-04/24/544_233770.html.

1 ABA Profile of the Legal Profession（2023-7-12），American Bar Association，https：//www.americanbar.org/content/dam/aba/images/news/2019/08/ProfileOfProfession-total-hi.pdf.

2 ［法］托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》，商务印书馆1989年版，第94页。

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7 W. Olson，The Litigation Explosion：What Happened When America Unleashed the Lawsuit，Truman Talley Books，1991.

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5 Towers Watson，U.S. Tort Costs Trends 2011 Update，January 2012.

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1 Ulrich Matter&Alois Stutzer，The Role of Lawyer-Legislators in Shaping the Law：Evidence from Voting Behavior on Tort Reforms，The Journal of Law and Economics，vol.58，no. 2（2015），pp.357-384.

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3 ABA Commission on Professionalism，In the Spirit of Public Service："A Blueprint for the Rekindling of Lawyer Professionalism，American Bar Association，1986.

4 Gillian K. Hadfield，The Price of Law：How the Market for Lawyers Distorts the Justice System，Michigan Law Review，vol. 98，no. 4（2000），pp. 953-1006.

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6 John P. Heinz，Edward O. Laumann，Robert L. Nelson & Ethan Michelson.，The Changing Character of Lawyers' Work：Chicago in 1975 and 1995，Law & Society Review，vol. 32，no. 4 （1998），pp. 751-776.

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4 ［美］杰德·拉科夫著，楊晗轶译：《美国法庭上的“魔鬼契约”酿冤假错案》（2014-12-12），观察者网，https：//www.guancha.cn/JedRakoff/2014_12_12_303156.shtml.

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8 Adam Cohen，Is There a ‘Lawyer Bubble？ （2013-05-07），TIME，http：//ideas.time.com/2013/05/07/is-there-a-lawyer-bubble/ print/.

9 Shozo Ota and Kahei Rokumota，Issues of the Lawyer Population：Japan，Case Western Reserve Journal of International Law，vol.25，issue2（1993），p.315.

1 Minoru Nakazato，J. Mark Ramseyer & Eric B. Rasmusen，The Industrial Organization of the Japanese Bar：Levels and Determinants of Attorney Income，Journal of Empirical Legal Studies，vol. 7，issue 3（2010），pp. 460-489 .

2 Shozo Ota and Kahei Rokumota，Issues of the Lawyer Population：Japan，Case Western Reserve Journal of International Law，vol. 25，issue 2（1993），p.315.

3 「法曹人口に関する意見書 」（2016-11-11），日本弁護士連合會，https：//www.nichibenren.or.jp/document/opinion/year/2006/061122_3.html.

4 张卫平、李旺：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，《司法改革论评》2002年第1期。

1 Urgent Recommendations on Policies for the Number of Legal Professionals（2011-03-27），Japan Federation of Bar Associations，https：//www.nichibenren.or.jp/en/document/opinionpapers/20110327_2.html.

2 Setsuko Kamiya，Scales of justice：Legal system looks for right balance of lawyers（2008-03-18），The Japan Times，https：//www.japantimes.co.jp/news/2008/03/18/reference/scales-of-justice-legal-system-looks-for-right-balance-of-lawyers/#.Xr5LoBMzbBI.

3 法務省：「2012法曹人口について議論されている観点·指摘の例」。

4 日本最高法院司法统计官网：http：//www.courts.go.jp/app/sihotokei_jp/search.

5 「基礎的な統計情報2022」（2023-07-12），日本弁護士連合会，https：//www.nichibenren.or.jp/library/pdf/document/statistics/2022/1-1-1.pdf.

1 ABA National Lawyer Population Survey 2019，ABA，https：//www.americanbar.org/content/dam/aba/administrative/market_research/national-lawyer-population-by-state-2019.pdf.

2 Shozo Ota and Kahei Rokumota，Issues of the Lawyer Population：Japan，Case Western Reserve Journal of International Law，vol. 25，issue 2（1993），p.315.

3 河井克行：『 司法の崩壊 ：前法務副大臣が明かす ：新任弁護士の大量発生が日本を蝕む』，PHP研究所2008年版。

4 張千帆：《如何设计司法？法官、律师与案件数量比较研究》，《比较法研究》2016年第1期。

5 参见中国国家统计局官网：http：//data.stats.gov.cn；日本最高裁判所：http：//www.courts.go.jp/app/sihotokei_jp/search；世界银行官网：https：//www.worldbank.org；The Court Statistics Project （2020-06-05），http：//www.courtstatistics.org/.

6 本表为笔者根据司法部官网、美国ABA官网、日本律师协会官网数据统计计算而成。

1 Stephen P. Magee，How Many Lawyers Ruin an Economy？，Wall Street Journal，Sept. 24，1992，at A17.

1 高子程：《建议确认律所享企业市场主体地位，享受政策优惠》（2020-05-19），澎湃新闻网，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1667128082520758092&wfr=spider&for=pc.

1 Tom Goldstein，Burger Warns About a Society Overrun by Lawyers （1977-05-28），The New York Times，https：//www.nytimes.com/1977/05/28/archives/burger-warns-about-a-society-overrun-by-lawyers-burger-in-warning.html.